STS, 20 de Enero de 2015
| Ponente | JOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ |
| Número de Recurso | 418/2013 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 20 de Enero de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Enero de dos mil quince.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 418/2013 interpuesto por la Letrada de la JUNTA DE ANDALUCÍA en la representación que por su cargo ostenta contra el Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir.. Ha sido parte demandada la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado
La Letrada de la Junta de Andalucía en la representación que por su cargo ostenta interpuso el 28 de octubre de 2013 ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir.
Presentado, admitido a trámite el presente recurso jurisdiccional y anunciado en los Diarios Oficiales, se reclamó el expediente administrativo y recibido, se confirió traslado del mismo a la recurrente para que en el plazo legal formulase demanda, lo que hizo el 12 de marzo de 2014.
Es pretensión de la demandante que se declare la nulidad de dicha disposición general por concurrir la causa de nulidad del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, Ley 30/1992), al haberse omitido trámites esenciales en la elaboración del Plan Hidrológico consistentes en la petición de informes preceptivos del Consejo de Participación de Doñana y del Consejo de Participación de Sierra Nevada y porque han sido insuficientes los trámites esenciales de información y consulta pública.
Solicitado el recibimiento del recurso a prueba, fijó como puntos de hecho la omisión de petición de informe a los Consejos de participación de Doñana y Sierra Nevada y de apertura de nuevo trámite de participación pública tras las modificaciones realizadas tras el trámite de alegaciones así como sobre la entidad de las modificaciones realizadas en el texto del plan finalmente aprobado y no sometido a información pública.
Por Diligencia de ordenación de 18 de marzo de 2014 se acordó conferir al Abogado del Estado el plazo de veinte días para contestar a la demanda, lo que efectuó en escrito presentado el 22 de abril de 2014 en el que interesó, en síntesis, la desestimación del recurso por los siguientes motivos:
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La recurrente pudo exigir, a lo largo de sus numerosas intervenciones en el proceso de elaboración del Plan Hidrológico, la necesidad de que ciertos órganos insertos en su Consejería de Medio Ambiente emitiesen los informes que considerasen oportunos sobre tal Plan y se aportasen a dicho procedimiento de elaboración. Puesto que no actuó de tal forma y guardó silencio va ahora contra sus propios actos.
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El Plan Hidrológico que se recurre ha sido elaborado y aprobado conforme al procedimiento establecido en los artículos 71 a 83 del Real Decreto 907/2007, de 6 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica (en adelante RPH). Cada una de sus fases se ha sometido a la consulta pública exigida por el citado Reglamento, se ha respetado escrupulosamente la participación pública en su proceso de elaboración y los cambios entre el texto sometido a dicha información pública y el que finalmente se ha aprobado no son sustanciales sino son ajustes necesarios y derivados de las alegaciones recibidas durante el período de información pública. Nuestra legislación no exige que la aceptación de las propuestas suponga la iniciación de un nuevo proceso de participación pública pues si así fuere ese proceso no culminaría con la aprobación del proyecto normativo.
Por Auto de 22 de mayo de 2014 se acordó recibir el procedimiento a prueba y por Diligencia de ordenación de 16 de junio de 2014 se concedió a las partes el plazo sucesivo de diez días conforme determina el artículo 64 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) para que evacuaran el trámite de conclusiones sucintas, con el resultado que consta en las actuaciones.
Mediante Diligencia de ordenación de 25 de septiembre de 2014 se declararon conclusas las actuaciones y pendientes de señalamiento para votación y fallo.
Mediante providencia de 1 de diciembre de 2014 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 13 de enero de 2015, fecha en que tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, Magistrado de la Salaquien expresa el parecer de la misma conforme a los siguientes
Las cuestiones planteadas en el presente recurso ya han sido resueltas por esta Sala y Sección en su Sentencia de 4 de julio de 2014 (recurso 317/2013 ), por lo que se estará a la misma al no concurrir razones que, motivadamente y de acuerdo con la doctrina constitucional, permiten un cambio de criterio.
Se alega que no se ha emitido el informe preceptivo del Patronato del Parque Natural de Doñana ni del Consejo de Participación del Espacio Natural de Doñana conforme al artículo 3 de la Ley 91/1978, de 28 de diciembre, del Parque Nacional de Doñana ; tampoco se ha emitido informe por el Consejo de Participación de Sierra Nevada, órgano creado por la Ley andaluza 8/1999, de 27 de octubre, del Espacio Natural de Doñana y del Consejo de Participación del Espacio Natural de Doñana, motivo que es aplicable a la omisión del informe del Consejo de Participación de Sierra Nevada, creado por Decreto 24/2007, de 30 de enero, de la Junta de Andalucía.
El informe preceptivo del Patronato del Parque Natural de Doñana que prevé el artículo 3 de la Ley 91/1978 , previsto para las "zonas de protección o preparque", no se refiere a la elaboración de planes hidrológicos, sino a las « actuaciones que puedan modificar la cantidad o calidad de las aguas subterráneas o superficiales aportadas al Parque Natural » (artículo 3.Dos 3º). De modo que será con motivo de la aprobación de tales actuaciones, cuando se deberá recabar el correspondiente informe de dicho Patronato.
En lo relativo al informe del Consejo de Participación de Doñana, según el artículo de la citada Ley autonómica 8/1999, se trata de un órgano de colaboración y participación entre Administraciones que hace efectiva la coordinación interadministrativa, además de servir a la necesaria intervención de los ciudadanos en la gestión de ese espacio natural. Entre sus competencias está « informar los planes que afecten a la ordenación y gestión de los recursos naturales del Espacio Natural Doñana y a la conservación de la flora, fauna y sus hábitats y cualquier instrumento de planificación que afecte al ámbito del mismo, particularmente el Plan de Desarrollo Sostenible, así como cualquier propuesta de revisión de los planes» (artículo 16.5).
Tal motivo de impugnación se rechaza por cuanto dicho informe es de carácter facultativo conforme a la Ley 30/1992, sin necesidad de examinar si los planes a que alude el citado precepto incluyen a los hidrológicos. De esta manera y con carácter general se han de solicitar los informes que sean preceptivos cuando así lo dispone una norma o cuando resulten necesarios para resolver, de manera que la regla general es que los informes « salvo disposición expresa en contrario, (...) serán facultativos y no vinculantes » ( artículo 83.1 de la Ley 30/1992 ), como es el caso de autos. Las razones expuestas respecto de la omisión del informe del Consejo de Participación del Espacio Natural de Doñana, son aplicables a la omisión del informe del Consejo de Participación de Sierra Nevada, órgano creado por Decreto 24/2007, de 30 de enero.
Como segundo motivo de impugnación se alega que en el procedimiento de elaboración no se han seguido los trámites previstos en el artículo 16.1 de la Ley 27/2006, de 18 de julio , que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente y en el artículo 41.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (en adelante, TRLA) aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio de 2001. En particular alega que se vulnera de la exigencia de participación pública mediante el trámite de información pública pues tras dicho trámite se introdujeron modificaciones sustanciales. Específicamente alega las siguientes novedades tras el trámite de información pública:
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Modificaciones realizadas en los artículos 20, 21 y 22 del Plan en cuanto que suponen un incremento de consumo de agua de 591,64 hm3.
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En el Programa de Medidas (Anejo 10) pues de una previsión inicial de 2.106 millones de euros en inversiones públicas y privadas entre 2010 y 2015, se rebaja esa previsión inversora a 1.747,5 millones de euros.
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Dragado de profundización del canal de navegación del puerto de Sevilla en el estuario del Guadalquivir, con un presupuesto de 30 millones de euros.
En la Sentencia de 4 de junio de 2014 la Sala recordó cual es el marco normativo regulador del procedimiento de elaboración de los planes hidrológicos viene establecido, esencialmente, en el TRLA y en el RPH y que se resume de la siguiente forma:
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El TRLA se remite a un futuro reglamento -el RPH- para regular el « procedimiento de elaboración y revisión de los planes hidrológicos de cuenca » (artículo 41.2) .No obstante, el TRLA ya determina ciertos trámites que no deja a la determinación del reglamento y así prevé -en lo que ahora interesa- que " en todo caso " debe preverse « una adecuada información y consulta publica desde el inicio del proceso». La relevancia de este trámite se deduce del artículo 42.1.i) TRLA según el cual debe incluirse obligatoriamente en dicho instrumento« un resumen de las medidas de información pública y de consulta tomadas, sus resultados y los cambios consiguientes efectuados en el plan ».
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Por su parte, RPH advierte en el artículo 71.2 que el procedimiento para la elaboración y revisión de los planes hidrológicos de cuenca " se regula en este reglamento" y en cuanto a la participación pública en los artículos 72 y siguientes, se establece el procedimiento para hacer efectiva tal participación en el proceso de planificación. A estos efectos relaciona el contenido mínimo que ha de incluir, incorpora los requerimientos que establece la Ley 27/2006 para el suministro de información, que deberá ser accesible, e incluirá, para la consulta pública, todos los documentos que refieren los artículos 77 a 80 del reglamento, además de hacer un llamamiento al fomento de la participación activa.
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Por su parte la Instrucción de Planificación Hidrológica, aprobada mediante ORDEN ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, establece en el apartado 9.2 sobre medidas de información pública y de consulta, que « el plan hidrológico contendrá un resumen de las medidas de información publica y de consulta que se hayan aplicado durante su tramitación, sus resultados y los cambios consiguientes efectuados en el plan, de acuerdo con lo indicado en el Reglamento de Planificación Hidrológica ».
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Finalmente a la Ley 27/2006 se remite el artículo 73.1 del RPH al disponer «el proceso de elaboración de los planes incorporara los requerimientos establecidos en la Ley 27/2006,de 18 de julio, en particular aquellos referentes al suministro activo de información sustantiva para el proceso de planificación y que resulte adicional a la enumerada en el presente reglamento ».
Conforme al citado marco normativo expuesto la Sala ha recordado que la participación pública es esencial en el procedimiento de elaboración de los planes hidrológicos de la demarcación, que se hace efectiva mediante el correspondiente trámite de información pública. Ahora bien, esas normas al reglar el procedimiento administrativo de elaboración, no establecen la necesidad de un nuevo trámite de información pública cuando tras la primera información pública se hubieran introducido " modificaciones sustanciales" por emplear la termología propia del Derecho urbanístico.
En el caso de autos, del expediente administrativo se deduce que se realizó el trámite de información pública en el constan formuladas 413 alegaciones con diverso contenido y alcance. A la vista de las mismas se elaboró el Informe sobre el Proceso de Consulta Pública, más otro sobre las propuestas, observaciones y sugerencias recibidas al Esquema provisional de Temas importantes. Acorde con la finalidad de este trámite, se incorporaron aquellas alegaciones que se juzgaron convenientes, según se explica en el propio informe. Así, por ejemplo, respecto del artículo 20 -que es una de las normas sobre las que el recurrente dirige sus críticas-, se señalan en el citado informe las razones por las que se alteran los coeficientes, las eficiencias de riego, el riego por gravedad, las dotaciones, etc., en relación con la redacción inicial del plan. Lo que pone de manifiesto también que las modificaciones no tienen ese carácter sustancial que se invoca.
La coincidencia y conformidad de la recurrente con la redacción inicial del plan y su discrepancia con algunas de las modificaciones introducidas tras la sustanciación del procedimiento de elaboración del plan, no constituye un motivo para declarar la nulidad de la norma. El trámite de información pública tiene especial relevancia pues tiene por objeto conocer, valorar y aprovechar las aportaciones de los que formulan alegaciones e introducir, en su caso, las mejoras correspondientes; ahora bien, esta relevancia no exige que deba repetirse cuantas veces sea preciso hasta que todos los intervinientes en el procedimiento estén de acuerdo, lo que difícilmente se producirá en estos casos atendido el número y contenido de las alegaciones formuladas en el periodo de información pública.
En cuanto a la infracción del artículo 74.3 del RPH, entiende la recurrente que el Plan no justifica las razones por las que se admiten e incorporan al Plan definitivo las alegaciones hechas al proyecto, luego las razones por las que la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir reconsideró su postura inicial. Al respecto señaló la Sentencia de 4 de julio de 2014 señaló que en el caso de autos las modificaciones introducidas por la Administración sean caprichosas o desconectadas de las alegaciones formuladas por los interesados, como revela el Informe sobre el Proceso de Consulta Pública. En este informe se explica y justifica adecuadamente la implantación de tales alteraciones respecto de la redacción inicial, al valorar la Administración las observaciones y puntos de vista puestos de manifiesto, precisamente, en la información pública, cumpliendo este trámite, por tanto, su finalidad.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA , las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4.000 euros.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal la JUNTA DE ANDALUCÍA contra el Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir y debemos declarar que el expresado plan, atendidos los términos de la impugnación, es conforme con el ordenamiento jurídico.
Se hace imposición de las costas procesales en los términos señalados en el último Fundamento de Derecho.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Ramon Trillo Torres D. Jesus Cudero Blas PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Luis Requero Ibañez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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SAP Murcia 228/2022, 3 de Marzo de 2022
...la sentencia declara la responsabilidad de las demandadas avalistas conforme a la jurisprudencia existente contenida en las SSTS de 20 enero 2015, y 9 marzo y 21 diciembre 2016, al establecer que las cantidades objeto de protección la Ley 57/68 son todas aquellas anticipadas por el comprado......