STS, 10 de Diciembre de 2014

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 24 de julio de 2012, sentencia en los recursos contencioso-administrativos acumulados 206 y 497 de 2008 y 240 de 2009 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: 1) Estimar en parte los recursos contencioso-administrativos acumulados números 206/2.008 y 497/2.008 interpuestos por el Ayuntamiento de Massalfassar (Valencia) contra Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de fecha 25 de septiembre de 2.008 por el que se consideraba parcialmente cumplimentados los condicionantes señalados en el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 7 de noviembre de 2.007 quedando pendientes de subsanar los condicionantes señalados por la Unidad de Patrimonio de la Conselleria de Cultura, así como los indicados por la Demarcación de Carreteras del Estado del Ministerio de Fomento, la Conselleria de Infraestructuras y Transporte-Oficina del Plan de Carreteras y por la Unidad de Vías Pecuarias en referencia al Polígono del Mediterráneo y declaraba parcialmente aprobado el Plan General del Municipio de Massalfassar, quedando suspendida la aprobación del Plan en el ámbito de suelo urbano del Polígono Industrial el Mediterráneo por los motivos expuestos en el Fundamento de Derecho Primero, así como el Catálogo de bienes y espacios protegidos; y 2) Declarar contrario a Derecho y, en consecuencia, anular y dejar sin efecto dicho Acuerdo en lo que afecta: a) Al condicionante referente a la omisión de la clasificación como suelo no urbanizable de protección de infraestructuras de la zona de servidumbre de la Autovía V-21 (antigua Autopista A7-E6) franja de 25 metros de suelo situado en su margen oeste, incluida en el ámbito del Polígono Industrial del Mediterráneo; y b) Al condicionante referente a la aprobación de Catálogo de Protección del Plan General de Ordenación Urbana de Massalfassar con excepción de sus Apartados 3 (No obstante no existir registrado ningún yacimiento arqueológico debe recogerse una antigua alquería árabe y establecerse un área de vigilancia) y 4 (Existen registrados en el Inventario de la Dirección General de Patrimonio Cultural Valenciano, la Estación de Massalfassar, la fábrica de jabón y el lavadero público); 3) Desestimar el resto de las pretensiones deducidas por la parte actora; y 4) No efectuar expresa imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico primero: «Según se desprende de lo que consta reseñado en los Antecedentes de Hecho de la presente Sentencia el objeto de los recursos acumulados ha quedado reducido, exclusivamente, al Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de fecha 25 de septiembre de 2.008 por el que se consideraba parcialmente cumplimentados los condicionantes señalados en el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 7 de noviembre de 2.007 quedando pendientes de subsanar los condicionantes señalados por la Unidad de Patrimonio de la Conselleria de Cultura, así como los indicados por la Demarcación de Carreteras del Estado del Ministerio de Fomento, la Conselleria de Infraestructuras y Transporte-Oficina del Plan de Carreteras y por la Unidad de Vías Pecuarias en referencia al Polígono del Mediterráneo y declaraba parcialmente aprobado el Plan General del Municipio de Massalfassar, quedando suspendida la aprobación del Plan en el ámbito de suelo urbano del Polígono Industrial el Mediterráneo por los motivos expuestos en el Fundamento de Derecho Primero, así como el Catálogo de bienes y espacios protegidos. Ello determina la improcedencia del análisis y resolución de las causas de inadmisibilidad deducidas por el Abogado de la Generalidad en los escritos de contestación a la demanda presentados durante la tramitación de los recursos acumulados; y, a tenor de lo que la parte actora expone en el escrito de conclusiones ciñe el objeto del debate litigioso a los siguientes extremos de dicho Acuerdo:

»1º. El condicionante impuesto por el Informe de la Demarcación de Carreteras del Estado del Ministerio de Fomento referente a que se acote en los planos de ordenación, la zona de servidumbre a ambos márgenes de la V-21 (es decir, 25 metros medidos perpendicularmente a la arista exterior de la explanación de la citada autovía) - salvo en la parte clasificada como SNU de especial protección ecológica y litoral - y se clasifique como suelo no urbanizable de protección de infraestructuras, en cuanto dicho condicionante se estima parcialmente cumplido ya que se ha recogido parcialmente en el Plano de Ordenación nº 2.1.3 dado que se ha clasificado como SNU de protección de infraestructuras la zona de servidumbre de 25 m. situada al margen este de la V-21 y no al margen oeste.

»2º. El condicionante señalado por la Unidad de Vías Pecuarias referente a la clasificación del suelo del antiguo Camino de Massalfassar al Mar - soporte del trazado de la vía pecuaria "Vereda de Liria" - recogido en la Orden de 20 de mayo de 1.974 en su tramo incluido en el ámbito del Polígono Industrial del Mediterráneo, en cuanto estima que dicho condicionamiento resulta improcedente ya que dicha vía pecuaria en el expresado tramo desapareció como consecuencia de la construcción de la Autopista A-7.

»3º. El condicionante señalado por la Unidad de Patrimonio de la Dirección General de Patrimonio Cultural relativo a que: 1. Se debe delimitar como zona diferenciada un núcleo histórico tradicional; 2. Indicar los bienes de relevancia local. 3. No obstante no existir registrado ningún yacimiento arqueológico debe recogerse una antigua alquería árabe y establecerse un área de vigilancia. 4. Existen registrados en el Inventario de la Dirección General de Patrimonio Cultural Valenciano, la Estación de Massalfassar, la fábrica de jabón y el lavadero público. 5. Actualizar la ficha del catálogo y ampliar el número de edificios con protección ambiental; a lo que añade que debe incluirse la determinación referente a que las actuaciones posibles en los elementos protegidos inventariados en el Catálogo en tanto no se produzca la adaptación de los niveles de protección a las categorías previstas en el ROGTU atendiendo a lo dispuesto en la D.T. 7 ª del mismo serán las reguladas en los artículos 184 a 187 ROGTU . Y frente a cuyo condicionante el Ayuntamiento actor sostiene que el Informe de dicha Unidad invade competencias municipales, añadiendo que, en todo caso, el Plan ha recogido la protección a que se refiere dicho Informe en los artículos 17 y 24.1 de sus Normas Urbanísticas».

También se declara en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida: «En lo que afecta al primero de los citados condicionantes el Ayuntamiento actor sostiene que el Acuerdo de 25 de septiembre de 2.008 es contrario a Derecho porque entra dentro de sus competencias en materia de ordenación urbanística determinar la clasificación del suelo situado en la zona de servidumbre de carreteras; y ello sin perjuicio de las limitaciones que, conforme a la Ley 25/1988 de 29 de julio, de Carreteras, afectan a dicha zona. Y a tal fin alega que la franja de 25 metros de suelo colindante con la Autovía V-21 aún estando clasificada como suelo urbano cumple ya adecuadamente la función de protección dado que su suelo está clasificado como Zona Verde pública de protección entre las manzanas edificables y la carretera; a lo que añade para dicha zona urbana el Plan General define adecuadamente la línea límite de la zona de servidumbre, situándola a 25 metros, conforme a lo requerido por la Demarcación de Carreteras - como aparece en el Plano de Ordenación 3.1.1 del Plan General - por lo que son de aplicación en ella todas las limitaciones de uso derivadas de su naturaleza como zona de servidumbre. Frente a ello el Abogado de lo Generalidad argumenta que la clasificación de la zona de servidumbre como suelo no urbanizable protegida viene impuesta: 1º. Por lo que se expone en el Informe de la Demarcación de Carreteras del Estado del Ministerio de Fomento a que se refiere el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia que, según alega, tiene carácter preceptivo y vinculante; y 2º. En todo caso por lo que establece el artículo 4.1.b) de la Ley Valenciana 10/2.004 de 9 de diciembre , a cuyo tenor "los planes urbanísticos o territoriales con capacidad para clasificar suelo calificarán y ordenarán como suelo no urbanizable protegido, los siguientes terrenos: ... b) Los sujetos a un régimen específico de protección o mejora conforme a la correspondiente legislación administrativa, incluidas las limitaciones y servidumbres así como las declaraciones formales o medidas administrativas, que, de conformidad con dicha legislación tengan por objeto la conservación de la naturaleza, flora, fauna, agua o del territorio", lo que determina que sea obligada la clasificación de dicho suelo como no urbanizable ya que el artículo 22 de la Ley 25/1.988 de 29 de julio, de Carreteras , en sus Apartados 1 y 2 establece que "la zona de servidumbre de las carreteras estatales consistirá en dos franjas de terreno a ambos lados de las mismas, delimitadas interiormente por la zona de dominio público definida en el art. 21 y exteriormente por dos líneas paralelas a las aristas exteriores de la explanación a una distancia de 25 metros en autopistas, autovías, y vías rápidas, y de 8 metros en el resto de las carreteras, medidas desde las citadas aristas" (Apartado 1) y "en la zona de servidumbre no podrán realizarse obras ni se permitirán más usos que aquellos que sean compatibles con la seguridad vial, previa autorización, en cualquier caso, del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, sin perjuicio de otras competencias concurrentes y de lo establecido en el art. 38" (Apartado 2).

Continúa el Tribunal a quo declarando en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrido lo siguiente: «Planteada en estos términos la cuestión procede el acogimiento de la tesis y correlativa pretensión sustentadas por el Ayuntamiento demandante pues - aparte de que la Administración demandada no invoca precepto alguno en el que basar su afirmación referente a que el Informe de la Demarcación de Carreteras del Estado tiene carácter vinculante - como alega dicha Corporación la clasificación como Suelo Urbano de la zona de que se trata no obsta - dada su calificación como Zona Verde Pública de protección entre las manzanas edificable y la carretera que conlleva que ni se puedan realizar obras en la misma ni realizar usos incompatibles con la seguridad vial - a que ésta cumpla la función de protección que es propia de la servidumbre. A lo que cabe añadir que de lo establecido en el artículo 2.1.b) LSNU que invoca el Abogado de la Generalidad no cabe derivar la necesidad de clasificar el suelo de la zona de servidumbre como "suelo no urbanizable de especial protección" ya que la norma se refiere a terrenos sujetos a un régimen específico de protección y mejora, incluidas las limitaciones y servidumbres establecidas a tal fin, lo que, por no expresarlo así la Ley de Carreteras, no es el caso de las carreteras - que clasifica en autopistas, autovías, vías rápidas y carreteras convencionales - y respecto de las que dicha Ley se limita a distinguir zonas de dominio público, de servidumbre y de afección y a enunciar el régimen de titularidad y uso, de dichas zonas, lo que no es el supuesto previsto en el mencionado artículo 2.1.b) LSNU».

En cuanto a la vía pecuaria "Vereda de Liria", se declara, en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, lo siguiente: «En lo que afecta al segundo de los citados condicionantes - señalado por la Unidad de Vías Pecuarias y referente a la clasificación del suelo del antiguo Camino de Massalfassar al Mar (soporte del trazado de la vía pecuaria "Vereda de Liria") recogido en la Orden de 20 de mayo de 1.974 en su tramo incluido en el ámbito del Polígono Industrial del Mediterráneo - el Ayuntamiento actor sostiene que el Acuerdo de 25 de septiembre de 2.008 es contrario a Derecho porque dicha vía pecuaria en el expresado tramo desapareció como consecuencia de la construcción de la Autopista A-7 y que la clasificación de la vía pecuaria no consideró el cambio de trazado de las carreteras estatales producido por Real Decreto 2850/1977 por el que se aprueba la clasificación de las redes de carreteras estatales existentes; a lo que añade: a) Con cita de los artículos 5 y 11.uno de la Ley 22/1974 de 27 junio de Vías Pecuarias que la aprobación del Proyecto de Obra de la Autopista A-7 supuso una modificación del trazado de dicha vía pecuaria y; b) Que la aprobación del Plan Parcial del Polígono Industrial del Mediterráneo por la Comisión Provincial de Urbanismo del Ministerio de Obras Públicas el día 12 de julio de 1.972 y posteriormente la aprobación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Massalfassar por la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia el día 3 de abril de 1.991 sino también la Ampliación de la propia Autopista A7 en este tramo para la construcción de un tercer carril, acordada por el Estado mediante Real Decreto 1061/2001 de 21 de septiembre (BOE de 04/10/2001) y la inclusión de dicha infraestructura viaria y de su paso superior del nudo de Massalfassar que figura en el propio Plan General - determinación no impugnada en este recurso - entrañaron de modo específico la ratificación de esa alteración de trazado prevista en el artículo 12 de la Ley 3/1995 de Vías Pecuarias y también ahora en el artículo 66.2, epígrafes a), b) y d) de la Ley 33/2003 de Patrimonio de las Administraciones Públicas . La Administración demandada disiente de dicha tesis alegando lo siguiente: 1º. Que el Real Decreto 2850/1977 tiene como única función clasificar la red de carreteras estatales en los grupos que señala a fin de que las actuaciones en materia de distancias de edificación y programación se adecúen a los señalado en la Ley 51/1.974 de 19 de diciembre de carreteras y en el Reglamento General de Carreteras aprobado por Real Decreto 1073/1977 de 8 de febrero, pero nada se dice en ellos de la posible afectación de las mismas al dominio público cañadiego por lo que no se puede considerar que un acto que se limita a indicar que el tramo Puzol-Silla se clasifique como Autopista del Mediterráneo altere o permita entender que la vía pecuaria se ha modificado porque es obvio que la finalidad de la clasificación de la carretera no es esa sino la indicada referente a que las actuaciones en materia de distancias de edificación y programación se adecúen a los mencionados Ley y Reglamento; 2º. Que el razonamiento del actor -que a tal efecto cita los artículos 5 y 11.uno de la Ley de Vías Pecuarias de 1.974 - relativo a que la aprobación del Proyecto de Obra de la Autopista A-7 supuso una modificación del trazado de la vía pecuaria obvia el hecho de que no se siguió a tal fin el procedimiento legalmente establecido con el cumplimiento de los requisitos exigidos a tal fin, concluyendo dicho procedimiento con la autorización del Ministerio de Agricultura; y, por el contrario, en el acto de clasificación se dijo que la autopista no podía afectar a la vía pecuaria faltando, por ello, el acto administrativo decisorio adoptado por la autoridad correspondiente para variar el trazado de la vía pecuaria, con la consecuencia de que los trazados vigentes son los aprobados por Orden de 20 de mayo de 1.974 que no puede entenderse tácitamente derogada por el Real Decreto 2850/1.977; y 3º. Que, conforme ha entendido la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la ejecución de un Plan Parcial no puede alterar el trazado de una vía pecuaria ya que la potestad administrativa de planeamiento no puede alterar la naturaleza demanial de unos concretos terrenos ya que tal carácter no es fruto del ejercicio de una potestad discrecional - como la de planeamiento - sino, más bien, el resultado irremisible de la declaración de tal carácter demanial; lo que, en definitiva, supone que la demanialidad absoluta resulta inmune a las previas determinaciones del planeamiento urbanístico las cuales no pueden, en modo alguno, obligar a una desafectación de bienes demaniales».

En relación con la misma cuestión, el Tribunal a quo declara en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida que: «De las tesis contrapuestas formuladas por el Ayuntamiento de Massalfassar y por el Abogado de la Generalidad merece acogimiento la sustentada por éste último acerca del condicionante formulado en el Acuerdo de 25 de septiembre de 2.008 en base al Informe emitido por la Unidad de Vías Pecuarias y referente a la clasificación del suelo del antiguo Camino de Massalfassar al Mar (soporte del trazado de la vía pecuaria "Vereda de Liria") recogido en la Orden de 20 de mayo de 1.974 pues - admitido por ambas partes que dicha Orden aprobó y delimitó el trazado como vía pecuaria del antiguo Camino de Massalfassar al Mar con el nombre de "Vereda de Liria" -debe considerarse que, como argumenta el Abogado de la Generalidad, la modificación de su trazado o su supresión exigía la autorización - tras la tramitación del oportuno procedimiento - prevista en los artículos 5 y 11 de la Ley 22/1974 de 27 junio de Vías Pecuarias ; y es lo cierto que no consta acreditado que dicha autorización llegara a solicitarse y producirse y que, como alega el Abogado de la Generalidad y por las razones que aduce -que este Tribunal comparte - no puede entenderse ésta sustituida por el Proyecto de Obra de la Autopista A-7 ni por el Plan Parcial aprobado para la zona en que se ubica; a lo que cabe añadir que no cabría llegar a conclusión contraria en base a lo que dispone el artículo 12 de la Ley 3/1995 de 23 de marzo, de Vías Pecuarias - a cuyo tenor "en las zonas objeto de cualquier forma de ordenación territorial, el nuevo trazado que, en su caso, haya de realizarse, deberá asegurar con carácter previo el mantenimiento de la integridad superficial, la idoneidad de los itinerarios y la continuidad de los trazados, junto con la del tránsito ganadero, así como los demás usos compatibles y complementarios de aquél" -pues la posibilidad prevista en dicha norma se ésta condicionada al seguimiento de un procedimiento - el previsto en los artículos que preceden a dicho articulo 12 - que no consta que fuese tramitado».

Termina la Sala que instancia declarando en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida, en relación con la aludida vía pecuaria, que: «Por lo expuesto procede rechazar la pretensión deducida por el Ayuntamiento demandante con relación al condicionante señalado por la Unidad de Vías Pecuarias referente a la clasificación del suelo del antiguo Camino de Massalfassar al Mar - soporte del trazado de la vía pecuaria "Vereda de Liria" - recogido en la Orden de 20 de mayo de 1.974 en su tramo incluido en el ámbito del Polígono Industrial del Mediterráneo».

Finaliza la Sala sentenciadora declarando, respecto del Catálogo de Protección, lo siguiente en los fundamentos jurídicos octavo y noveno de la resolución recurrida:

OCTAVO.- Como consta expuesto el condicionante señalado por la Unidad de Patrimonio de la Dirección General de Patrimonio Cultural respecto al Catálogo de Protección que forma parte del Plan General se refería a los siguientes extremos: 1. Se debe delimitar como zona diferenciada un núcleo histórico tradicional; 2. Indicar los bienes de relevancia local. 3. No obstante no existir registrado ningún yacimiento arqueológico debe recogerse una antigua alquería árabe y establecerse un área de vigilancia. 4. Existen registrados en el Inventario de la Dirección General de Patrimonio Cultural Valenciano, la Estación de Massalfassar, la fábrica de jabón y el lavadero público. 5. Actualizar la ficha del catálogo y ampliar el número de edificios con protección ambiental; a lo que añadía que debía incluirse la determinación referente a que las actuaciones posibles en los elementos protegidos inventariados en el Catálogo en tanto no se produzca la adaptación de los niveles de protección a las categorías previstas en el ROGTU atendiendo a lo dispuesto en la D.T. 7 ª del mismo serán las reguladas en los artículos 184 a 187 ROGTU . El Ayuntamiento de Massalfassar entiende que dicho condicionante supone la invasión de competencias municipales pues desconoce que, aparte de que la propia delimitación del ámbito era determinación de ordenación estructural, las demás, incluidos los parámetros de protección ambiental de los edificios, son de ordenación pormenorizada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 97.2 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Decreto 201/1998 del Gobierno Valenciano inscribiéndose en la órbita competencial del propio Municipio tal como se infiere de lo dispuesto en el artículo 54.2.B) en relación con el artículo 40.2 LRAU; a lo que añade que la Administración demandada no ha acreditado el valor cultural de los bienes a que se refiere y que, en todo caso, la protección exigida ha sido recogida por el Plan en los artículos 17 y 24.1 de sus Normas Urbanísticas. Frente a ello el Abogado de la Generalidad aduce, por un lado, que lo establecido en dichas normas no implica el cumplimiento del expresado condicionante y, por otro lado, que en todo caso el Ayuntamiento demandante no ha aportado prueba alguna que desvirtúe los Informes en que la Administración autonómica basa los citados condicionantes

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NOVENO.- De la lectura de las citados artículos 17 y 24.1 de las Normas Urbanísticas y del examen de los Planos aportados en la dilación probatoria del proceso por el Servicio Territorial de Urbanismo de Valencia se desprende que existe delimitado como zona diferenciada un Núcleo Histórico Tradicional y dispensada especial protección a la práctica totalidad de los edificios incluidos en éste; pero no consta que ello suponga en la forma que prevén estos la de los bienes a que se refieren los Apartados 3 y 4 del condicionante señalado por la Unidad de Patrimonio de la Dirección General de Patrimonio Cultural cuyo valor cultural, a falta de prueba aportada por el Ayuntamiento de Massalfassar que desvirtúe los Informes en que se basó la Administración demandada para afirmar dicho valor, justifica su protección. Por ello debe estimarse en parte la pretensión deducida por el Ayuntamiento actor respecto dicho condicionante estimándolo exclusivamente con relación a lo que se expresa en su Apartados 1, 2 y 5 y sin que deba alcanzar a la inclusión de la determinación relativa a que las actuaciones posibles en los elementos protegidos inventariados en el Catálogo en tanto no se produzca la adaptación de los niveles de protección a las categorías previstas en el ROGTU por lo que dispone su Disposición Transitoria 7 ª del mismo serán las reguladas en los artículos 184 a 187 ROGTU

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Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación, de fecha 2 de octubre de 2012, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por el Abogado de la Generalidad, y, como recurrente, el Ayuntamiento de Massalfassar, representado por el Procurador Don Guillermo García-Sanmiguel Hoover, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 12 de noviembre de 2012.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal del Ayuntamiento de Massalfassar se basa en siete motivos, los dos primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y los demás al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber incurrido la Sala de instancia, al pronunciar la sentencia, en incongruencia omisiva y en falta de motivación con infracción de lo establecido en los artículos 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 70 de la Ley de esta Jurisdicción , 209 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , 24 y 120.3 de la Constitución , al no haber dado respuesta a las cuestiones planteadas en los fundamentos jurídicos 4º, 8º, 9º y 10º de la demanda, ya que la precisión que se llevó a cabo en el escrito de conclusiones por el Ayuntamiento demandante no significa renuncia de la Corporación municipal a los pedimentos de su demanda, que son ratificados íntegramente en la súplica de dicho escrito de conclusiones, lo que ha derivado en el error esencial cometido por la sentencia recurrida, que cabe considerarlo como una auténtica falta de motivación de la misma y que ha determinado un pronunciamiento equivocado; el segundo por haber incurrido la sentencia en incongruencia, como consecuencia del error de motivación, al no haber analizado hechos oportunamente alegados, derivados de documentos públicos e informes periciales que la Sala de instancia no valora, infringiendo con ello los mismos preceptos invocados en el anterior motivo de casación, ya que en el expediente consta la inexistencia de la alquería, la ausencia de valor de la estación, la inexistencia de la fábrica de jabón y la protección dispensada al lavadero público, lo que oportunamente se adujo en el hecho octavo de la demanda con referencia a los informes emitidos por el equipo técnico redactor del Plan y se transcribe en el acuerdo plenario de 17 de enero de 2008 del Ayuntamiento, dando cumplimiento a los términos del acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 7 de noviembre de 2007; el tercero por haber infringido el Tribunal a quo lo dispuesto en el artículo 105.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , ya que, como consecuencia de un error gráfico, contenido en el plano unido a la Orden de Clasificación de las Vías Pecuarias, al ser evidente que el soporte de la "Vereda de Liria" era y sólo podía ser el Camino de Massalfassar al Mar, en su configuración derivada de los proyectos de obras públicas y urbanización que estaban aprobados en el momento de la clasificación, y por causa de ese error, pretende la Unidad de Vías Pecuarias de la Consejería que el Plan General reclasifique a suelo no urbanizable de especial protección un tramo de vía pecuaria superpuesto a calles, zonas verdes públicas y naves industriales de las manzanas del Polígono Industrial, es decir un suelo que lleva casi cuarenta años consolidado por la urbanización y la edificación a causa de aquélla originaria desafectación derivada de la ejecución por la Administración del Estado de la Autopista A7-E6, que determinó el desarrollo en sus inmediaciones del Polígono Industrial con sucesivas edificaciones, de manera que no queda rastro alguno ni vestigio del antiguo Camino, error que no debía impedir al acto producir sus efectos propios, y ello imponía disponer en la sentencia no ser conforme a Derecho la declaración de no cumplimentación de los condicionantes señalados por la Unidad de Vías Pecuarias en relación al Polígono del Mediterráneo; el cuarto por haber infringido el Tribunal a quo lo establecido en los artículos 341 del Código civil , 5 , 11 y 12 de la Ley 22/1974 , de vías pecuarias, así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta, ya que dichos preceptos posibilitan la desafectación tácita de las vías pecuarias, la que se produjo al concluirse las obras de la autopista A7-E6 por el trazado de la vía pecuaria, haciendo perder su funcionalidad a unos ochocientos metros del Camino de Masalffassar al Mar que era su soporte, con lo que se extinguió la servidumbre legal en que consistía el derecho pecuario sobre el tramo sustituido y supuso el reconocimiento de innecesariedad y desafectación de los terrenos del antiguo trazado y la afectación del nuevo trazado conforme a lo previsto en el artículo 11 de la Ley de Vías Pecuarias de 1974 ; el quinto por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los artículos 1957 y 1959 del Código civil , en relación con los artículos 11.1 , 12 y 13.2 y Disposición Final Primera de la Ley 22/1974, de Vías Pecuarias y, en un posterior momento, en relación con los artículos 8.3 , 10 y 13 de la Ley 3/1995, de Vías Pecuarias , preceptos todos que han determinado que los ocupantes del suelo por donde transcurría la vía pecuaria hayan adquirido por prescripción el suelo consolidado por la edificación y la urbanización, ya que dicho suelo quedó desafectado para el uso de vía pecuaria en virtud de la propia actuación de la Administración del Estado, que le privó de su funcionalidad para el fin pecuario que debía cumplir al interrumpir su curso con el vallado perimetral de cierre de la propia autopista, restaurando la finalidad pecuaria en un emplazamiento distinto e inmediato; el sexto por haber infringido la Sala sentenciadora lo establecido en el artículo 12, en relación con la Disposición Transitoria Única, de la Ley 3/1995 de Vías Pecuarias , ya que los instrumentos de ordenación urbanística posteriores al año 1995 han recogido la infraestructura que ha determinado la pérdida de funcionalidad de la vía pecuaria, cuya previsión no la establecen ellos mismos sino que proviene de actos históricamente realizados por la Administración competente en la Ordenación territorial, sin que quepa en este momento la emisión de informes desfavorables que debieron haberse emitido cuando se interrumpió de modo efectivo la continuidad de la vía pecuaria en su originaria conformación y se definieron por la propia Administración del Estado las condiciones funcionales del tramo de sustitución, es decir, al concluirse en los años 75-76 la obra del tramo Valencia-Puzol de la Autopista; y el séptimo por haber infringido el Tribunal a quo los artículos 216 , 217 , 318 y 319 de la Ley 1/2000 , de Enjuiciamiento civil con quiebra del derecho a la tutela judicial efectiva proclamado en el artículo 24 de la Constitución , al haber la Sala de instancia infringido el principio de la carga de la prueba y la fuerza probatoria de los documentos públicos, que pusieron de manifiesto que los condicionantes 3 y 4 se refieren a elementos inexistentes conforme al informe elaborado por los técnicos redactores del Plan General, que demuestran la inexistencia en el territorio de los bienes cuya protección se requiere (alquería árabe y fábrica de jabón) o la ausencia de valor protegible por razón de actuaciones recientes que hicieron perder su identidad a los inmuebles originarios (antigua estación), y porque, en cuanto a otro (el antiguo lavadero público) la protección estaba dispensada, atribuyendo la Sala a la actora la prueba de estos hechos a pesar de ser negativos, mientras que no ha tenido en cuenta los informes emitidos por los técnicos redactores del Plan General que afirman lo que se acaba de expresar, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se resuelva de conformidad con las pretensiones de la súplica de la demanda inicial de la Corporación actora con los demás pronunciamientos que en derecho resulten pertinentes con integración de la apreciación de la prueba cuya valoración se ha omitido en la sentencia que se recurre.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto y remitidas las actuaciones a esta Sección de la Sala, fueron convalidadas mediante providencia de 14 de febrero de 2013, en la que se mando dar traslado a las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen su oposición al recurso de casación interpuesto, lo que llevó a cabo el Abogado de la Generalidad de la Comunidad Autónoma Valenciana con fecha 15 de marzo de 2013, mientras que el Abogado del Estado presentó, con fecha 22 de marzo de 2013, escrito en el que manifestaba que se abstenía de impugnar el recurso de casación.

La oposición formulada por el representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana se basa en que la representación procesal del Ayuntamiento, en su escrito de conclusiones, manifestó que su impugnación se concretaba, después del acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de fecha 25 de septiembre de 2008, a los aspectos y determinaciones afectados por la suspensión decretada por la Conselleria y no a otros distintos, de modo que se ciñó tal impugnación al condicionante impuesto por el informe de la Demarcación de Carreteras, al señalado por la Unidad de Vías Pecuarias y al determinado por la Unidad de Patrimonio de la Dirección General de Patrimonio Cultural, cuestiones todas resueltas por la sentencia recurrida, parcialmente estimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto, y, por tanto, conforme a la doctrina constitucional que se cita y transcribe, la sentencia recurrida ni es incongruente ni adolece del vicio de falta de motivación, mientras que el precepto citado como infringido en el tercer motivo de casación ( artículo 105.2 de la Ley 30/1992 ) ni fue invocado en la instancia ni tenido en cuenta por la Sala sentenciadora al resolver, por lo que no se cumple el requisito establecido por el artículo 86.4 de la Ley de esta Jurisdicción , y otro tanto sucede con los preceptos esgrimidos en los motivos de casación cuarto, quinto y sexto, mientras que en el séptimo se trata de cuestionar la valoración de la prueba llevada a cabo por la Sala de instancia, lo que no cabe en un recurso de casación por ser incompatible con la técnica propia de este recurso, terminando con la súplica de que se inadmita el recurso interpuesto o, en su defecto, se desestime por ser la sentencia recurrida ajustada a derecho.

Formalizada la oposición al recurso de casación por la representación procesal de la Administración autonómica recurrida y abstenido de formularla el representante procesal de la Administración del Estado, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 25 de noviembre de 2014, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Al oponerse al recurso de casación, la representación procesal de la Administración autonómica, comparecida como recurrida, sostiene que aquél es inadmisible porque la sentencia recurrida está debidamente motivada, es congruente y responde a todas las cuestiones planteadas, mientras que con los motivos relativos a la infracción de ley y de jurisprudencia se trata de cuestionar la valoración de pruebas efectuada por el Tribunal a quo o de plantear otras que no fueron suscitadas oportunamente.

Tal pretensión de inadmisión no puede ser acogida porque tanto los motivos de casación invocados por infracción de las normas reguladoras de las sentencias como los relativos a la conculcación de determinados preceptos del ordenamiento jurídico están, no obstante su farragosa redacción, articulados técnicamente de forma correcta, lo que requiere el examen de cada uno de ellos.

En el primer motivo de casación se reprocha a la Sala de instancia la conculcación de lo dispuesto en los artículos 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 70 de la Ley de esta Jurisdicción , 209 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , 24 y 120.3 de la Constitución , al no haber dado respuesta a las cuestiones planteadas en los fundamentos jurídicos 4º, 8º, 9º y 10º de la demanda, a lo que no se renunció en virtud de las precisiones efectuadas en el escrito de conclusiones, cuya interpretación por la Sala sentenciadora ha resultado manifiestamente errónea, con lo que, además, ha incurrido en una auténtica falta de motivación, que ha determinado un pronunciamiento equivocado.

Este motivo de casación no puede prosperar porque la sentencia recurrida analiza y resuelve todas las cuestiones planteadas por la Corporación municipal recurrente, explicando de forma comprensible y suficiente la razón de su decisión, aunque no la comparta la representación procesal de aquélla.

La prolija y casuística redacción de la súplica de la demanda quedó reducida, según con toda claridad se expresó en el escrito de conclusiones, « a los aspectos y determinaciones afectados por la suspensión decretada por la Conselleria y no a otros », y así lo expone, con toda corrección, la Sala sentenciadora en el primer fundamento jurídico de la resolución recurrida, que hemos transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra sentencia, relativos a los condicionantes impuestos por el informe de la Demarcación de Carreteras del Estado, al señalado por la Unidad de Vías Pecuarias y el indicado por la Unidad de Patrimonio de la Dirección General de Patrimonio Cultural, objeto de impugnación y a los que se contrae la fundamentación jurídica contenida en la sentencia recurrida.

Al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , se reitera por la representación procesal de la Corporación municipal recurrente la denuncia de haber incurrido el Tribunal a quo en idénticas infracciones a las invocadas en el motivo anterior, tachando igualmente a la sentencia recurrida de incongruente y falta de motivación por no haber analizado hechos oportunamente alegados y derivados de documentos públicos e informes periciales que no han sido valorados, relativos a la inexistencia de determinados elementos protegibles.

Este segundo motivo de casación tampoco puede ser estimado porque la sentencia recurrida, en sus fundamentos jurídicos octavo y noveno, expone las razones por las que determinados elementos merecen especial protección, que no ha sido debidamente dispensada por el Plan General de Ordenación Urbana, y, por ello, sólo estima parcialmente la pretensión del Ayuntamiento actor al entender que éste no ha acreditado que no proceda su protección y no ha desvirtuado los informes en que la Administración demandada se basó para exigirla.

Tales razones podrán ser equivocadas para llegar a la conclusión de declarar ajustados a Derecho los condicionantes señalados en los apartados 3 y 4 por la Unidad de Patrimonio de la Dirección General de Patrimonio Cultural, pero de lo que no cabe tachar a la sentencia recurrida es de haber incurrido por ello en incongruencia omisiva o en defecto de motivación.

En el tercer motivo de casación se asegura que la Sala de instancia ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 105.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , por dejar de obtener determinadas consecuencia de un error gráfico unido a la Orden de Clasificación de Vías Pecuarias.

A la cuestión relativa al condicionante impuesto o señalado por la Unidad de Vías Pecuarias da respuesta el Tribunal a quo en los fundamentos jurídicos quinto, sexto y séptimo de la sentencia recurrida, y si bien es cierto que en el fundamento jurídico quinto del escrito de demanda se alude a que en el Plano que se adjunta a la Orden de 12 de junio de 1974, que clasificó la vía pecuaria, se contiene un error en la definición de la vía denominada "Vereda de Liria", ya que su trazado auténtico debe interpretarse conforme a la tesis de que dicha "Vereda de Liria" vio alterada su ubicación al aprobarse por el Gobierno de la Nación el proyecto de autopista A7-E6 en los años 60, este planteamiento del Ayuntamiento recurrente no fue aceptado por la Sala de instancia, quien, con toda razón, declara que la modificación o supresión del trazado de la mencionada vía pecuaria exigía la autorización, tras la tramitación del oportuno procedimiento, prevista en los artículos 5 y 11 de la Ley 22/1974, de 27 de junio, de Vías Pecuarias , autorización que no puede entenderse sustituida por el proyecto de obra de la Autopista A7 ni por el Plan Parcial para la zona en que se ubica, conclusión, sigue expresando la Sala sentenciadora, a la que no cabría llegar en virtud de lo que dispone el artículo 12 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias , ya que la posibilidad de sustitución por un nuevo trazado viene condicionada por el seguimiento del procedimiento contemplado en los preceptos que preceden al referido artículo 12, del que no hay constancia que haya sido tramitado, de modo que no se trata de una simple rectificación de errores materiales, contemplada en el invocado artículo 105.2 de la Ley 30/1992 , sino ante un suelo clasificado como vía pecuaria, que no ha sido desafectado de ese destino público, y, en consecuencia, este tercer motivo de casación tampoco puede prosperar.

En los motivos de casación cuarto y quinto, la representación procesal del Ayuntamiento recurrente sostiene que, conforme a lo dispuesto en los artículos 341 del Código civil , 5 , 11 y 12 de la Ley de Vías Pecuarias de 1974 , así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta, se produjo una desafectación tácita de la vía pecuaria al ejecutarse las obras de la autopista A7-E6 precisamente por su trazado, haciendo perder su funcionalidad a un tramo del camino que servía de soporte a ésta, con lo que se extinguió la servidumbre legal en que consistía el derecho pecuario, pues, de acuerdo con lo establecido en los artículos 1957 y 1959 del Código civil , en relación con los artículos 11.1 , 12 y 13.2 y Disposición Final Primera de la Ley 22/1974, de Vías Pecuarias , y después en relación con los artículos 8.3 , 10 y 13 de la Ley 3/1995, de Vías Pecuarias , los ocupantes del terreno por donde transcurría la vía pecuaria han adquirido por prescripción el suelo consolidado por la edificación y la urbanización.

Ni las obras de una autopista, cualquiera que sea la Administración que las autorice o ejecute, ni la aprobación y ejecución de un Plan Parcial pueden alterar la demanialidad del suelo por el que transcurre una vía pecuaria, cuya desafectación está sujeta a la tramitación del procedimiento legalmente establecido, por lo que ni ha existido la pretendida desafectación tácita ni tampoco la adquisición por prescripción del suelo ocupado por la edificación y la urbanización, ya que es la ley la que regula el régimen jurídico de los bienes de dominio público, inspirándose para ello en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación ( artículo 132.1 de la Constitución ), sin que los preceptos legales invocados en ambos motivos de casación autoricen la que el Ayuntamiento recurrente denomina desafectación tácita, ya que la expresa, una vez sustanciado el correspondiente procedimiento legal, no ha tenido lugar, y, por consiguiente, ambos motivos de casación (cuarto y quinto) deben ser igualmente desestimados.

En el sexto motivo de casación se insiste en la tesis expresada en los precedentes, y así se asegura que el Tribunal a quo ha conculcado lo establecido en el artículo 12, en relación con la Disposición Transitoria Única, de la Ley 3/1995, de Vías Pecuarias , debido a que los instrumentos de ordenación urbanística posteriores al año 1995 han recogido la infraestructura que determinó la pérdida de funcionalidad de la vía pecuaria, cuya previsión no la establecen éstos sino que proviene de actos históricamente realizados por la Administración competente en la Ordenación territorial, sin que quepa en este momento la emisión de un dictamen o informe desfavorable que debía haberse emitido cuando se interrumpió de modo efectivo la continuidad de la vía pecuaria en su originaria conformación y se definieron por la propia Administración del Estado las condiciones funcionales del tramo de sustitución al concluirse en los años 1975-1976 las obras de la Autopista.

Lo expresado para desestimar los motivos cuarto y quinto constituye razón suficiente para rechazar el sexto, ya que los preceptos citados en este motivo de casación ( artículo 12 y Disposición Transitoria Única de la Ley 3/1995, de Vías Pecuarias ) no contemplan esa pretendida desafectación tácita, según lo interpreta con toda corrección la Sala sentenciadora que, en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida, transcribe literalmente el mencionado precepto y declara que las previsiones contempladas en el mismo vienen condicionadas al seguimiento del procedimiento regulado en los preceptos que le preceden, que no consta que fuese tramitado.

En el último motivo de casación invocado por la representación procesal de la Corporación municipal recurrente se asegura que el Tribunal a quo ha infringido lo dispuesto en los artículos 217 , 318 y 319 de la Ley de Enjuiciamiento civil con quiebra del derecho a la tutela judicial efectiva, proclamado en el artículo 24 de la Constitución , por cuanto ha desconocido la fuerza probatoria de los documentos públicos con inversión de la carga de la prueba, ya que ha omitido valorar el informe de los técnicos redactores del Plan General, que constataron que la alquería árabe y la fábrica de jabón no existen en la actualidad, mientras que la antigua estación perdió su valor protegible al haber sido objeto de actuaciones recientes que le hicieron perder su identidad, y el antiguo lavadero público ha sido objeto de protección en el correspondiente catálogo.

No se puede negar que, como se desprende de la certificación municipal aportada como ampliación del expediente administrativo y requerida por la propia Sala de instancia con fecha 11 de febrero de 2009, de la que ni se hace mención en la sentencia recurrida para afirmar, sin más, que el Ayuntamiento demandante no ha justificado haber conferido protección a los bienes a que se refieren los apartados 3 y 4 del condicionante señalado por la Unidad de Patrimonio Cultural, en el informe del equipo redactor del Plan General, de fecha 12 de abril de 2007, remitido a la Sección de Planeamiento de la Dirección Territorial de Valencia de la Consejería de Territorio y Vivienda, se expresa que no hay constancia por ningún medio de la existencia de la antigua alquería árabe ni de su emplazamiento en el término municipal de Massalfassar y que tampoco se deriva del informe emitido por el Servicio de Patrimonio Cultural Valenciano, mientras que, en cuanto a la Estación de Massalfassar, Fábrica de Jabón y Lavadero Público, que se dice figuran incluidos en el Inventario de la Dirección General de Patrimonio Cultural Valenciano como elementos de valor etnológico, en ese mismo informe del equipo redactor del Plan General se afirma que responde a una información no actualizada por cuanto la fábrica de jabón no existe y el edificio de la Antigua Estación ha sido objeto de completa sustitución en fechas relativamente recientes careciendo de interés etnológico el edificio de sustitución, y el Antiguo Lavadero Público, que existe todavía con las características morfológicas que tuvo en el pasado y sin uso en la actualidad, figura en el Documento Refundido del Plan General, Normas Urbanísticas del Plan, cuyo artículo 24.6 hace expresa previsión de su protección, y el artículo 6 de las Normas de Protección y Ficha de Protección EP-ET 01 del Catálogo de Protección instrumentan de modo concreto la protección con la identificación del citado Lavadero Público en el Plano del Catálogo.

Estos datos obrantes en la ampliación del expediente administrativo, de los que no hace mención alguna la Sala de instancia en la sentencia recurrida, nos llevan a considerar que, efectivamente, la Sala de instancia ha vulnerado los preceptos de la Ley de Enjuiciamiento civil, invocados en este séptimo motivo de casación, al haber invertido la carga de la prueba y no conceder valor alguno al informe de los técnicos redactores del Plan General, del que se deduce que los elementos señalados por la Unidad de Patrimonio de la Dirección General de Patrimonio Cultural como necesitados de protección en el Catálogo, o no existen, caso de la antigua alquería árabe y de la fábrica de jabón, o no merecen protección al haber sido sustituido por otro de reciente construcción, caso de la antigua estación, o están debidamente catalogados y protegidos, caso del antiguo lavadero público, razones todas por las que este último motivo de casación, aducido por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, debe ser estimado.

La estimación del séptimo y último motivo de casación alegado por el Ayuntamiento recurrente comporta, según lo dispuesto en el artículo 95.2 d) de la Ley de esta Jurisdicción , que, con anulación del correspondiente pronunciamiento de la sentencia recurrida en lo que se refiere al condicionante relativo a la aprobación del Catálogo de Protección del Plan General de Ordenación Urbana de Massalfassar y concretamente a sus apartados 3 y 4 (antigua alquería árabe, estación de Massalfassar, fábrica de jabón y lavadero público), al igual que el resto del condicionante señalado por la Unidad de Patrimonio de la Dirección General de Patrimonio Cultural, debe ser declarado contrario a Derecho y, por consiguiente, nulo por las razones que acabamos de expresar al estimar el séptimo de los motivos de casación invocados por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente.

La estimación de uno de los motivos de casación alegados conlleva la declaración de haber lugar al recurso interpuesto y, por tanto, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , no procede imponer las costas causadas en el mismo, sin que existan méritos para condenar a cualquiera de los litigantes al pago de las causadas en la instancia, al no apreciarse en su actuación mala fe ni temeridad, según lo dispuesto concordadamente en los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .