STS, 6 de Marzo de 2015

El Ayuntamiento de Pasaia (Pasajes) interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso- administrativo número 734/2010 contra la resolución del Ministerio de Fomento (Secretaría de Estado de Transportes) de 22 de junio de 2010 que acordó "desestimar el requerimiento interpuesto por el Ayuntamiento de Pasajes contra la Orden del Ministerio de Fomento de 17 de noviembre de 2009 por el que desafecta del dominio público portuario estatal un tramo del vial Lezo-Bide en el Puerto de Pasajes (Guipúzcoa)".

Segundo.- En su escrito de demanda, de 11 de enero de 2011, el Ayuntamiento recurrente alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "estimando el recurso contencioso-administrativo declarando no ser conforme a derecho y anulando la resolución recurrida".

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 1 de abril de 2011, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho".

Cuarto.- No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 20 de diciembre de 2011 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Pasajes, contra las actuaciones a que se contrae el presente recurso. Sin imposición de costas."

Quinto.- Con fecha 27 de abril de 2012 el Ayuntamiento de Pasaia interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1081/2012 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos basados en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional :

Primero: "La sentencia infringe lo establecido en el artículo 4.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y en los artículos 10.1 , 55 y 58.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases del Régimen Local".

Segundo: "La sentencia infringe lo establecido en el art. 48 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (LPMM)".

Tercero: "La sentencia infringe triplemente los arts. 48 y 97 de la LPMM, que han de ser interpretados y aplicados a la luz de lo establecido en el art. 58.2 LBRL y doctrina jurisprudencial sobre la preceptividad del informe municipal".

Sexto.- Por escrito de 12 de septiembre de 2012 el Abogado del Estado se opuso al recurso y suplicó que se dicte sentencia "por la que se inadmita el recurso o, en su defecto, declare no haber lugar al mismo y se impongan las costas al Ayuntamiento recurrente".

Séptimo.- Por providencia de 8 de enero de 2015 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 3 de marzo siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 20 de diciembre de 2011 , desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Pasajes (Pasaia) contra la desestimación del requerimiento de anulación que dicha Corporación local había formulado frente a la Orden del Ministerio de Fomento de 17 de noviembre de 2009, por la que se desafectó del dominio público portuario estatal un tramo del vial Lezo-Bide en el Puerto de Pasajes (Guipúzcoa).

La tesis del Ayuntamiento recurrente es, en síntesis, que la base legal utilizada en este caso por el Ministerio de Fomento (el artículo 48 de la actualmente derogada Ley 48/2003, de 26 de noviembre , de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general) no puede ser aplicada unilateralmente por la Administración del Estado, al margen de la intervención municipal, y requiere la modificación de la delimitación de la zona de servicio del puerto según un procedimiento más complejo.

Dada la fecha de la resolución impugnada, las referencias normativas que utilizaremos han de entenderse hechas a la citada Ley 48/2003 (entonces vigente) y no, por lo tanto, al Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

Segundo.- Comenzaremos el análisis de los tres motivos de casación deducidos por el Ayuntamiento de Pasajes, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d de la Ley Jurisdiccional , por el segundo y el tercero que resolveremos de modo conjunto dada su intima conexión.

En su segundo motivo la Corporación Local denuncia la infracción del artículo 48 "de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (LPMM)". El desarrollo del motivo permite apreciar, ya a primera vista, que es errónea la referencia pues el artículo 48 de la Ley 27/1992 no trata de la desafectación de los bienes pertenecientes al dominio público portuario. Entenderemos, pues, que la recurrente ha querido referirse al artículo 48 de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre , de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, artículo que, por otra parte, es el que aplica la Orden impugnada y sobre el que se funda la sentencia de instancia.

La premisa de la que parte el Ayuntamiento de Pasajes es que, en este caso, no se trataba de desafectar un "bien concebido como elemento singular con entidad propia" sino un "espacio libre de 2.226 metros cuadrados". De tal premisa deduce que no es aplicable al caso el "procedimiento simple" contemplado en el artículo 48 de la Ley 48/2003 y que, por el contrario, debió ser utilizado el establecido en el artículo 97 de dicha Ley , que incluye la participación de los Ayuntamientos afectados en las modificaciones de las delimitaciones de los espacios portuarios.

Este mismo planteamiento rige en el tercer motivo, mediante el cual la Corporación Local reprocha a la Sala de instancia la infracción de los dos artículos (48 y 97) de la Ley 48/2003 que, a su juicio, "han de ser interpretados y aplicados a la luz de lo establecido en el art. 58.2 LBRL y doctrina jurisprudencial sobre la preceptividad del informe municipal". A lo largo de su exposición desarrolla los argumentos avanzados en el segundo motivo para justificar el uso del procedimiento establecido en el artículo 97 de la Ley 48/2003 . Sostiene, a estos mismos efectos, que la desafectación implica una modificación del plan de utilización de los espacios portuarios; que tal modificación era, en el presente caso, "significativa o sustancial" y, en fin, que afectaba a las competencias urbanísticas municipales, lo que exigía la emisión del informe preceptivo del Ayuntamiento.

Tercero. - El apartado primero del artículo 48 de la Ley 48/2003 regula la desafectación de bienes de dominio público adscritos a las Autoridades Portuarias. Dichos bienes, cuando resulten innecesarios para el cumplimiento de fines de este carácter, podrán ser desafectados por el Ministro de Fomento, a propuesta de Puertos del Estado, previa declaración de innecesariedad por el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria e informe de la Dirección General de Costas sobre sus características físicas a efectos de la protección y defensa del dominio público marítimo-terrestre.

La desafectación realizada conforme al procedimiento contemplado en el artículo 48 de la Ley 48/2003 no requiere otros trámites adicionales: su validez, desde el punto de vista formal, exige tan sólo la propuesta y la declaración de innecesariedad de Puertos del Estado y de las autoridades portuarias, respectivamente, así como el informe de la Dirección General de Costas. Cumplidos estos pasos, el Ministro de Fomento puede, si concurren las circunstancias materiales (la innecesariedad sobrevenida para el cumplimiento de sus fines, lo que aquí no se discute), desafectar los bienes de dominio público portuario que hasta entonces estaban adscritos a las Autoridades Portuarias. Esta decisión, como bien subraya la Sala de instancia, se mueve tan sólo en el ámbito de la titularidad dominical de los terrenos y no en el de su calificación y régimen urbanístico, que es el que podría afectar a los intereses municipales.

El efecto propio de la decisión es, en efecto, la alteración de la titularidad: los terrenos desafectados dejan de tener la consideración de bienes de dominio público portuario y se transforman en bienes patrimoniales o, más propiamente, se incorporan al patrimonio de la Autoridad Portuaria. Esta última puede proceder, desde entonces, a su enajenación, permuta o, en su caso, cesión gratuita, al igual que ocurre con otros bienes de esta misma naturaleza.

Cuarto.- El inciso final del apartado primero del artículo 48 de la Ley 48/2003 dispone que la orden del Ministro de Fomento que acuerde la desafectación conllevará la "rectificación" de la delimitación de la zona de servicio del puerto contenida en el plan de utilización de los espacios portuarios. Tal previsión legislativa es coherente con el designio de la decisión, según los términos del propio artículo 48, pues desde el momento en que los bienes, hasta entonces de dominio público portuario, dejan de ser necesarios para el cumplimiento de sus fines, es lógico que no figuren como tales en la delimitación de la zona de servicio del puerto. Si la delimitación de los espacios portuarios ha de incluir la definición exterior e interior del dominio público portuario ( artículo 96.3 de la Ley 48/2003 ), esto es, ha de fijar los límites del perímetro del puerto, naturalmente ha de tener reflejo en ella una medida que acuerda desafectar parte del hasta entonces dominio público destinado a servir las necesidades portuarias.

No cabe equiparar sin más el régimen de la "rectificación" de los límites de la zona de servicio ( artículo 48) con el de las "modificaciones de la delimitación de los espacios y usos portuarios" contempladas en el artículo 97, ambos de la Ley 48/2003 . La interpretación propugnada por el Ayuntamiento de Pasajes implica, en realidad, que cualquier desafectación supondría una modificación sustancial de la delimitación de los espacios y usos portuarios y exigiría, por lo tanto, el sometimiento al procedimiento de aprobación indicado en el artículo 47. La conclusión no es compatible con la específica previsión legal de que las desafectaciones tienen su propio procedimiento y régimen jurídico, el que se detalla en el artículo 48 tan citado. Este último quedaría privado de sentido, y devendría inaplicable, de acceder a la tesis de la demanda.

La relación entre los dos preceptos ha de entenderse, pues, en términos de genericidad y especificidad. Frente a la previsión general ( artículo 97) de que las modificaciones, sustanciales o no sustanciales, de la delimitación de los espacios y usos portuarios se han de atener a los procedimientos previstos en aquel precepto, la misma Ley instaura (artículo 48) un régimen específico, singular, mediante el cual regula las desafectaciones del dominio público y su inmediato traslado, por la vía de la rectificación, al plano de delimitación de la zona de servicio del puerto. Tanto valor jurídico tiene un artículo como el otro y debe entenderse que no existe antinomia entre ellos, siendo posible la aplicación propia de ambos para cada uno de los supuestos que regulan.

La desafectación no afecta, en fin, a las competencias propias de las que es titular el Ayuntamiento recurrente pues se limita al mero cambio de la condición jurídica de los terrenos que, de ser demaniales, se convierten en patrimoniales sin que ello determine una nueva calificación o régimen urbanístico. El Ayuntamiento sostiene que se produce la incidencia en las "competencias urbanísticas municipales" pero incluso el propio desarrollo argumental de esta parte del motivo revela que no es así: reconoce en él cómo la Autoridad Portuaria, tras la desafectación, "ya ha solicitado al Ayuntamiento un régimen jurídico a los terrenos desafectados", lo que pone de manifiesto que se mantiene el régimen precedente y que cualquier modificación en este sentido requerirá la previa decisión municipal en el ejercicio de las competencias que ostenta. Y no cabe olvidar, por último, que en otra parte de su recurso dicha Corporación Local ha admitido que "la ordenación urbanística del espacio desafectado fue realizada consensuadamente entre el Ayuntamiento y la Autoridad Portuaria de Pasajes [...] en cumplimiento del convenio urbanístico de colaboración con la APP previamente suscrito entre las partes el 27 de febrero de 2006".

De todo lo dicho se deduce igualmente el rechazo de la parte del tercer motivo casacional que apela al artículo 58.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases del Régimen Local, para sostener que en el procedimiento previo a la aprobación de la Orden impugnada debió intervenir el Ayuntamiento de Pasajes. Sin duda se le pudo haber dado traslado, pero no se trataba de una obligación legal cuyo incumplimiento determine la nulidad de la propia Orden.

Aquel precepto de la Ley 7/1985, tras disponer que las Administraciones a las que se atribuye la formulación y aprobación de instrumentos de planificación deberán otorgar a las restantes una participación que permita armonizar los intereses públicos afectados, se refiere específicamente a la participación, por vía de informe, de los municipios "en la formación de los planes generales de obras públicas" (lo que no es el caso) o "en la determinación de usos y en la adopción de resoluciones por parte de otras Administraciones públicas en materia de concesiones o autorizaciones relativa al dominio público de su competencia", hipótesis que tampoco es la de autos. De cualquier modo, esta previsión general -a tenor de la cual en aquellos supuestos se requiere el informe previo de los municipios en cuyo territorio se encuentre el dominio público- debería ceder, si pudiera entenderse aplicable, ante la regulación singular que el artículo 48 de la Ley 48/2003 introduce para las desafectaciones del dominio público -meros actos carentes de la naturaleza de instrumentos de planificación- en él contempladas.

Quinto.- En el primer motivo de casación el Ayuntamiento recurrente considera que la sentencia vulnera el artículo 4.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y los artículos 10.1 , 55 y 58.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases del Régimen Local. El motivo tampoco podrá ser acogido.

1. El principio de lealtad institucional al que remite el artículo 4.1 de la Ley 30/1992 no queda infringido en este caso, tanto menos cuanto que la actuación del Estado había venido auspiciada y sugerida por la Diputación Foral de Guipúzcoa, que afirmaba actuar precisamente en pro de los intereses municipales. La lectura del documento que consta al folio 40 del expediente administrativo pone de manifiesto cómo la Diputación Foral se planteaba "la necesidad de dar un tratamiento específico a la zona denominada 'vial Lezo-Bide' [...] de 2226,66 m2, [que] pertenece al dominio público portuario y sobre la misma Oarsoaldeko Industrialdea, S.A. ha ejecutado las obras de urbanización a que venía obligada por la ficha urbanística del área y el convenio suscrito con el Ayuntamiento de Pasaia". La Diputación Foral proponía lo siguiente:

   "[...] Terminadas dichas obras, y dado que esta porción del dominio público portuario queda, por mandato de la ordenación aprobada por su propia naturaleza abierta al uso público, se entiende que lo procedente sería que en su día fuese incorporada al dominio público municipal. Esta incorporación, sin embargo, no resulta posible sin la previa desafectación del dominio público portuario, ni tampoco podría ser aceptada por la Autoridad Portuaria sin la correspondiente contraprestación económica.

   Dado que la Diputación Foral de Gipuzkoa interviene activamente en la regeneración urbana y portuaria de la bahía a través de diferentes instrumentos jurídicos, entre ellos el Convenio recientemente suscrito por el Ayuntamiento de Pasaia y su participación en las actuaciones de Jaizkibia, S.A., este Departamento de Movilidad y Ordenación del Territorio manifiesta su conformidad a la inclusión de una Addenda en el Convenio suscrito con el Ayuntamiento de Pasaia en la que la Diputación Foral sufragaría la adquisición por este Ayuntamiento de los terrenos portuarios denominados 'vial Lezp-Bide' una vez desafectados, previa revisión, en su caso, del convenio urbanístico firmado entre Oarsoaldeko Industrialdea, S.A. y el Ayuntamiento de Pasaia".

   Debemos concluir, a la vista de lo expuesto, que el Ministerio de Fomento respetó el principio de lealtad institucional al acceder a la propuesta de desafectación formulada en estos términos, favorables para el Ayuntamiento de Pasajes dado que, según ellos, podría adquirir sin coste para él los terrenos de dominio público una vez desafectados.

2. En cuanto a los artículos 10.1 , 55 y 58.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases del Régimen Local, su invocación tampoco es suficiente para casar la sentencia. Ya nos hemos pronunciado sobre el artículo 58 y, de modo implícito, sobre el artículo 55 en la medida en que instaura, para las relaciones entre la Administración General del Estado y las locales, el mismo principio de lealtad institucional que en términos más generales contempla el artículo 4.1 de la Ley 30/1992 .

   Por lo que se refiere al artículo 10.1 de la Ley 7/1985 , la plasmación de los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos, entre las administraciones locales y la del Estado, ha de pasar por lo que dispongan en cada caso las ulteriores leyes sectoriales, del mismo rango que aquélla. Una vez que, ya lo hemos dicho, la Orden de desafectación del dominio público objeto de litigio se atiene a las prescripciones de la Ley 48/2003 y no invade ni afecta a las competencias propiamente municipales, la cita de aquel precepto genérico no puede determinar el éxito de la pretensión impugnatoria.

   Sexto. - Procede, pues, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte contraria.

   Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Desestimar el recurso de casación número 1081/2012 interpuesto por el Ayuntamiento de Pasaia (Pasajes) contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional con fecha 20 de diciembre de 2011 en el recurso número 734/2010 .

Segundo.- Imponemos a la parte recurrente las costas de su recurso en los términos precisados en el último de los fundamentos de la sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Eduardo Calvo Rojas.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.