STS, 9 de Febrero de 2015
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| Número de Recurso | 2949/2013 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 9 de Febrero de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Febrero de dos mil quince.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación para la unificación de doctrina número 2949/2013 interpuesto por "TORRES SEDEÑO, S.L.", representada por el Procurador D. Ramiro Reynolds Martínez, contra la sentencia dictada con fecha 30 de mayo de 2012 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 241/2011 , sobre reintegro de subvención; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
"Torres Sedeño Hotel, S.L." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 241/2011 contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 14 de abril de 2011 sobre resolución del expediente de incentivos MA/554/P08. En ella se declaró la obligación de reintegrar el importe total de la subvención, ascendente a 192.547,40 euros, más 65.067,16 euros en concepto de interés de demora.
Segundo.- En su escrito de demanda, de 6 de octubre de 2011, la entidad recurrente alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "en la que anule la resolución recurrida, con las consecuencias inherentes a tal declaración". Por otrosí solicitó el recibimiento del pleito a prueba.
Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 25 de noviembre de 2011, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho, con expresa imposición de las costas a la demandante".
Cuarto.- No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 30 de mayo de 2012 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Torres Sedeño Hotel, S.L., contra Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 14 de abril de 2011 a que las presentes actuaciones se contraen y, en consecuencia, confirmar la resolución impugnada por su conformidad a Derecho. Sin expresa imposición de costas."
Quinto.- Con fecha 16 de julio de 2012 "Torres Sedeño Hotel, S.L." interpuso el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, tramitado ante esta Sala con el número 2949/2013, aduciendo la contradicción de la sentencia impugnada con las sentencias de la "Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 3 de abril de 2007, en el recurso 390/2004 " y " la dictada con fecha 21 de enero de 2009 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 83/2008 ".
Sexto.- Por escrito de 4 de septiembre de 2013 el Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso en el que suplicó se dicte sentencia "que desestime dicho recurso".
Séptimo.- Por providencia de 3 de diciembre de 2014 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 3 de febrero de 2015, en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala
El presente recurso para la unificación de doctrina se interpone contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el 30 de mayo de 2012 en el recurso contencioso-administrativo 241/2011 . La parte recurrente considera que dicha sentencia contradice otras dos anteriores dictadas por la misma Sala: la de 3 de abril de 2007 (recurso 390/2004, de la Sección Sexta ) y la de 21 de enero de 2009 (recurso 83/2008 , de la Sección Primera). Y, a partir de este presupuesto, afirma que el fallo objeto de recurso "vulnera los artículos 45.5º del Real Decreto 899/2007, de 6 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Incentivos Regionales, por remisión de éste también el artículo 42.5 º y 6º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como los artículos 42.1 º, 44.2 º y 62 de esta misma Ley 30/1992 ".
En la sentencia ahora recurrida, de 30 de mayo de 2012, la Sala confirmó la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 14 de abril de 2011 que había exigido a la empresa beneficiaria el reintegro del importe total de una subvención (más sus intereses de demora) ante el incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fue otorgada dentro del marco de la legislación aplicable a los incentivos regionales. En concreto, habiéndose comprometido la beneficiaria a realizar inversiones por importe de 962.737,00 euros para construir un hotel y mantenerlo durante cinco años, así como a crear y mantener diez puestos de trabajo, ambas condiciones no habían sido respetadas, a juicio de la Administración, pues la empresa receptora de los fondos dedicó el inmueble a centro o residencia de mayores y no mantuvo el empleo exigido, sin solución de continuidad, durante los dos años siguientes a la finalización del período de vigencia.
El tribunal de instancia corroboró la realidad de ambos incumplimientos, lo que le condujo a validar la obligación de reintegro exigida por la Orden de 14 de abril de 2011.
Segundo. - El recurso de casación que interpone "Torres Sedeño Hotel, S.L." no se refiere, sin embargo, a las cuestiones sustantivas (esto es, a si las condiciones habían sido efectivamente cumplidas) sino exclusivamente a una de las adjetivas. En concreto, a la negativa del tribunal de instancia a apreciar que el procedimiento de reintegro hubiera caducado.
La recurrente sostuvo en su demanda que se había producido la caducidad del procedimiento administrativo de reintegro. Alegaba, en concreto, según palabras de la Sala de instancia, que "desde la fecha del acuerdo de inicio del expediente, 1 de octubre de 2009, hasta la fecha de notificación de la Resolución del mismo, el 26 de abril de 2011, han transcurrido más de dieciocho meses y, por tanto, se ha superado el plazo de doce meses que la normativa establece para la tramitación y resolución de este tipo de procedimientos".
El tribunal de instancia, por el contrario, rechazó la alegación de la demandante en los siguientes términos:
"Pues bien el motivo no puede prosperar: ni la sentencia del Tribunal Supremo que invoca la actora resulta de aplicación al supuesto fáctico que ahora contemplamos ni transcurrió en este caso el plazo de caducidad.
Y es que si bien es cierto que se produjo un primer acuerdo de inicio del procedimiento de incumplimiento en la fecha indicada por la actora, se olvida que existió una ampliación del plazo de tramitación del expediente de incumplimiento, con fecha 23 de julio de 2010 (folio 223 del expediente administrativo), siendo el mismo notificado a la actora el 28 de julio de 2010, según consta en el propio expediente.
La entidad presentó ampliación de alegaciones con fecha 7 de octubre de 2010 y en ella se refería al motivo de la ampliación del incumplimiento, 'no mantener como mínimo dos años los puestos de trabajo exigidos en la concesión', amén de reiterar otras razones aducidas con anterioridad.
Por lo tanto, al haberse notificado la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 14 de abril de 2011, por la que se declara el incumplimiento de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos del caso, en fecha 26 de abril de 2011 (folio 330 del expediente) es claro que no había transcurrido el plazo reglamentario y, por tanto, que no tuvo lugar la caducidad invocada".
Tercero.- Como sentencias de contraste que pondrían de relieve la diferente "doctrina" respecto a la que figura en la ahora recurrida cita la defensa de "Torres Sedeño Hotel, S.L." otras dos del mismo órgano jurisdiccional (Sala de la Audiencia Nacional), una de 3 de abril de 2007 recaída en el recurso 390/2004 y otra de 21 de enero de 2009 dictada en el recurso de apelación 83/2008 .
De ambas debemos, sin más, rechazar la invocación de la segunda como base para el presente recurso pues el litigio en el que recayó nada tenía que ver con el reintegro de incentivos regionales sino con un expediente derivado de la aplicación del Reglamento (CE) 800/1999, de la Comisión, de 15 de abril de 1999, por el que se establecen disposiciones comunes de aplicación del régimen de restituciones por exportación de productos agrícolas, habiéndose impugnado en aquél una resolución del Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA). No hay pues, entre aquella sentencia y la ahora impugnada la coincidencia de presupuestos fácticos necesarios para admitir el recurso de casación para unificación de doctrina ( artículo 96.1 de la Ley Jurisdiccional ), esto es, no nos encontramos ante supuestos en que "respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos".
La sentencia de 3 de abril de 2007 , por el contrario, recayó en un litigio que presenta mayor similitud con el presente pues también se refería a un expediente de incumplimiento de condiciones impuestas para obtener incentivos regionales. La beneficiaria en aquel caso, a la que se exigía la devolución del incentivo, alegó asimismo ante la Sala de la Audiencia Nacional que se había producido la caducidad del referido expediente administrativo y el tribunal accedió a su demanda en los siguientes términos:
"[...] En relación a la cuestión relativa a la eventual caducidad del expediente debemos completar lo alegado por la recurrente a estos efectos con una atenta lectura del expediente administrativo. El primer dato relevante que se ofrece (folio 482) es el de que la administración demandada acordó paralizar la tramitación del expediente el 13 de enero de 2004 y remitir comunicación a la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, en demanda de información sobre las restantes actividades de la recurrente, información que fue remitida el 9 de febrero de 2004 (folio 477), reanudándose el procedimiento mediante resolución de 12 de marzo de 2004 (folio 483), estableciendo en su parte dispositiva esta última resolución que el plazo de seis meses para resolver el expediente se iniciaba a partir de ese momento.
En estas circunstancias debemos concluir, a la vista del artículo 44 in fine de la Ley 30/1992 , que dicho plazo no puede reiniciarse y menos aún sin motivación de tipo alguno, pues a lo sumo, siempre que la suspensión pudiera subsumirse en alguna de las causas señaladas en el citado art. 44, podría tenerse por interrumpido dicho plazo durante la práctica de las gestiones que fueran necesarias (en este caso desde el 13 de enero de 2004 hasta el 9 de febrero siguiente). Dado que el procedimiento se inició el 17 de septiembre de 2003 y concluyó por Orden notificada el 23 de julio de 2004, es evidente que aún computando el período de interrupción referido, la resolución se habría dictado fuera de plazo y en consecuencia de acuerdo con lo dispuesto en el art. 92.3 de la citada Ley procede estimar el recurso y declarar la caducidad del procedimiento seguido contra la recurrente, sin que, por lo tanto, sea necesario el examen de los demás motivos de recurso alegados, sin que se aprecien méritos que determinen un especial pronunciamiento sobre costas, conforme a los criterios contenidos en el art. 131 de la LJCA ."
Cuarto.- La comparación de la sentencia ahora impugnada (la de 30 de mayo de 2012 ) con la que acabamos de transcribir (la de 3 de abril de 2007) pone de relieve, sin embargo, que no concurre la contradicción entre ambas denunciada por la recurrente.
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En el expediente al que se refiere la sentencia de 30 de mayo de 2012 lo que se produjo fue un acuerdo de "ampliación de inicio del procedimiento de incumplimiento". La Dirección General resolvió, en efecto, el 23 de julio de 2010 "ampliar el inicio de incumplimiento de fecha 1/10/2009", al estimar que la entidad beneficiaria no había cumplido otras condiciones, diferentes de las que habían sido objeto del "primer" acuerdo.
Pese a la relativa imprecisión de los términos, no se trataba tanto de la ampliación del plazo para resolver, a partir de un dies a quo ya determinado, sino del "traslado" de la fecha inicial de incoación a otra ulterior, probablemente por considerar la Administración que la incorporación de "nuevas causas" exigía una correlativa nueva "iniciación" del procedimiento de incumplimiento, ya que en la notificación al beneficiario de este género de acuerdos iniciales han de constar las causas determinantes de aquél.
El precepto aplicado por la Sala a estos efectos -acertada o equivocadamente, lo que ahora no es el centro de la controversia- fue el artículo 45.5 del Real Decreto 899/2007, de 6 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Incentivos Regionales, a tenor del cual el plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de incumplimiento será de doce meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. El tribunal de instancia da a entender -quizá sin toda la claridad deseable- que el cómputo de esos doce meses debía hacerse desde la fecha del "segundo" acuerdo de iniciación (la propia sentencia alude de modo expreso al "primer acuerdo de inicio del expediente"), acuerdo que fue notificado a la empresa el 13 de julio de 2010. Desde este momento hasta la fecha de notificación de la Orden impugnada (14 de abril de 2011) no había, en definitiva y siempre según la tesis de la sentencia, transcurrido el plazo.
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Por el contrario, en el litigio que resolvió la sentencia de 3 de abril de 2007 lo que se contemplaba era un hecho diferente: la paralización del procedimiento, una vez iniciado, por causa imputable al interesado, esto es, la hipótesis a la que se refiere el artículo 44.2 in fine de la Ley 30/1992 . Es este precepto el que la Sala de instancia traía a colación y sobre cuya interpretación basó el fallo. El período de paralización, afirmaba el tribunal, se debió limitar al preciso para la práctica de las diligencias necesarias, de modo que el exceso no podía ser tomado en cuenta a los efectos del cómputo de la caducidad, como indebidamente había hecho la Administración.
La diferencia de situaciones que analizan ambas sentencias es, pues, clara. En una de ellas (la de contraste) el cómputo del plazo máximo para resolver se interrumpe por causa imputable al interesado y el tribunal de instancia lo único que hace es precisar el alcance temporal de ese período de "parálisis". En la otra sentencia (la ahora impugnada) lo que la Sala toma en consideración es que se produjo un nuevo "acuerdo de ampliación del inicio del expediente", a partir de cuya fecha realiza el cómputo del plazo de doce meses.
No concurre, pues, el presupuesto necesario para que esta Sala pueda unificar la doctrina, visto que las sentencias confrontadas responden a situaciones y a razonamientos jurídicos diferenciados.
Quinto. - No ha lugar, por todo lo expuesto, al recurso de casación para la unificación de doctrina, lo que implica la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a cada una de las partes contrarias.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Desestimar el recurso de casación para la unificación de doctrina número 2949/2013 interpuesto por "Torres Sedeño Hotel, S.L." contra la sentencia dictada con fecha 30 de mayo de 2012 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional en el recurso número 241/2011 .
Segundo.- Imponemos a la parte recurrente las costas de su recurso en los términos precisados en el último de los fundamentos de la sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Eduardo Calvo Rojas.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
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