ATS, 30 de Octubre de 2014
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| Número de Recurso | 759/2014 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 30 de Octubre de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
AUTO
En la Villa de Madrid, a treinta de octubre de dos mil catorce.
La Asociación Española de Cogeneración interpuso ante esta Sala el presente recurso contencioso-administrativo número 759/2014 contra:
-
El Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y
-
La Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
Segundo.- En dicho escrito solicitó por otrosí "la suspensión de la vigencia de la Disposición transitoria octava del RD 413/2014 (en lo sucesivo, 'D.T. 8ª'), o, subsidiariamente, suspenda su aplicación a aquellos operadores activos en el ámbito de la cogeneración. Esta parte entiende, en relación con la anterior solicitud, que el riesgo de daño irreparable a los miembros de ACOGEN es tan inmediato que debería adoptarse la citada medida cautelar sin oír a la parte contraria, tal como está previsto en el artículo 135 de la LJCA ".
Tercero.- Por auto de 12 de septiembre de 2014 la Sala acordó:
"Primero.- No ha lugar a adoptar la medida cautelar solicitada de acuerdo con lo previsto en el artículo 135 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa por la representación procesal de la Asociación Española de Cogeneración (ACOGEN).
Segundo.- Tramítese la solicitud de medida cautelar respecto de la Disposición transitoria octava del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio , solicitada en el otrosí del escrito de interposición del recurso, en la forma que se dispone en el artículo 131 de la Ley 29/1998 , con audiencia de la Administración demandada por plazo de diez días.
Tercero.- Se imponen las costas del presente incidente a la parte actora conforme a lo expresado en el razonamiento jurídico segundo in fine."
Cuarto.- El Abogado del Estado presentó sus alegaciones el 9 de octubre de 2014 y suplicó a la Sala que dicte auto que "acuerde no haber lugar a la adopción de la medida cautelar que se reclama".
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala
La solicitud de suspensión del Real Decreto 413/2014 se limita exclusivamente a su Disposición transitoria octava . A juicio de la Asociación recurrente, la ejecución de las previsiones contenidas en ella supondría perjuicios irreparables a los operadores activos en el ámbito de la generación a quienes se impondrá "el deber de restituir [en su conjunto] importantes cuantías económicas por valor acumulado de varios centenares de millones de euros (unos 275 millones)" y la previsible parada definitiva de numerosas plantas de cogeneración.
Ante de formular estas afirmaciones relativas al periculum in mora , la recurrente destaca la importancia de la cogeneración en la producción de energía eléctrica (afirma que supone el 12 por ciento) y en la demanda nacional de gas natural (el 25 por ciento de ésta), así como sus particularidades técnico-económicas que no la hacen comparable a otras tecnologías de generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables.
Realiza asimismo determinadas alegaciones para destacar la apariencia de buen derecho de su planteamiento impugnatorio de fondo. Afirma, a estos efectos, que la aplicación de la Disposición transitoria octava del Real Decreto 413/2014 , conjuntamente con la de la Orden IET/1045/2014, "resulta incompatible con el principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos de los administrados"; "impide a los cogeneradores [...] competir en igualdad de condiciones respecto a otras tecnologías de generación eléctrica, lo que supone una evidente discriminación hacia este sector"; "atenta contra los principios de seguridad jurídica y confianza legítima de numerosos operadores [...] activos en el ámbito de la cogeneración"; "atenta contra los principios legales de proporcionalidad y estabilidad regulatoria" y, en fin, obstaculiza "la consecución de los objetivos establecidos por la Directiva 2012/72/CE, de eficiencia energética, entre otras normas europeas".
La Abogacía del Estado considera improcedente la solicitud de suspensión. Y la Sala, por su parte, -que desestimó la presente solicitud de suspensión cuando fue tramitada por la vía extraordinaria del artículo 135 de la Ley Jurisdiccional - ha rechazado ya en autos precedentes (a partir del dictado el 8 de octubre de 2014 en el recurso número 535/2014) pretensiones análogas a las que en éste propugna la asociación recurrente.
Segundo.- No es posible acceder, en los términos con que viene formulada, a la pretensión de suspensión que la parte actora interesa en el presente litigio. La solicitud de suspensión afecta tan sólo a la "refacturación" o reliquidación que, por imperativo legal, ha de realizarse una vez entrada en vigor la Orden IET/1045/2014 y que, afirma la recurrente, supone para los operadores activos en el ámbito de la generación la obligación de devolver en su conjunto varios millones de euros, cuyo inmediato reintegro del saldo deudor determinará un "perjuicio irreparable" y la parada definitiva de las correspondientes plantas de cogeneración.
No cabe, decimos, acoger la medida cautelar instada, sin distinciones, para todo el sector de la cogeneración pues una declaración de la Sala en la que se dispusiera, a priori , la "suspensión de la vigencia" de la Disposición transitoria octava del Real Decreto impugnado, implicaría tanto como dispensar a todos los destinatarios de dicho sector de su deber, impuesto por la ley, de reliquidar las primas. Se trata, como ya hemos expuesto en autos precedentes, de una obligación precisa y directa que nace del Real Decreto-ley 9/2013. Cosa diferente es, repetimos, que se adopten medidas cautelares de suspensión de las liquidaciones singulares que a aquellos operadores les puedan ser giradas, como es habitual en los procesos contencioso-administrativos.
Tercero.- Como es bien sabido, el Real Decreto-ley 9/2013 instauró un nuevo sistema retributivo para el entonces denominado "régimen especial", sistema que vino a sustituir al vigente hasta entonces, concretado -en lo que aquí importa- por el Real Decreto 661/2007 y sus modificaciones ulteriores. El Real Decreto-ley 9/2013 permitió, sin embargo ("al objeto de mantener tanto los flujos retributivos a las instalaciones como el resto de procedimientos, derechos y obligaciones") que el anterior sistema retributivo se aplicara con carácter transitorio, en tanto no se desarrollase el nuevo. Y lo hizo disponiendo que las instalaciones perceptoras recibieran liquidaciones a cuenta -al amparo del régimen transitorio- con la advertencia expresa de que, una vez aprobadas las disposiciones normativas necesarias para la aplicación del nuevo régimen económico, debían proceder a la regularización correspondiente por los derechos de cobro u obligaciones de pago resultantes de la aplicación de la nueva metodología, con efectos desde la entrada en vigor del propio Real Decreto-ley.
La concreción de estas reglas se llevó a cabo en la Disposición transitoria tercera del Real Decreto-ley 9/2013 , a tenor de la cual -entre otras medidas- el organismo encargado de la liquidación debía abonar, con carácter de pago a cuenta, los conceptos liquidables devengados por las instalaciones de régimen especial, y aquellas de régimen ordinario con régimen retributivo primado al amparo de Real Decreto 661/2007 en aplicación de lo previsto en los referidos reales decretos. Más en concreto aun, las obligaciones de pago resultantes de aplicar la nueva metodología a la energía producida desde el 13 de julio de 2013 "hasta la entrada en vigor de las disposiciones necesarias para la plena aplicación del nuevo régimen retributivo" han de ser liquidadas en las seis liquidaciones posteriores a la entrada en vigor de la Orden ahora impugnada.
La Disposición transitoria octava del Real Decreto 413/2014 trata acerca del procedimiento y demás cuestiones complementarias relativas al régimen jurídico de aquellas liquidaciones y, en particular, a las obligaciones de ingreso correspondientes a las provisionales -a cuenta- ya realizadas al amparo de la Disposición transitoria tercera del Real Decreto-ley 9/2013 .
Pues bien, la sede adecuada para plantear las cuestiones singulares sobre las tan citadas liquidaciones y su eventual suspensión cautelar no es, pese a lo que afirma la recurrente, el recurso en abstracto contra la disposición general (el Real Decreto 413/2014) que no hace sino dar cumplimiento al mandato legal, una vez que ha culminado el proceso de concreción del nuevo sistema retributivo, cuyo último paso es la Orden IET/1045/2014. Por el contrario, será en el curso de la impugnación singular de aquellas liquidaciones cuando, una vez precisada su cuantía y las circunstancias económicas de cada una de las empresas afectadas, podrá accederse o no a suspenderlas.
Cuarto.- Al igual que hacemos en los autos resolutorios de los incidentes de suspensión de los recursos 428/2014, 432/2014, 535/2014 y de otros ulteriores, no es ocioso añadir algunas consideraciones adicionales que pudieran, eventualmente, afectar al desarrollo ulterior de las tan citadas liquidaciones o "refacturaciones".
El grado en que la suspensión cautelar del ingreso o pago inmediato de aquellas cantidades afecta a los intereses generales no es igual que el derivado de suspender, con efectos pro futuro , la aplicación del nuevo régimen retributivo en su conjunto. El propio Abogado del Estado, aun propugnando el rechazo de ambas, distinguía en aquellos recursos entre la medida cautelar relativa a la devolución de las cantidades objeto de reliquidación, por un lado, y la consistente en suspender la Orden en su aplicación general (lo que se podría traducir en la transitoria persistencia del régimen retributivo del Real Decreto 661/2007) por otro.
La medida cautelar limitada a la suspensión de la efectividad de cada una de las liquidaciones y del subsiguiente reintegro no implicaría, en este orden de cosas, sino una demora añadida a la que ya se ha producido entre la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013 (julio 2013) y de la Orden IET/1045/2014 (junio 2014), demora que -de acceder a la medida cautelar- se mantendría hasta la sentencia resolutoria de las pretensiones de nulidad opuestas contra las correlativas liquidaciones, que han de ser llevadas a cabo por el órgano específico al que se refiere el Real Decreto 413/2014.
En su caso, de modo particularizado y ante la existencia de graves perjuicios derivados del inmediato ingreso en efectivo de las cantidades adeudadas (lo que no necesariamente se producirá, dadas las diversas modalidades a las que se refiere la Disposición transitoria octava del Real Decreto 413/2014 , entre las que figura la compensación con los derechos de cobro devengados, y la variedad de las situaciones económicas de los afectados) podrá accederse a la suspensión de las liquidaciones una vez que quede asegurado el pago de las cantidades correlativas, esto es, que los deudores presten las cauciones o garantías de pago correspondientes a los importes liquidados.
Esta última exigencia, para el caso de adoptar la medida cautelar frente a las liquidaciones singulares emitidas por el órgano competente (al "órgano encargado de la liquidación" se refiere, repetimos, la antes citada Disposición transitoria del Real Decreto 413/2014) sería conforme con el criterio rector del artículo 133.1 de la Ley Jurisdiccional pues, en otro caso, se correría el riesgo de que la merma provisional, y meramente cautelar, de los ingresos del sistema se tradujera en pérdida definitiva. En todo caso la decisión corresponderá, como es lógico, al órgano jurisdiccional competente para controlar la adecuación a Derecho de los actos liquidatorios, una vez que se acuerden y sean ante él impugnados.
Quinto.- No ha lugar, en conclusión, a acceder a las pretensiones cautelares deducidas en este incidente, con la preceptiva condena en costas a la parte que la ha instado, conforme prescribe el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de mil euros la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte contraria.
No ha lugar a la adopción de la medida cautelar instada por la Asociación Española de Cogeneración en el presente recurso número 759/2014, interpuesto contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y contra la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos. Con imposición de las costas de este incidente a la parte recurrente en los términos precisados en el último de los razonamientos del auto.
Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados
