STS, 6 de Febrero de 2015

En el proceso contencioso-administrativo número 25/2013, la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 7 de octubre de 2013 , cuyo fallo dice literalmente:

Que ESTIMAMOS PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de MECANIZADOS Y OXICORTES, S.L., contra la Resolución de fecha 12 de noviembre de 2012, dictada por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, y por su delegación por el Secretario General Técnico, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por contra la Orden Ministerial HA/1926/2012 de 20 de julio de 2.012; y en consecuencia, declaramos la nulidad en parte de dicha Resolución y Orden Ministerial, por ser contrarias derecho, en cuanto que establecen el incumplimiento total de las condiciones impuestas a la beneficiaria. Y en su lugar, procede declarar que dicho incumplimiento es de carácter parcial y comporta una pérdida del 20 por 100 de la subvención concedida. Sin imposición de las costas procesales causadas en esta instancia.

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Contra la referida sentencia preparó el Abogado del Estado recurso de casación para la unificación de doctrina, por escrito presentado con fecha 26 de noviembre de 2013, y concluyó sus alegaciones con el siguiente SUPLICO:

tenga por interpuesto en tiempo y forma el recurso de casación para la unificación de doctrina, y previa su tramitación legal, con elevación de los autos al Tribunal Supremo, se dicte en su día sentencia estimatoria del mismo.

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La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional admitió el recurso de casación para unificación de doctrina, mediante diligencia de ordenación de 19 de diciembre de 2013, en la que acordó, asimismo, entregar copia del escrito de interposición a la parte comparecida como recurrente (la entidad mercantil MECANIZADOS Y OXICORTES, S.L.), a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, por escrito presentado el día 29 de enero de 2014, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO:

que se tenga por presentado este escrito de OPOSICIÓN al recurso de casación para la unificación de doctrina presentado por la Abogada del Estado en relación con la Sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional dictada en el presente recurso y, en su día, por el Tribunal Supremo se dicte sentencia por la que se INADMITA el recurso o, subsidiariamente se DESESTIME el recurso de casación interpuesto, con expresa imposición de costas a la administración recurrente.

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Por diligencia de ordenación de fecha 12 de febrero de 2014, la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, acordó elevar las actuaciones a este Tribunal Supremo, emplazándose a las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días.

Recibidas las actuaciones, por providencia de fecha 10 de octubre de 2014, se designó Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 27 de enero de 2015, suspendiéndose dicho señalamiento por reunirse la Sala en Pleno Jurisdiccional por providencia de fecha 3 de diciembre de 2014, y señalándose nuevamente para el día 3 de febrero de 2015, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación para la unificación de doctrina.

El recurso de casación para la unificación de doctrina que enjuiciamos se interpone por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 7 de octubre de 2013 , que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo formulado por la representación procesal de la mercantil Mecanizados y Oxicortes, S.L. contra la resolución del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas de 12 de noviembre de 2012, que desestimó el recurso de reposición planteado contra la Orden HAP/1926/2012, de 20 de julio, sobre resolución de expedientes por incumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión de incentivos al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales.

El Abogado del Estado, invocando como sentencia de contraste la dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de marzo de 2012 (RCA 99/2011 ), fundamenta el recurso de casación para la unificación de doctrina en la alegación de que la sentencia recurrida considera que la aplicación del principio de proporcionalidad conduce a sostener que la falta de licencia no comporta el incumplimiento total de las condiciones de la subvención, por lo que vulnera la normativa aplicable prevista en la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, y el Real Decreto 899/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de los incentivos regionales, de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, que prevén el alcance del incumplimiento total cuando no se cumplen los plazos establecidos en la resolución de concesión para el cumplimiento de las condiciones, por lo que en el supuesto enjuiciado no cabe modular la procedencia de la obligación de reintegro de las cantidades percibidas en concepto de subvención.

Sobre la improsperabilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina.

El recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 7 de octubre de 2013 , no puede prosperar, en cuanto que consideramos que no concurre el presupuesto de identidad fáctica que conforme a una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en las sentencias de 22 de diciembre de 2012 (RC 2364/2011 ) y 13 de abril de 2012 (RC 2281/2010 ), es insoslayable para la viabilidad de esta modalidad extraordinaria de recurso de casación, ya que se aduce que en ambos procesos judiciales seguidos ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional se impugnan resoluciones que declaran el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales, por no haberse acreditado dentro del plazo señalado al efecto la obtención de las licencias y autorizaciones a las que se referían las condiciones particulares, pero se omite la existencia de otros elementos fácticos que estimamos reveladores de las divergencias apreciables entre los supuestos contemplados en uno y otro recurso, que justifican los distintos pronunciamientos dictados por dicho Tribunal.

En efecto, observamos que el pronunciamiento de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional contenido en la sentencia de 7 de octubre de 2013 , se fundamenta en la aplicación del principio de proporcionalidad, partiendo de la circunstancia fáctica que considera relevante de que la empresa beneficiaria de la subvención de incentivos regionales había obtenido las licencias y permisos necesarios para iniciar la ejecución de las inversiones dentro del plazo de doce meses, contados a partir de la fecha de la resolución individual de concesión de incentivos regionales adoptada por la Directora General de Fondos Comunitarios de 13 de enero de 2010, según certifica el Instituto Gallego de Promoción Económica en Informe emitido el 13 de julio de 2011, aunque lo acreditó ante la Administración de la Comunidad Autónoma el 7 de febrero de 2011, debido este leve retraso a una inadecuada interpretación del plazo establecido en la condición particular 2.3, mientras que la sentencia de contraste, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 23 de marzo de 2013 parte como premisa, para estimar conforme a Derecho la resolución por la que declara el incumplimiento de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales, del hecho reconocido de que la licencia se obtuvo después de la expiración del plazo fijado en la resolución individual de concesión de incentivos regionales.

En este sentido, cabe poner de relieve que en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 26 de enero de 2004 (RC 292/2002 ), cuya fundamentación reprodujimos en la sentencia de 21 de julio de 2009 (RC 507/2008 ), expusimos la naturaleza del recurso de casación para la unificación de doctrina y los presupuestos procesales exigibles para su utilización, en los siguientes términos:

La introducción del recurso de casación para la unificación de doctrina en nuestro ordenamiento procesal administrativo se justifica por la finalidad de resolver las contradicciones apreciadas entre sentencias emanadas de las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo con objeto de homogeneizar y armonizar los criterios jurisdiccionales divergentes mediante la creación de doctrina legal, función nuclear que tiene encomendada esta Sala del Tribunal Supremo para garantizar el principio de interpretación uniforme del ordenamiento jurídico estatal según establece del artículo 123 de la Constitución .

El recurso de casación para la unificación de doctrina ante el Tribunal Supremo vela, asimismo, por la preservación de intereses vinculados a la salvaguarda del derecho a la igualdad en la aplicación del Derecho, que se garantiza en el artículo 14 de la Constitución , y por servir de cauce jurisdiccional de protección de la Ley frente a interpretaciones erróneas de los órganos judiciales, sometidos al imperio de la Ley conforme establece el artículo 117 de la Carta Magna .

La finalidad del recurso de casación para la unificación de doctrina, es unificar doctrina divergente acerca de la aplicación e interpretación de las normas jurídicas en casos sustancialmente iguales, como advierte el Tribunal Supremo en las Sentencias de 9 de julio de 2001 y 17 de marzo de 2003 , lo que promueve que el juez casacional realice de modo preferente el juicio de relevancia de contradicción entre la sentencia objeto del recurso de casación y las sentencias confrontadas, alegadas por la parte recurrente, quedando relegado a un segundo plano el examen de la infracción del ordenamiento jurídico que se imputa a la sentencia recurrida, constituyendo un requisito para su admisión la concurrencia de las identidades subjetiva, objetiva y causal, determinantes de la existencia de contradicción entre las sentencias enfrentadas que se invocan.

Debe recordarse que el recurso de casación para la unificación de doctrina es un recurso con perfiles propios bien diferentes del recurso de casación ordinario, cuya finalidad, es la de corregir las contradicciones en que incurran las doctrinas opuestas que se sustenten en diferentes sentencias, - y respecto de las que se hayan cumplido las exigencias impuestas en el artículo 97.3 de la Ley Jurisdiccional -, sobre supuestos que guarden identidad sustancial entre sí, con el fin de asegurar la uniformidad en la interpretación y aplicación del ordenamiento. De ahí se sigue, como consecuencia inexorable que, en tal sede, la conclusión a que llegue el Tribunal en la sentencia supuestamente contradictoria ha de ser respetada por este Tribunal Supremo mientras no se combata directamente a través de alguno de los motivos hábiles para ello, y, por supuesto, en el ámbito del recurso de casación ordinario, pero nunca en el presente, que tampoco permite remediar la presunta indefensión que por denegación de prueba se hubiere podido causar al recurrente.

En definitiva, este recurso es un remedio extraordinario arbitrado por el legislador para anular sentencias ilegales pero sólo si estuvieran en contradicción con otras de Tribunales homólogos o del Tribunal Supremo, por lo que la ilegalidad de la sentencia es condición necesaria pero no suficiente para la viabilidad de este recurso; puesto que, como recuerdan las sentencias de 25 y 31 de Marzo y 26 de Diciembre de 2.000 , la contradicción entre las sentencias ha de ser ontológica, esto es, derivada de dos proposiciones que, al propio tiempo, no pueden ser verdaderas o correctas jurídicamente hablando y falsas o contrarias a derecho, situación que ninguna analogía presenta con la de sentencias distintas o diferentes, pese a la identidad de planteamientos normativos y de hecho, por el, a su vez, distinto resultado probatorio o por la también distinta naturaleza que pudiera predicarse respecto de los supuestos planteados. La contradicción ha de resultar de las propias sentencias enfrentadas, tal y como aparecen redactadas, sin correcciones o modificaciones que pudieran derivar de una incorrecta concreción de los hechos o de una desviada apreciación probatoria que las mismas pudieran tener, en cuanto que respecto de las sentencias contradictorias de lo único que se dispone es de sus certificaciones, no de los autos, ni por tanto de las alegaciones y pruebas que en cada uno de los procesos a que pusieron fin se produjeron o se pudieron producir, como recuerda la sentencia de este Tribunal de 10 de Febrero de 2.001 .

Cabe concluir que para que pueda considerarse adecuadamente planteado el recurso de casación para la unificación de doctrina en congruencia con lo dispuesto en el artículo 96.1 de la Ley Jurisdiccional respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos, es preciso comprobar que se da de manera efectiva esa triple coincidencia sustancial de hechos, fundamentos y pretensiones .

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Así mismo, rechazamos que la sentencia impugnada contradiga los criterios expuestos en la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 26 de marzo de 2012 , que se limita a transcribir los artículos 33 y 46 del Real Decreto 899/2007, de 6 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de los incentivos regionales, de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, como fundamento de su decisión. Al efecto, cabe referir que la sentencia impugnada califica de incumplimiento parcial el referido a la condición particular 2.3, atendiendo a las específicas características de la actividad subvencionada y a la propia actuación de los funcionarios encargados de controlar el cumplimiento de las obligaciones contraídas por el beneficiario, que determina una minoración del importe de la subvención concedida, con base en la aplicación de la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en las sentencias de 4 de noviembre de 2005 (RC 398/2003 ), 17 de enero de 2006 (RC 1503/2003 ) y 5 de marzo de 2010 (RC 335/2008 ).

Ello no obstante, aunque no cabe desnaturalizar el recurso de casación para la unificación de doctrina, cuya finalidad, como hemos expuesto, es la de corregir las contradicciones en que incurran las sentencias contrastadas para poder formular una doctrina uniforme respecto de la aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico, cabe dejar constancia de los criterios expuestos en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 16 de enero de 2015 (RC 5810/2011 ), sobre la interpretación del artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones :

[...] La interpretación del artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , que propugna el Abogado del Estado para destacar su correlativa infracción por el tribunal de instancia, se ajusta a la jurisprudencia de esta Sala. En efecto, es causa de reintegro -o de la no entrega del incentivo- el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a los beneficiarios de la ayuda pública, así como de los compromisos por éstos asumidos con motivo de la concesión de la subvención, "siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención" (apartado 1, letra f).

Entre estos condicionamientos se encuentra, con carácter principal, el de que, cuando sea preceptivo, lo que en este caso no se discute, el proyecto industrial cuente, en los momentos exigidos por la resolución de otorgamiento (esto es, antes del fin del plazo de vigencia), con las correspondientes autorizaciones. La falta de éstas no puede encuadrarse en los supuestos de incumplimientos parciales que "se aproximen significativamente al cumplimiento total", a los que se refiere el artículo 37, apartado 2, del la Ley 38/2003 , factor pensado para aquellos otros que tienen componentes cuantitativos como las cifras de inversión, el número de puestos de trabajo y similares. En esta misma medida, no le son aplicables los criterios de graduación proporcional de los posibles incumplimientos parciales a los que apela "Armadilla, S.L." (en su escrito de oposición al recurso del Abogado del Estado) con cita del artículo 17.3.n) de la Ley 38/2003 o del artículo 37 del Reglamento de Desarrollo de la Ley de Incentivos Regionales , aprobado por el Real Decreto 302/1993 .

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En consecuencia con lo razonado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación para la unficación de doctrina interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 7 de octubre de 2013, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 25/2013 .

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de cuatro mil euros a la parte recurrida.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 7 de octubre de 2013, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 25/2013 .

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente, en los términos fundamentados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Eduardo Calvo Rojas.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Aurelia Lorente Lamarca.- Firmado.