SAN, 2 de Diciembre de 2014
| Ponente | MERCEDES PEDRAZ CALVO |
| Emisor | Audiencia Nacional. Sala Contencioso Administrativo, Sección 8ª |
| ECLI | ES:AN:2014:4960 |
| Número de Recurso | 800/2012 |
SENTENCIA
Madrid, a dos de diciembre de dos mil catorce.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo nº 800/2012, seguido por los trámites del procedimiento ordinario, que ante esta Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la Letrado de los Servicios Jurídicos del GOBIERNO DE CANARIAS frente a la Administración General del Estado, representada y asistida por el Abogado del Estado contra el incumplimiento por el Ministerio de Fomento de los compromisos adquiridos en virtud de la adenda de 17 de noviembre de 2009 al Convenio de Colaboración entre la Administración General del Estado y el Gobierno de Canarias en materia de Carreteras celebrado el 31 de enero de 2006. La cuantía del recurso es de ciento treinta y ocho millones cuatrocientos sesenta mil euros; y ha sido Ponente la Magistrado Dª MERCEDES PEDRAZ CALVO .
Por la indicada representación procesal se formuló recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado el 5 de diciembre de 2012.
Por Decreto de la Sra Secretaria de fecha 3 de enero de 2013 se tuvo por interpuesto dicho recurso y se procedió a reclamar el envío del expediente administrativo por la Administración recurrida.
La parte actora formalizó la demanda mediante escrito presentado el dia 23 de mayo de 2013, en el cual, tras exponer cuantos fundamentos de hecho y de derecho consideró de rigor, terminó suplicando se dicte sentencia por la que se declare que el proceder de la Administración General del Estado no es ajustado a derecho viniendo la misma obligada a transferir a la Comunidad Autónoma de Canarias las cantidades comprometidas para la anualidad de 2012 y sucesivas, en la Adenda al Convenio de Carreteras de 2009, incrementada en los intereses legales correspondientes desde la fecha en que la transferencia hubo de ser efectiva.
El Abogado del Estado, contestó a la demanda para oponerse al recurso y solicitar su desestimación con fundamento en los hechos y razonamientos jurídicos que deja expuestos.
La Sala dictó auto acordando recibir a prueba el recurso, practicándose la documental, a instancias de la actora, con el resultado obrante en autos.
Las partes, por su orden, presentaron sus respectivos escritos de conclusiones, para ratificar lo solicitado en los de demanda y contestación a la demanda.
La Sala dictó Providencia señalando para votación y fallo del recurso la fecha del 26 de noviembre de 2014 en que se deliberó y votó habiéndose observado en su tramitación las prescripciones legales.
Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso-administrativo el incumplimiento por parte del Ministerio de Fomento de los compromisos adquiridos en virtud de la adenda de 17 de noviembre de 2009 al Convenio de Colaboración entre la Administración General del Estado y el Gobierno de Canarias, en materia de carreteras celebrado el 31 de enero de 2006. En relación con la cuantía es preciso señalar que si bien por Decreto de 29 de septiembre de 2013 se fijó la cuantía en la referida suma, en el Decreto de 10 de octubre d e 2013 se estima el recurso del Abogado del Estado y se establece la cuantía en 138.460.000 euros.
Los motivos de impugnación alegados por la recurrente pueden resumirse como sigue:
-. La Comunidad Autónoma de Canarias ostenta la competencia exclusiva en materia de carreteras, según lo dispuesto en su Estatuto de Autonomía, Ley Orgánica 10/1982 modificada por Ley Orgánica 4/1996.
-. La ley 20/1991 de 7 de junio modifica los aspectos fiscales del Régimen Económico y fiscal de Canarias. En su art. 95 se establece que se considerarán de interés general a efectos de la inclusión de los créditos correspondientes en los Presupuestos Generales del Estado las obras de infraestructura que permitan o faciliten la integración del territorio del Archipiélago con el resto del territorio nacional o interconecten los principales núcleos urbanos de Canarias o las diferentes islas entre si. Y se añade que " La puesta en vigor del sistema fiscal establecido en la presente Ley no implicará menoscabo alguno de las asignaciones complementarias previstas en el artículo 54 del Estatuto de Canarias."
La Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias en su exposición de motivos alude a la necesidad de compensar la lejanía y el hecho insular. En su art. 12 se dispone que " Los Presupuestos Generales del Estado recogerán cada año las partidas presupuestarias que resulten precisas para dotar las transferencias correspondientes a las inversiones del Estado en infraestructuras en Canarias, que ascenderán como mínimo al 50 por 100 de la recaudación normativa líquida atribuida al Estado como compensación por la supresión del Impuesto General sobre el Tráfico de las Empresas establecida en la Ley 20/1991, de 7 de junio"
A juicio de la recurrente este precepto constituye un imperativo legal en cuya virtud la Administración General del Estado está obligada a financiar las obras de interés general radicadas en Canarias y a incluir en las leyes anuales de Presupuestos las partidas presupuestarias correspondientes.
En este marco se suscribió el primer convenio de Carreteras el 30 de abril de 1.994, sustituido por el firmado el 16 de abril de 1997, este por el litigioso, de fecha 31 de enero de 2006 y su adenda de 17 de noviembre de 2009.
En estos Convenios se fijaría el régimen de colaboración para acometer las obras de infraestructura de interés general cuya financiación corresponde a la Administración General del Estado hasta el límite máximo pactado, y a tal fin dotará las cantidades correspondientes en el periodo 2006 a 2017. En concreto, para el ejercicio 2012 se prevé un importe total de 183 millones de euros, para obras, y de 24 millones de euros para expropiaciones, lo que supone un total de 207 millones de euros.
En la Adenda al Convenio de 17 de noviembre de 2009 se introducen algunas modificaciones al crédito pero "manteniendo el importe total de la inversión" y se reconoce que quedan pendientes de abonar un total de 1.930.763.270,92 euros.
Se mantuvieron las cifras para el ejercicio 2012.
En la reunión de la Comisión de seguimiento del Convenio que tuvo lugar el 31 de julio de 2012 la Administración del Estado puso de manifiesto que en la Ley de Presupuestos para el año 2012 "solo figura la cantidad de 68.540.000 euros para financiar obras y expropiaciones con cargo al Convenio," y esta fue la suma transferida.
La actora considera que el Convenio tiene carácter vinculante según lo dispuesto en el art. 6 de la ley 30/1992 en relación con el art. 8.2. Los sujetos intervinientes están condicionados por los términos instrumentados en el convenio . Los términos son claros y no admiten duda en cuanto a su interpretación, tanto en cuanto a su objeto, como a la financiación, como a la dotación, el importe adeudado para los ejercicios correspondientes al periodo 2009 a 2017, la cantidad comprometida para el ejercicio 2012, y que la única cláusula de resolución prevista es la de mutuo acuerdo de las partes.
La Administración del Estado ha vulnerado los principios de buena fe, equilibrio económico de las prestaciones, confianza legítima y lealtad institucional, a lo que se suma la previsibilidad de la actual situación económica.
Los motivos de oposición al recurso alegados por el Abogado del Estado pueden resumirse como sigue: El 31 de enero de 2006 fue suscrito entre el Ministerio de Fomento y el Gobierno de Canarias un convenio de colaboración con el objeto de "establecer el régimen de colaboración entre la Administración General del Estado y el Gobierno de Canarias en materia de infraestructuras de carreteras, a los efectos de lo establecido en los artículos 95 y 96 de la ley 20/1991 de 7 de junio, y en su artículo 12 de la ley 19/1994 de 6 de julio ambas leyes de modificación del Régimen Económico y fiscal de Canarias".
El punto clave del litigio es la financiación y en la cláusula 3.2 se establece:
" 2. Los recursos afectos a la ejecución de las obras y pago de expropiaciones
del presente convenio serán los siguientes:
-
Las cantidades correspondientes a las dotaciones anuales asignadas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado en los capítulos VI y VII del Presupuesto de Gastos del Ministerio de Fomento.
En dichas dotaciones se considerarán incluidas las partidas presupuestarias a que hace referencia el artículo 12 de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias.
-
Las dotaciones que consigne en presupuestos el Gobierno de Canarias para financiar las incidencias de las obras recogidas en los anejos así como los excesos previstos sobre la cantidad presupuestada anualmente por el Ministerio de Fomento."
Y en el pfo. 4 de dicha cláusula 3:
4. La financiación de las obras objeto del presente Convenio, se realizará en los siguientes términos:
-
La Administración General del Estado correrá con los gastos correspondientes a las obras incluidas en los Anejos de este Convenio.
-
El Estado dotará, en los capítulos VI y VII de su presupuesto de gastos en el Ministerio de Fomento, las cantidades expresadas en el cuadro en el período 2006 a 2017 para financiar las obras de los Anejos del presente Convenio:...
El Ministerio de Fomento, en ningún caso abonará cantidad alguna superior a las fijadas en este cuadro, cantidades que se considerarán en cualquier caso como un máximo. Si los costes, entendidos éstos como el de adjudicación más las incidencias que puedan producirse, fueran superiores,corresponderá al Gobierno de Canarias asumir el exceso.
La aportación total de la Administración General del Estado será, por tanto, como...
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