STS, 14 de Enero de 2015
| Ponente | JOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ |
| Número de Recurso | 1544/2013 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 14 de Enero de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Enero de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, en el recurso de casación para la unificación de doctrina número 1544/2013, interpuesto por la Procuradora doña Almudena Gil Segura en representación de la entidad DRAGÓN BAILÓN, S.L contra la Sentencia de 29 de noviembre de 2012 de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por la que se desestima el recurso 370/2009 interpuesto contra la Orden de la Consejería de Presidencia, Justicia de Interior de la Comunidad de Madrid de fecha 12 de marzo de 2009, por la que se imponen dos sanciones por la comisión de dos infracciones en materia de espectáculos públicos. Ha comparecido como parte recurrida la Comunidad de Madrid, representada por la Letrada de sus servicios jurídicos.
Se interpone el presente recurso de casación para unificación de doctrina, al amparo del artículo 97 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) contra la Sentencia de 29 de noviembre de 2012 de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por la que se desestima el recurso 370/2009 interpuesto contra la Orden de la Consejería de Presidencia, Justicia de Interior de la Comunidad de Madrid de fecha 12 de marzo de 2009, por la que se imponen dos sanciones por la comisión de dos infracciones en materia de espectáculos públicos.
Contra la referida Sentencia, la representación de la entidad mercantil DRAGÓN BAILÓN, S.L interpuso el 8 de enero de 2013 recurso de casación para la unificación de doctrina en el que, tras exponer los antecedentes del asunto, invoca como Sentencias de contraste las dictadas por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valencia de 11 de marzo de 2013 (recursos 267/2000 ) y de 19 de junio de 2003 (recurso 1182/2000) y la dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 16 de marzo de 2004 (recurso 1730/1997 ).
La parte recurrente fundamenta su recurso en las siguientes alegaciones:
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Entre el proceso en que se dictó la sentencia recurrida y los procesos en que se dictaron las que se citan como contradictorias se dan las identidades que exige el artículo 96.1 de la LJCA y es que en todos los casos se trata de recursos planteados, la mayoría, por titulares de locales sancionados por infracciones semejantes y en las que se ha aceptado tanto la caducidad como la falta de vulneración del tipo como la falta de proporcionalidad en las sanciones impuestas.
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La contradicción entre los pronunciamientos de una y otras sentencias es manifiesta. Basta confrontar los respectivos fallos. Mientras la sentencia recurrida es desestimatoria, las anteriores estiman pretensiones sustancialmente iguales. La doctrina correcta es la de las sentencias anteriores y no la de la recurrida.
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Respecto de la caducidad las Sentencias de contraste acogen el plazo de caducidad de seis meses estipulado en Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.
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En cuanto al hecho, no basta con que se acredite que en el interior de un local o establecimiento público se produce consumo de estupefacientes, es necesario, además, que dicho consumo ilegal de estupefacientes sea tolerado o permitido por el titular del establecimiento o bien que se emplee falta de diligencia en impedirlo, y este elemento subjetivo del tipo infractor (tolerar, permitir o falta de diligencia) es lo que no aparece acreditado en el presente caso siendo insuficiente para deducir tal tolerancia o falta de diligencia, por sí solo, la existencia de exceso de aforo.
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En cuanto a la sanción por exceso de aforo, tal hecho podrá ser sancionado como tal pero este dato objetivo, solo y desligado de otros elementos objetivos complementarios acreditados como ocurre en el presente caso, no puede servir como elemento exclusivo para sustentar una falta de diligencia en impedir el consumo de estupefacientes, so pena de incurrir en una plena objetivación de la responsabilidad en materia sancionadora, no permitida por el artículo 130.1 de la Ley 30/1992,de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Se produce además una vulneración del derecho a la presunción de inocencia consagrado en el artículo 24.2 Constitución .
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En cuanto al principio de proporcionalidad, el recurrente alega que en las Sentencias de contraste, a diferencia de lo que recoge la Sentencia que se impugna no solo se debe tener en cuenta que se sancione en el grado inferior, también la sanción menos gravosa. En este caso la Administración ha sancionado una de las infracciones con 36.000 euros y no 30.051 euros que es el mínimo y la segunda infracción ha optado por un cierre de seis meses rechazando otras sanciones menos gravosas para el interesado como pudieran ser las de multa.
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El recurrente plantea además cuestión de inconstitucionalidad al amparo del artículo 29 Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional , ante la onerosidad que representa el abono de la tasa a que se refiere la Ley de Tasas Judiciales 10/2012 e igualmente, por ser contrario al Derecho Comunitario la imposición de esa tasa, interesa de forma acumulativa su planteamiento como cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Conferido traslado del recurso al Letrado de la Comunidad de Madrid se opuso y solicitó su desestimación con imposición de costas a la recurrente en base a las siguientes alegaciones:
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El motivo del recurso no puede prosperar porque no existe la identidad exigida por el artículo 96.1 de la LJCA y no es aplicable el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora sino el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, que en su artículo 26.1 atribuye competencia exclusiva en materias de Espectáculos públicos a dicha Comunidad Autónoma. Por ello tampoco se produce ni prescripción de la infracción ni caducidad del procedimiento.
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A través del presente Recurso lo que pretende la recurrente es censurar la valoración de la prueba practicada en la instancia, cuestión ésta vedada en un recurso como el presente. Lo expuesto es igualmente aplicable en cuanto a la pretendida vulneración del principio de proporcionalidad.
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Ninguno de los restantes motivos guarda la necesaria identidad requerida por la norma procesal y, por lo tanto, tampoco pueden prosperar.
Remitidas las actuaciones a la Sala y habiéndose emplazado a las partes de conformidad con el artículo 97.6 de la LJCA , se señaló para votación y fallo de este el recurso el día 7 de enero de 2015, fecha en la que tuvo lugar dicho acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, Magistrado de la Salaquien expresa el parecer de la Sala conforme a los siguientes
Conforme a la Ley madrileña 17/1997 le fueron impuestas a la mercantil recurrente dos sanciones por sendas infracciones muy graves: una multa de 36.000 euros por superar el día 15 de diciembre de 2007 el local Taboo el aforo permitido (artículo 37.11) y otra sanción de seis meses y un día de clausura por tolerancia o permisión del consumo de drogas el día 1 de mayo de 2008 (artículo 37.1). Tales sanciones se confirmaron por la Sentencia de instancia que es recurrida en casación para unificación de doctrina.
Como es sabido, esta modalidad casacional es excepcional y subsidiaria respecto de la casación general. Ambas coinciden en que su finalidad es la garantía de la seguridad jurídica, pero tal fin se realiza en la casación para unificación de doctrina no juzgando si hay una infracción legal que sea consecuencia de una interpretación indebida del ordenamiento jurídico, sino corrigiendo algo indeseable: que haya contradicción entre una sentencia y otra u otras firmes respecto de los mismos litigantes u otros en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales.
En esta modalidad casacional el enjuiciamiento contempla los siguientes momentos. En primer lugar un juicio de admisibilidad uno de cuyos aspectos es advertir de forma precisa y circunstanciada, si bien provisional, que al menos indiciariamente concurre esa triple identidad; un segundo juicio, ya oída la parte recurrida, que entra en el fondo sobre la contradicción, lo que no impide juzgar con plenitud y como cuestión previa la concurrencia de esa triple identidad; y en tercer lugar, si concurre esa identidad de supuestos, juzgar si hay contradicción, de forma que se estima el recurso si la solución de la sentencia recurrida es la errónea y acertada la de contraste.
En el presente caso la recurrente alega que la Sentencia recurrida se contradice con las que invoca de contraste por tres razones: en cuanto a la sanción por superar el aforo, porque no ha apreciado la caducidad del procedimiento sancionador; en cuanto a la sanción por tolerancia o permisión del consumo de drogas, porque se vulnera el tipo del artículo 37.1 de la Ley madrileña 17/1997 en cuanto que no ha habido por su parte tal tolerancia o permisión y por último, respecto de la infracción por superar el aforo, porque infringe el principio de proporcionalidad al haberse elegido como sanción el cierre temporal cuando podía haberse optado por la multa.
Respecto de la caducidad lleva razón la recurrente en cuanto a la aplicabilidad del Reglamento estatal para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado. La Sentencia de instancia lo niega indebidamente cuando lo cierto es que el artículo 35 de la citada Ley autonómica se remite a efectos procedimentales al Capítulo II del Título IX de la Ley 30/1992, y a su normativa de desarrollo, luego al citado Reglamento a efectos del plazo de caducidad. Aun así en este punto se desestima el recurso interpuesto.
La caducidad es un instituto que, en lo que ahora interesa, concreta el efecto del transcurso del tiempo en un procedimiento: ya se trate de la Administración o del administrado, les es exigible la carga -que no la obligación- de actuar en un plazo determinado. Si transcurre el plazo sin haberlo hecho se produce un perjuicio, no una sanción pues, como se ha dicho se está ante la desatención de cargas no de obligaciones ni de deberes. En el caso de un administrado podrá ser la pérdida de un trámite con su efecto preclusivo o que su pasividad conlleve la firmeza de un acto; en el caso de la Administración, si no concluye el procedimiento en plazo legal el efecto será su caducidad.
Las Sentencias que invoca como de contraste, una incluso dictada por el mismo tribunal de instancia y respecto de la misma ley autonómica, aprecian, en efecto, la caducidad del procedimiento. Ahora bien, en esas sentencias el juicio sobre la caducidad se computa entre la notificación del acuerdo de incoación y la notificación del acto sancionador que pone fin al procedimiento. En el caso de autos -siempre respecto de la infracción referida al aforo- el acta se levantó el 15 de diciembre de 2007 y el acto de incoación de 17 de diciembre de 2008 se notificó a la recurrente el 10 de enero de 2009; el acuerdo sancionador data de 12 de marzo de 2009 y se notificó el 18 de marzo de 2009, luego dentro del plazo de seis meses del artículo 20.6 del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora.
La consecuencia de lo dicho es que no hay contradicción al no haber una plena identidad de supuestos. Hay que insistir en que las Sentencias de contraste contemplan el supuesto general, esto es, cuando el procedimiento sancionador se inicia con la notificación del acto de incoación (artículo 13.2 del citado Reglamento estatal), luego el plazo de seis meses de tramitación no se inicia el día en que se levanta el acta de infracción y que tiene como tal valor de denuncia. En definitiva, el tiempo transcurrido entre ese momento y el inicio del procedimiento tendrá relevancia sustantiva a efectos de una posible prescripción de la infracción.
Lo dicho no supone ignorar dos supuestos según que el hecho denunciado requiera o no actos de comprobación. Así en la denuncia por superación del aforo permitido se estaría ante una infracción que no requiere una indagación posterior mientras que la infracción consistente en la tolerancia o permisión de consumo de drogas, sí precisó esperar al resultado de la analítica de las sustancias intervenidas. En el primero de los casos sí que se plantearía determinar si el inicio del cómputo del plazo de caducidad debe hacerse desde la denuncia, pero tal cuestión no es la de autos pues, repetimos, las sentencias de contraste aprecian la caducidad por el tiempo transcurrido entre la incoación y el acto sancionador y sus respectivas notificaciones.
El segundo aspecto en que el que la recurrente advierte contradicción se refiere a la falta de integración del tipo del artículo 37.1 de la Ley madrileña 17/1997, en concreto a la prueba del elemento subjetivo consistente en la "permisión o tolerancia" del consumo de drogas. Las dos sentencias de contraste que invoca, dictadas por el mismo tribunal, anularon las sanciones impuestas, en la de 30 de diciembre de 2009 por falta de prueba de ese elemento subjetivo ( artículo 130.1 Ley 30/1992 ), luego por rechazar una suerte de responsabilidad objetiva, y en la segunda de 7 de febrero de 2006, por infracción de las reglas sobre la carga de la prueba ( artículo 137.3 Ley 30/1992 ).
Se desestima también en este extremo el recurso pues teniendo en cuenta el valor del acta y contrastándola con las circunstancias del caso según razona la Sentencia de instancia, lo que se plantea a esta Sala es que juzgue si la Sentencia recurrida ha hecho una valoración ilógica, irracional o arbitraria de la prueba. A los efectos de la casación para unificación de doctrina no hay contradicción con las Sentencias de contraste pues éstas anularon actos sancionadores por las razones antes expuestas cuya lógica obedece a los concretos casos que juzgaban. Por tanto que el cuadro normativo sea el mismo así como su interpretación, no implica que su aplicación lleve necesariamente al mismo resultado.
En cuanto a la quiebra del principio de proporcionalidad, la Sentencia recurrida en el Fundamento de Derecho Séptimo confirma las razones por las que se fijó la extensión de la sanción impuesta. Son razones genéricas y ni la recurrente ni la Sentencia de contraste se basan en el artículo 131 de la Ley 30/1992 , luego que hay que ponerlas en relación con el artículo 41.3.a) de la Ley madrileña 17/1997 en cuanto a la opción de la sanción y el artículo 42 de la misma en cuanto a los criterios tanto de opción como de grado dentro de la sanción elegida. Esto implica, por tanto, adentrarse en la interpretación de una norma autonómica, lo que no cabe en el presente recurso (cf . artículo 96.4 de la LJCA en relación con su artículo 86.4). A tal efecto hay que reparar en que la Sentencia de contraste se basó en la interpretación del artículo 41 de la citada ley autonómica.
Por último pretende la recurrente que la Sala plantee cuestión de inconstitucionalidad y prejudicial respecto del régimen de tasas judiciales (Ley 10/2012, de 20 de noviembre, de Tasas Judiciales) en los términos reseñados en el Antecedente de Hecho Tercero 7º de esta Sentencia. La Sala rechaza plantear dichas cuestiones pues, sin entrar en el fondo en que se basa lo alegado por la recurrente y al margen de lo ya resuelto por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 20/2012 , lo cierto es que de la citada ley no depende el sentido de lo resuelto en la presente Sentencia.
Se hace imposición de costas a la parte demandante de conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA por rechazarse todas sus pretensiones, si bien se fija la cuantía máxima de las mismas por todos los conceptos en cuatro mil euros (4000 euros).
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Se inadmite el recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal de DRAGÓN BAILÓN, SL contra la Sentencia de 29 de noviembre de 2012 de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por la que se desestima el recurso 370/2009 interpuesto contra la Orden de la Consejería de Presidencia, Justicia de Interior de la Comunidad de Madrid de fecha 12 de marzo de 2009, por la que se imponen dos sanciones por la comisión de dos infracciones en materia de espectáculos públicos.
Se hace imposición de costas a la parte demandante con el límite impuesto en el Fundamento de Derecho último de esta Sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Ramon Trillo Torres D. Jesus Cudero Blas PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Luis Requero Ibañez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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