STS, 10 de Diciembre de 2014

PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Segunda), se ha seguido recurso contencioso-administrativo, a instancia de la compañía mercantil COMERCIAL DE INMUEBLES LAS EIRAS, contra la Orden de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de 16 de mayo de 2008, que aprobó definitivamente, de forma parcial, el Plan General de Ordenación Municipal de Vigo.

SEGUNDO .- En dicho recurso jurisdiccional, la Sala de instancia dictó sentencia el 26 de julio de 2012 , en la que se dispone lo siguiente, literalmente transcrito:

"Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la procuradora doña Sonia Gómez-Portales, González, en nombre y representación de "COMERCIAL DE INMUEBLES LAS EIRAS, S.L.", en relación con la Orden de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de 16 de mayo de 2008 por la que se resolvió aprobar definitivamente de forma parcial el Plan General de Ordenación Municipal del Ayuntamiento de Vigo; y declaramos que la delimitación entre el suelo urbano consolidado y el APR A-4-37 "Ofimático" en la Manzana "A" de la demanda no es conforme a derecho, y la anulamos y declaramos que el plan debe clasificar también como suelo urbano consolidado la parte del terreno de la demandante situada a la izquierda del vial de nueva creación; sin imposición de las costas".

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VIGO formuló escrito de preparación del recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante providencia de la Sala de instancia de 1 de octubre de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, el Letrado de la Asesoría Jurídica del AYUNTAMIENTO DE VIGO, en su representación y defensa, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando el 27 de febrero de 2013 escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró procedentes, solicitó del Tribunal "...dicte sentencia por la que se estime el recurso de Casación promovido por el Ayuntamiento de Vigo, y revoque la sentencia dictada...".

QUINTO .- El recurso de casación fue admitido mediante providencia de 26 de abril de 2013, ordenándose también por diligencia de ordenación de 17 de mayo de 2013 entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que llevó a cabo la representación de la sociedad COMERCIAL DE INMUEBLES LAS EIRAS, S.A., mediante escrito de 1 de julio de 2013, en que se solicitó formalmente de esta Sala "...dicte sentencia que inadmita el citado recurso, condenando en costas a la parte recurrente", aunque los razonamientos del escrito parecen más bien postular su desestimación; en tanto que el Procurador Don Argimiro Vázquez, en la indicada representación de la XUNTA DE GALICIA, también recurrida, presentó escrito de 5 de julio de 2013, en que declara no formular oposición al recurso interpuesto "habida cuenta de que es el codemandado quien lo interpone y en el mismo se defiende la legalidad de la resolución dictada por la Administración que represento" .

SEXTO .- Por providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 25 de noviembre de 2014, fecha en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó, con fallo estimatorio, el 26 de julio de 2012, en el recurso contencioso-administrativo nº 4697/2008, seguido por la representación procesal de la sociedad COMERCIAL DE INMUEBLES LAS EIRAS, S.L., contra la Orden de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de 16 de mayo de 2008, que apruebo definitivamente de forma parcial el Plan General de Ordenación Municipal de Vigo. En particular, la impugnación versaba sobre la conformidad a Derecho de la clasificación asignada por el citado instrumento de planeamiento municipal a la finca propiedad de la mercantil recurrente, inserta en la denominada "Manzana A", como APR A-4-37 "Ofimático", en tanto la actora propugnaba la clasificación y categorización como suelo urbano consolidado, conforme a sus características y funcionalidad.

SEGUNDO .- La sentencia impugnada estimó el recurso, en los términos arriba reproducidos, fundamentando su decisión en los siguientes razonamientos, que dada su brevedad cabe reproducir de forma íntegra:

"PRIMERO.- El demandante pretende la anulación de la Orden de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de 16 de mayo de 2008 por la que se resolvió aprobar definitivamente de forma parcial el Plan General de Ordenación Municipal del Ayuntamiento de Vigo. Pide que "se dicte Sentencia por la que se declare la nulidad parcial de la disposición impugnada, en concreto / -1º.- Que se anule la delimitación entre suelo urbano consolidado y el APR A-4-37 "Ofimático" en la Manzana identificada en el documento veintiséis de esta demanda, por no responder dicha delimitación a los criterios legalmente establecidos. /Subsidiariamente y para el caso de que el Tribunal decida mantener dicha delimitación, se anule la calificación como suelo de uso dotacional que se ha otorgado a parte de la citada Manzana al ser un uso incompatible con el de las otras terceras partes de la manzana. / -2º.- Que se anule la delimitación del ámbito fijado en su Ficha para el APR A-4-37 "Ofimático" y la ordenación detallada aprobada, por el claro desequilibrio que presenta el aprovechamiento urbanístico asignado para esta APR, con relación a las cargas que se le asignan y no cumplir los objetivos estratégicos definidos por la propia norma impugnada" -suplico de la demanda-.

En justificación de la pretensión, en la demanda se alega que el plan general, al clasificar una parte como suelo urbano no consolidado e incluir otra parte en la ordenación detallada del ámbito APR A-4-37 "Ofimático", incurrió en arbitrariedad porque no tuvo en cuenta la realidad física del terreno -la mayor parte situada a la derecha del vial que crea no se usa y la parte situada a la izquierda es fundamental para la explotación de la nave ubicada en él-; porque clasificó de forma diferente la manzana análoga colindante; porque, al asignar al APR A-4-37 una edificabilidad por debajo de la media y prever la reserva para el sistema general de espacios libres adscribiendo terrenos extraños al sector, no garantiza el equilibrio de beneficios y cargas; y porque implica "una ocupación caótica del suelo" en los términos de la impugnación.

SEGUNDO.- En la demanda se alega que el plan general, al clasificar una parte como suelo urbano no consolidado e incluir otra parte en la ordenación detallada del ámbito APR A-4-37 "Ofimático", incurrió en arbitrariedad porque no tuvo en cuenta la realidad física del terreno -la mayor parte situada a la derecha del vial que crea no se usa y la parte situada a la izquierda es fundamental para la explotación de la nave ubicada en él-.

La demandada no dijo nada al respecto. El Órgano autonómico contestó que "el concreto deslinde de esos dos tipos de suelo en el referido ámbito es de competencia exclusivamente municipal" y la Administración Municipal que "o terreo clasificado como urbano consolidado cuenta con todos os servizos (...) é notorio que o resto da parcela que se clasifica como solo urbano non consolidado non conta con ningún destes servizos" .

Según el dictamen pericial que se acompañó a la demanda, ratificado por el perito en la práctica de prueba, "(...) la distinta clasificación que se hace del suelo de la campa no responde a ninguna realidad física, incluso existe una falta de coherencia ya que no se ha adoptado el mismo criterio de planteamiento, en dos manzanas colindantes y con idéntico uso (...) el estrangulamiento que se diseña en la unión de los dos viales de la fachada posterior de las dos manzanas (...) no está justificado adecuadamente" . El montaje sobre plano que se acompañó a la demanda como documento número 26 representa la Manzana "A" del caso y la "B" colindante; las dos tienen frente a la Avenida de Madrid, y la totalidad de la segunda, destinada al mismo uso industrial que la primera, es suelo urbano consolidado; no hay continuidad entre este suelo urbano consolidado y el suelo urbano no consolidado situado a la izquierda del vial de nueva creación.

La demandante alego y probó, pues, que la división del suelo urbano contenida en el plan general no es racional.

Y, "La totalidad del suelo urbano se dividirá por el plan general en distritos, atendiendo a la racionalidad y calidad de la ordenación urbanística y a la accesibilidad de la población a las dotaciones, utilizando preferentemente como límites los sistemas generales y los elementos estructurantes de la ordenación urbanística, y coincidiendo en la mayor parte de su extensión con los barrios, parroquias o unidades territoriales con características homogéneas" - artículo 49.1 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre , de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia-.

Procede, la estimación de la principal pretensión".

TERCERO .- Contra la citada sentencia, el Letrado del AYUNTAMIENTO DE VIGO basa su recurso de casación en los siguientes motivos:

1. - Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción (LJCA ), en que denuncia el "quebrantamiento del las normas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia reguladoras de la sentencia... ".

   En su fundamento, se imputa a la sentencia tanto un defecto de motivación como una incongruencia omisiva, además de conculcación de lo dispuesto en el artículo 71.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción (LJCA ), si bien ambas denuncias, en el desarrollo argumental del propio motivo casacional, están relacionadas entre sí de tal modo que el déficit de motivación debe decaer como motivo autónomo y separado, toda vez que la queja de la Corporación local recurrente se limita a reseñar, en este punto, que la motivación de la sentencia no es congruente, en tanto no da respuesta a las pretensiones aducidas en el proceso, lo que le lleva a admitir que el verdadero objeto de su censura es la incongruencia por exceso o ultra petita. En efecto, los términos del escrito de interposición, en la exposición del motivo de casación que nos ocupa, no dejan lugar a dudas sobre su verdadera naturaleza:

   "En lo tocante a la motivación, siendo esta una exigencia constitucional -art. 120.3- debemos entenderla como la expresión del razonamiento que justifica la decisión, en este caso, de la Sala. La motivación exige dar respuesta a las pretensiones de las partes, y aunque en este fallo la cuestión principal no es tanto un problema de motivación como de congruencia de la sentencia, la incongruencia inevitablemente vicia la motivación que ésta contiene".

2. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, invocándose al respecto los siguientes preceptos:

   - Artículo 149.1 de la Constitución , en relación al ámbito competencial en que se dictó la norma o normas infringidas, por regular las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes constitucionales, planificación de la actividad económica y protección del medio ambiente.

   - Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (vigente hasta el 27 de junio de 2008, esto es, vigente en el momento de publicación de la Orden que aprueba el Plan General impugnado); artículos 8.1 c ) y 9.3 , en cuanto deber configurado como carga legal de participar en las actuaciones de urbanización (en el marco de operaciones de renovación urbana o reforma interior, en este caso concreto). Concreción recogida en el art. 14.1.a).2) del mismo texto legal , actuación de urbanización que tiene por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado. Artículo 16, que detalla los concretos deberes legales de las actuaciones de transformación urbanística. Y artículo 12 en cuanto fija las diferencias entre las situaciones básicas de suelo rural y suelo urbanizado.

   - Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (vigente en la actualidad); artículos 8.1.e ) y 9.3, en cuanto define el contenido de la facultad de participación en las actuaciones de urbanización, y como carga real la de esa participación en condiciones de igualdad en el reparto de beneficios y cargas. El art. 14.1.a ) 2) del texto refundido, en cuanto comprende en las actuaciones de transformación urbanística las de reforma o renovación de un ámbito de suelo urbanizado. Y el artículo 16, que detalla y enumera los deberes legales de las actuaciones de transformación urbanística. Y artículo 12, que fija las diferencias entre las situaciones básicas de suelo rural y suelo urbanizado.

   CUARTO.- Por lo que respecta al primer motivo de nulidad, el Ayuntamiento de Vigo denuncia un exceso en la sentencia porque el fallo, que arriba se ha transcrito, otorga al recurrente en la instancia más de lo pedido en el suplico de su demanda, que es la parte de este escrito rector donde se formaliza la pretensión, toda vez que junto a la decisión de estimar el recurso contencioso-administrativo y, por ende, anular el Plan General de Ordenación Municipal impugnado, en lo atinente a las cuestiones suscitadas en el litigio, relativas a la delimitación entre el suelo urbano consolidado y el APR A-4-37 "Ofimático" en la Manzana "A", se contiene un pronunciamiento que, a juicio del AYUNTAMIENTO DE VIGO, desborda los límites de lo pedido en el suplico de la demanda, al conceder lo que parece ser el reconocimiento de un derecho subjetivo que no fue objeto de pretensión, ni como tal se concretó en dicho suplico. En particular, el fallo concluye con el siguiente pronunciamiento:

   "...y declaramos que el plan debe clasificar también como suelo urbano consolidado la parte del terreno de la demandante situada a la izquierda del vial de nueva creación...".

   Al menos en apariencia, tal indicación de la parte dispositiva parece otorgar un derecho no explícitamente pretendido por la sociedad recurrente, si se atiende a los términos exactos del suplico de la demanda, que dice así:

   "se dicte Sentencia por la que se declare la nulidad parcial de la disposición impugnada, en concreto / -1º.- Que se anule la delimitación entre suelo urbano consolidado y el APR A-4-37 "Ofimático" en la Manzana identificada en el documento veintiséis de esta demanda, por no responder dicha delimitación a los criterios legalmente establecidos. / Subsidiariamente y para el caso de que el Tribunal decida mantener dicha delimitación, se anule la calificación como suelo de uso dotacional que se ha otorgado a parte de la citada Manzana al ser un uso incompatible con el de las otras terceras partes de la manzana. / -2º.- Que se anule la delimitación del ámbito fijado en su Ficha para el APR A-4-37 "Ofimático" y la ordenación detallada aprobada, por el claro desequilibrio que presenta el aprovechamiento urbanístico asignado para esta APR, con relación a las cargas que se le asignan y no cumplir los objetivos estratégicos definidos por la propia norma impugnada".

   Sin embargo, no concurre en el presente caso la denunciada incongruencia excesiva o ultra petita partium , si se tiene en cuenta que la especificación contenida en el inciso final del fallo no contiene la atribución ex novo de un derecho al recurrente, sino la aclaración o especificación necesaria como consecuencia de la anulación del Plan General recurrido, en los términos afectados por el debate en la instancia.

   Dicho de otro modo, lo que la sentencia exterioriza en el fallo puede ser recta y razonablemente interpretado como la expresión o clarificación de la consecuencia natural a que conduce el fallo anulatorio del Plan General, en tanto la única posibilidad anudada a tal decisión de invalidarlo en los particulares sometidos a debate era la de reputar suelo urbano consolidado el terreno de la sociedad recurrente afectado por la ordenación objeto de controversia, ya que tanto la invalidación de la calificación asignada como APR "A-4-37 Ofimático" de la parte de la parcela a que se refiere tal asignación, precisamente por razones de arbitrariedad y discriminación con respecto a la situación de otras parcelas en idénticas circunstancias a la de la recurrente que habían sido consideradas en el propio planeamiento como suelo urbano consolidado, lo hacía la única solución posible, tertium non datur .

   Por lo demás, tampoco la sentencia infringe el artículo 71.2 de la LJCA , a cuyo tenor "Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados" , porque claramente la sentencia no dispone la redacción de precepto alguno, en contra de la expresada prohibición, sino que se limita a reputar como suelo urbano consolidado una parte del terreno de la demandante, conforme a sus características, siendo así que tampoco con tal declaración se determina el contenido discrecional del plan anulado.

   En suma, el motivo debe ser desestimado por las mismas razones que expusimos, ante un alegato similar, en nuestra sentencia de cinco de mayo de 2014 (recurso de casación nº 6222/2011 , interpuesto también por el Ayuntamiento de Vigo), por referencia a otra anterior de 7 de marzo de 2014 (casación 3345/2011). Decíamos entonces, y reiteramos ahora, lo siguiente:

   "La vulneración que se denuncia se habría producido si el pronunciamiento de la Sala de instancia hubiese decidido el contenido de una determinación del planeamiento urbanístico de carácter discrecional. Ahora bien, la categorización del suelo urbano como consolidado o no consolidado no es una decisión que los autores del planeamiento puedan adoptar de manera discrecional sino que tiene carácter reglado, de manera que si concurren las características definitorias de una u otra categoría de suelo urbano el órgano jurisdiccional puede y debe emitir un pronunciamiento en el sentido que corresponda según lo debatido y acreditado en el curso del proceso".

   QUINTO .- El segundo motivo de casación planteado por el Ayuntamiento de Vigo, acogido al apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA , reputa infringidos los artículos 149.1 de la Constitución , 8.1.c ), 9.3 y 14.1.a) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo , de suelo, vigente en el momento de publicación de la Orden impugnada, en lo que se refiere al deber, configurado como carga legal, de participar en las actuaciones de urbanización, y de los artículos 8.1.c ) y 9.3 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, también referidos a las actuaciones de urbanización.

   El motivo debe ser desestimado porque en él se suscita una cuestión que no fue aducida por las partes ni debatida en el proceso de instancia. No se trata ya de que los concretos preceptos que en este motivo de casación se citan como vulnerados no fueron invocados por los litigantes en el curso del proceso, ni mencionados en la sentencia, sino que toda la cuestión jurídica que se quiere ahora traer al debate es enteramente ajena a la controversia entablada en el proceso de instancia.

   En efecto, todo el debate en el litigio seguido ante el Tribunal Superior de Galicia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, culminado con la sentencia que ahora examinamos, se limitó a la determinación de si en los terrenos propiedad de la mercantil entonces demandante y aquí recurrida concurrían o no los elementos y servicios requeridos para su categorización como suelo urbano consolidado, y a tal efecto se invocaban por los litigantes los preceptos de la legislación urbanística (autonómica) que regulan las distintas clase y categorías de suelo -en particular los artículos 11 , 12 y 16, en relación con el artículo 49 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia - que son los aplicados por la Sala de instancia como base de su decisión; y a esa cuestión, relativa a las características y servicios con que cuentan los terrenos venía también específicamente referida la prueba pericial practicada en autos y valorada en la sentencia como base esencial de su decisión, en los términos que más arriba hemos dejado reseñados.

   Aunque se trata de una materia relacionada con la anterior, lo cierto es que en el proceso no hubo la menor alusión al alcance con el que la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, y el Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio -normas que, por cierto, se suceden en el tiempo, de suerte que no es dable invocar su infracción alternativa o indistintamente, como la Corporación local recurrente ha hecho-, contemplan las actuaciones de transformación urbanística, incluidas las referidas a suelos ya urbanizados. Nada de ello fue objeto de debate, ni mencionado siquiera en el curso del proceso, por lo que se trata de una cuestión nueva que pretende introducirse ahora, indebidamente, en casación.

   En fin, no se trata sólo de que en el recurso de casación se hayan esgrimido algunos preceptos y argumentos nuevos sino que, a través del segundo motivo de casación que estamos examinando, el Ayuntamiento de Vigo intenta introducir en el debate una cuestión que en el proceso de instancia no se había suscitado y sobre la que, claro es, la sentencia no se pronuncia. Y como hemos señalado en repetidas ocasiones -sirva de muestra nuestra sentencia de 26 de abril de 2012 (casación 857/2009 ) en la que se citan otras de 12 de junio de 2006 (casación 7316/2003), 22 de enero de 2007 (casación 8048/2005) y 7 de febrero de 2007 (casación 9707/2003)- la introducción de cuestiones nuevas no tiene cabida en casación.

   En el mismo sentido, cabe reiterar la cita de la reciente sentencia de 5 de mayo de 2014 (recurso de casación nº 6222/2011 , interpuesto también por el Ayuntamiento de Vigo), en que se somete a impugnación otra sentencia proveniente de la misma Sala sentenciadora, estimatoria también como la aquí recurrida de un recurso contencioso-administrativo similar en todo al que ahora examinamos, dirigido también frente al mismo acuerdo aprobatorio del Plan General de Ordenación Municipal de Vigo, por Orden de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de 16 de mayo de 2008, en cuyo segundo motivo casacional también invocaba, como ahora hace, los mismos preceptos constitucionales y legales citados.

   SEXTO .- Procede la imposición de las costas a la entidad recurrente según lo dispuesto en el artículo 139.2 LRJCA . Ahora bien, tal y como autoriza el apartado 2 del mismo artículo 139, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por las partes recurridas, debe limitarse la cuantía de la condena en costas a la cantidad de 3.000 euros para la sociedad COMERCIAL DE INMUEBLES LAS EIRAS, S.L., única parte recurrida que ha desplegado oposición al recurso de casación.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación número 3755/2012, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE VIGO, representado y defendido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia dictada el 26 de julio de 2012 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso contencioso-administrativo nº 4697/2008 , condenando asimismo a la Corporación local recurrente a las costas procesales causadas, en los términos y con el límite cuantitativo expresado en el último de los fundamentos jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez Francisco Jose Navarro Sanchis PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.