STS, 23 de Febrero de 2015

El Ayuntamiento de Xátiva interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 589/2010 contra la resolución de 11 de mayo de 2010 del Director General de Infraestructuras Ferroviarias, adoptada en virtud de la delegación del Ministro de Fomento, en la que se acordó: "No acceder a la solicitud de reducción de la zona de dominio público ferroviario del Ayuntamiento de Xátiva, con la finalidad de rehabilitar la antigua estación de ferrocarril de Xátiva, abandonada y en desuso, para convertirla en el edificio que albergue el Museo del Ferrocarril, en el término municipal de Xátiva".

Segundo.- En su escrito de demanda, de 22 de diciembre de 2010, el Ayuntamiento recurrente alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "estimando la demanda en el sentido de, por un lado, revocar y anular el acto administrativo impugnado y, por otro, reconocer como situación jurídica individualizada el derecho del Ayuntamiento de Xátiva a que el dominio público ferroviario se reduzca hasta el límite mínimo legal de 2 metros a fin de proceder a la rehabilitación de la Estación Vieja de Ferrocarril, con todo lo demás que proceda en Derecho". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 10 de marzo de 2011, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se desestime íntegramente el recurso deducido, confirmando el acto administrativo impugnado con expresa imposición de costas a la parte demandante de conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administración".

Cuarto.- Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 30 de marzo de 2011 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 24 de octubre de 2011 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Antonio Ramón Rueda López, en nombre y representación del Ayuntamiento de Xátiva, contra resolución del Ministerio de Fomento, de fecha 11 de mayo de 2010. a la que la demanda se contrae, la cual confirmamos por su adecuación a Derecho. Sin hacer condena en costas".

Quinto.- Con fecha 1 de febrero de 2012 el Ayuntamiento de Xátiva interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 6414/2011 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción del " art. 15.6 de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario ".

Segundo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción del " art. 13.2 de la citada Ley 39/2003, del Sector Ferroviario ".

Tercero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción del " art. 16 de la citada Ley 39/2003, del Sector Ferroviario ".

Cuarto: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción de "la jurisprudencia del Tribunal Supremo".

Sexto.- Por escrito de 23 de mayo de 2012 el Abogado del Estado se opuso al recurso y suplicó que se dictara sentencia "declarando inadmisible o, en su defecto, desestimando este recurso con los demás pronunciamientos legales".

Séptimo.- Por providencia de 25 de noviembre de 2014 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 17 de febrero de 2015, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 24 de octubre de 2011 , desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Xátiva contra la resolución del Ministerio de Fomento (suscrita por el Director General de Infraestructuras Ferroviarias, por delegación del Ministro, el 11 de mayo de 2010) que rechazó la solicitud formulada por aquella Corporación Local el 18 de junio de 2009 para que fuera reducida la zona de dominio público ferroviario de la antigua estación de ferrocarril, situada en una parcela colindante de la línea férrea Xátiva-Alcoy.

El Ayuntamiento recurrente pretendía rehabilitar la referida estación, abandonada y en desuso, para destinarla a Museo del Ferrocarril. Solicitó, por ello, al Administrador de Infraestructuras Ferroviarias la correspondiente autorización. Obtuvo de aquél como respuesta (25 de mayo de 2009) que el alcance de las obras proyectadas excedía de lo autorizable dentro de la línea límite de edificación.

El Ayuntamiento, a la vista de la respuesta recibida, se dirigió al Ministerio de Fomento el 18 de junio de 2009 afirmando que "las obras objeto del presente expediente y la edificación ya existente, se encuentran a una distancia que oscila entre los 2,21 y los 2,30 metros de la arista exterior de la explanación, conforme se refleja en el proyecto que se acompaña junto con la presente solicitud de autorización [...] En consecuencia, se solicita del Ministerio de Fomento que, previos los trámites oportunos, autoricen la reducción de la distancia legalmente establecida para la protección de la infraestructura ferroviaria, al objeto de ejecutar las indicadas obras de Rehabilitación de la Estación Vieja."

El Ministerio de Fomento acordó en la resolución ahora impugnada, que adoptó tras la realización de los oportunos informes técnicos, "no acceder a la solicitud de reducción de la zona de dominio público ferroviario del Ayuntamiento de Xátiva". Los informes, desfavorables, se fundaban en que las obras de rehabilitación de la estación se proyectaban a menos de dos metros de la arista exterior de la explanación, por lo que no era posible la reducción solicitada.

Segundo.- La Sala de instancia, tras resumir las tesis de ambas partes procesales (fundamento jurídico segundo), recoger el contenido, en lo sustancial, de los diversos informes técnicos aportados (fundamento jurídico tercero) y transcribir las normas legales y reglamentarias aplicables (fundamento jurídico cuarto) expuso en los siguientes términos del fundamento jurídico quinto de la sentencia las razones que le inducían a desestimar el recurso:

"[...] Debe tenerse en cuenta que la previsión legal de reducción del dominio público ferroviario se vincula a la existencia de razones de interés, que han de entenderse como de interés general, que en este caso no se discute. Así el art. 15.6 prevé que las distancias establecidas podrán ser reducidas por el Ministerio de Fomento, siempre que se acredite la necesidad de la reducción.

No obstante, la afectación de la zona de dominio público a un uso general, a un servicio público o al fomento de la riqueza nacional, impone un régimen jurídico propio y confiere especiales prerrogativas a la Administración titular del mismo, de tal manera que la mera apreciación de posibles perjuicios o perturbación presente o futuro derivado de la reducción de la zona de dominio público justifica la resolución desestimatoria de la solicitud de reducción.

Tanto el art. 16 de la Ley como el art. 34 del Reglamento establecen la necesidad de que las nuevas construcciones se sitúen por detrás de la línea límite de edificación y prohíbe cualquier tipo de obra de edificación, reconstrucción o ampliación de las existentes, a excepción de las que resulten necesarias para su conservación y mantenimiento.

La cuestión controvertida en el caso nos ocupa viene referida a la determinación de la arista exterior de la explanación, como presupuesto para la determinación de la distancia mínima de 2 m que ha de respetar la reducción del dominio público ferroviario. Constando en el expediente las razones y criterios establecidos para la determinación de tal arista, ante la imposibilidad de aplicar estrictamente el sistema establecido en la ley y en el reglamento, al tratarse de un terreno horizontal. Pues bien, estando razonado y debidamente justificado el criterio de la Administración, y a falta de una actividad probatoria apta para enervar la razonabilidad y acierto de tal criterio, se ha de rechazar la argumentación relativa a la arbitrariedad de la actuación administrativa.

Nos encontramos con una discrepancia en los criterios de determinación de tal arista sin que por parte del Ayuntamiento recurrente se haya acreditado debidamente que su sistema de medición sea correcto y evidencie la falta de validez del adoptado y aplicado por ADIF. Se ha de tener en cuenta que ni en el expediente administrativo ni en el procedimiento queda debidamente acreditado que la distancia que fija la parte actora sea correcta, tal como alega el Abogado del Estado.

Por tanto, en el caso que nos ocupa, como ha quedado expuesto, la solicitud de reducción del dominio público ferroviario formulada por la corporación actora, no se ajustaría a los términos establecidos en los preceptos antes citados, pues no consta acreditado que se respete en el proyecto de construcción el límite mínimo de dos metros previsto en el apartado 6 del artículo 15.

Por otra parte, no cabe apreciar discrepancia entre los informes de ADIF y el emitido en su día por la Subdirección General de planificación y proyectos, pues tal informe hacía referencia exclusivamente a la planificación ferroviaria, sin tener en cuenta otras consideraciones que incidan en la concurrencia de los requisitos legal y reglamentariamente establecidos para que proceda la reducción de la zona de dominio público.

Pero, en todo caso, la Administración titular del dominio público no viene obligada a su reducción, la cual, en todo caso, debería ajustarse a un mínimo de dos metros, que en el presente caso no se justifica, como se ha expuesto. Estando suficientemente motivada la denegación de la solicitud tanto en los fundamentos de la resolución impugnada como por referencia a los informes obrantes en el expediente."

Tercero.- La discrepancia del Ayuntamiento recurrente con el fallo de instancia se traduce en cuatro motivos de casación, todos ellos formulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional . En el primero de ellos denuncia la infracción del artículo 15.6 de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario .

El artículo citado requiere la previa autorización del administrador de infraestructuras ferroviarias para ejecutar, en las zonas de dominio público y de protección de la infraestructura ferroviaria, cualquier tipo de obras o instalaciones fijas o provisionales. Su apartado sexto, en concreto, dispone que en el suelo urbano consolidado (este es el caso de autos) las distancias aplicables para proteger aquellas infraestructuras "serán de cinco metros para la zona de dominio público y de ocho metros para la de protección, contados en todos los casos desde las aristas exteriores de la explanación". Y acto seguido permite que dichas distancias puedan ser reducidas por el Ministerio de Fomento en determinados supuestos (siempre que se acredite la necesidad de la reducción y no se ocasione perjuicio a la regularidad, conservación y el libre tránsito del ferrocarril) sin que "en ningún caso, la correspondiente a la zona de dominio público pueda ser inferior a dos metros".

A partir de estas coordenadas normativas lo que suscita el primer motivo de casación no es tanto un problema de interpretación jurídica sino de mero hecho, una vez admitido por ambas partes que las obras proyectadas incidían sobre la zona de dominio público. El punto de controversia era, y es, si las obras cuya autorización se solicitaba se encontraban a más o a menos de los dos metros, contados desde la arista exterior de la explanación, a partir de los cuales no es autorizable en ningún caso la reducción interesada. El Ayuntamiento afirmaba que la distancia oscilaba entre los 2,21 y los 2,30 metros de la arista exterior de la explanación pero el tribunal de instancia, tras valorar los sucesivos informes técnicos incorporados al expediente administrativo (la Corporación local solicitó el recibimiento a prueba pero no propuso la práctica de ninguna otra que no fuera el propio expediente) concluyó que no era así, y que la reducción interesada era inferior a los dos metros.

Como bien destaca el Abogado del Estado, es el propio Ayuntamiento recurrente quien subraya al final de este primer motivo la ausencia de controversia propiamente jurídica cuando manifiesta, como resumen, que "nos encontramos ante un debate técnico" en relación con "unos escasos centímetros" de distancia. Pues bien, la solución a los debates técnicos, sobre la base de los informes periciales existentes, corresponde a los tribunales de instancia, sin que la apreciación que éstos hayan hecho de su contenido pueda ser discutida ante el Tribunal Supremo pues queda excluido del control casacional el supuesto error de hecho en la apreciación de las pruebas periciales (a salvo imputaciones de arbitrariedad o irrazonabilidad, que no concurren en este caso). Ello basta, por sí solo, para desestimar el primer motivo con el que la Corporación recurrente pretende una respuesta de carácter técnico a un problema que ella misma admite, de modo implícito, no tiene un alcance propiamente jurídico.

Cuarto. - Por estas mismas razones no ha lugar tampoco al segundo motivo de casación, con el que el Ayuntamiento recurrente reprocha a la Sala de instancia la infracción del artículo 13.2 de la Ley 39/2003, del Sector Ferroviario .

El motivo no versa tanto sobre la interpretación de la norma supuestamente vulnerada (el precepto se limita a definir la arista exterior de la explanación entendiendo por tal "la intersección del talud del desmonte, del terraplén o, en su caso, de los muros de sostenimiento colindantes con el terreno natural") cuanto sobre su aplicación al caso, dadas las circunstancias singulares del proyecto objeto de litigio y de las infraestructuras ferroviarias de la zona.

Ante la Sala de la Audiencia Nacional -y previamente en la vía administrativa- se trataba de precisar desde qué punto, en concreto, había de calcularse la distancia de los dos metros (ya hemos subrayado que lo controvertido eran exclusivamente unos pocos centímetros) entre la arista exterior de la explanación y las obras para cuya realización se solicitaba la reducción del dominio público ferroviario. A estos efectos, como resulta lógico, los informes técnicos, incluidos en su caso los levantamientos topográficos, eran determinantes pues, insistimos, el debate se limitaba a una "mera cuestión técnica o de aplicación sobre el terreno de la arista exterior de la explanación".

El tribunal de instancia tuvo en cuenta los informes que constaban en el expediente respecto de la determinación de la tan repetida arista exterior, informes que partían "de la imposibilidad de aplicar estrictamente el sistema establecido en la ley y en el reglamento, al tratarse de un terreno horizontal". Consideró que estaba razonado y debidamente justificado el criterio de la Administración, sobre la base de aquella premisa, y que "a falta de una actividad probatoria apta para enervar la razonabilidad y acierto de tal criterio, se ha de rechazar la argumentación relativa a la arbitrariedad de la actuación administrativa".

La parte demandante había instado el recibimiento a prueba precisamente "sobre la fijación de la arista exterior de la explanación", a cuyo efecto anunciaba "la citación como testigo perito del técnico responsable del informe técnico presentado por el Ayuntamiento de Xátiva". Sin embargo, recibido el pleito a prueba, no interesó la realización de dicha prueba. A la vista de esta ausencia de prueba adicional, y de nuevo con base en los informes técnicos a los que se había referido en un fundamento jurídico anterior, la Sala de instancia consideró más apropiado el criterio mantenido por unos profesionales (los técnicos del Administrador de infraestructuras ferroviarias) frente al sostenido por otro (el técnico del Ayuntamiento).

En realidad con su segundo motivo de casación la Corporación recurrente no pretende tanto una interpretación del concepto definido por el artículo 13 de la Ley 39/2003 cuanto una nueva apreciación de los informes técnicos para resolver, en el caso singular de la estación de Xátiva, o bien dónde se produce la intersección de los taludes de desmonte, o del terraplén, con el "terreno natural", o bien dónde hay que establecer la arista exterior de la explanación si tal problema no puede ser resuelto, en el sentido técnico, exclusivamente sobre la base del artículo 13.2 de la Ley 39/2003 dadas las características singulares del terreno.

Quinto.- En el tercer motivo de casación el Ayuntamiento de Xátiva imputa a la sentencia de instancia la vulneración del artículo 16.1 de la Ley 39/2003, del Sector Ferroviario , pues a su juicio mediante él "quedan salvaguardadas, a efectos de su recuperación, conservación y viabilidad como inmuebles, las edificaciones construidas junto a la red ferroviaria antes de la entrada en vigor de esta Ley". Considera que así sucede con la antigua estación, hoy abandonada, cuya rehabilitación favorecería la seguridad y a la vez contribuiría a la preservación del patrimonio histórico vinculado al ferrocarril.

El motivo no puede ser acogido, por dos razones, una formal y otra de fondo. En cuanto a la primera, no cabe reprochar a la Sala la vulneración de un precepto legal sobre el que no llega a pronunciarse, pese a que se había alegado en la demanda (y es citado marginalmente en la sentencia). Si la Corporación recurrente consideraba que su alegación en este sentido era relevante hasta el punto de que la falta de respuesta explícita de la Sala, sobre este extremo, tenía la suficiente trascendencia como para constituir una omisión contraria al principio de congruencia procesal, debió hacer uso del motivo previsto en el artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , lo que no ha hecho.

Si, por el contrario, se aceptara que la Sala de instancia respondió de modo implícito a aquella cuestión para rechazar el correlativo argumento de la demanda, su respuesta ha de considerarse correcta. El artículo 16 de la Ley 39/2003 no se refiere ni a la zona de dominio público ni a la zona de protección de las infraestructuras ferroviarias, sino a una limitación de las facultades dominicales de los titulares de los predios, en virtud de la cual se prohíbe en ellos, con carácter general, cualquier tipo de obra de construcción, reconstrucción o ampliación. El límite de edificación prohibida se sitúa a 50 metros de la arista exterior más próxima de la plataforma, aun cuando se admiten reducciones en función de diversas circunstancias (por ejemplo, cuando se trata de líneas ferroviarias que atraviesan zonas urbanas).

Es cierto que el apartado primero del artículo 16 exceptúa de la prohibición general a las obras de construcción, reconstrucción o ampliación que resultaren imprescindibles para la conservación y mantenimiento de las edificaciones existentes en el momento de la entrada en vigor de la Ley 39/2003 . Pero, como bien advierte el Abogado del Estado al oponerse al recurso de la Corporación Local, el punto de controversia no era en este caso tanto la autorización para rehabilitar el edificio de la estación (esto es, para acogerse a la dispensa del límite general de edificación) cuanto la solicitud de reducción de la zona de dominio público afectado. En otras palabras, si la rehabilitación pretendida se hubiera proyectado desplazando el edificio tan sólo veinte centímetros hacia el interior (y no resulta fácil de entender por qué esta solución no fue la finalmente adoptada por la Corporación Local, vistos los relevantes intereses públicos a los que ella misma apela), no se habría invadido la zona de dominio público cuya salvaguarda figura en la propia Ley 39/2003.

Sexto.- En el cuarto y último motivo de casación se denuncia la infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la discrecionalidad administrativa. La defensa del Ayuntamiento recurrente trae a colación una ya clásica sentencia de esta Sala (la de 30 de abril de 1990 ) sobre los perfiles generales de la noción de discrecionalidad para, acto seguido, sostener que "el criterio de los técnicos de ADIF decae cuando enfrente existe un informe técnico cualificado, el del Ayuntamiento de Xátiva, que sí aplica el criterio legal en sus mediciones y abiertamente reconoce y justifica la posibilidad de reducir el dominio público".

Planteado en estos términos, el motivo no puede prosperar, aunque sólo fuera porque de nuevo lo que en él se suscita es más la valoración de unos informes técnicos y otros que un problema de discrecionalidad. La Administración del Estado carece de facultades discrecionales para resolver si una obra proyectada invade o no la franja indisponible de la zona de dominio público a la que se refiere el artículo 15.6 de la Ley 39/2003 . En otras palabras, siendo cierto que el Ministerio de Fomento podría hacer uso de una cierta discrecionalidad a la hora de valorar la necesidad de la reducción del dominio público (y para sopesar hasta qué punto ello ocasionaría perjuicios a la regularidad, conservación y el libre tránsito del ferrocarril) carece de aquélla respecto de la parte de la zona de dominio público inferior a dos metros, por prohibirlo directamente el artículo 15.6 de la Ley 39/2003 .

Séptimo. - Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte contraria.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Desestimar el recurso de casación número 6414/2011 interpuesto por el Ayuntamiento de Xátiva contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional con fecha 24 de octubre de 2011 en el recurso número 589/2010 .

Segundo.- Imponemos a la parte recurrente las costas de su recurso en los términos precisados en el último de los fundamentos de la sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Eduardo Calvo Rojas.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.