STS, 3 de Noviembre de 2014

PRIMERO .- La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso administrativo promovido por el Canal de Isabel II [COMUNIDAD AUTONOMA DE MADRID], contra la resolución dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Central el 27 de mayo de 2011, que confirmó en alzada la pronunciada el 28 de julio de 2010 por el Tribunal Regional de Madrid en las reclamaciones acumuladas 28/3044/07 y 28/5932/07. Esta resolución administrativa de revisión había ratificado la aprobación por la Confederación Hidrográfica del Tajo de la tarifa de utilización del agua, Arteria de la Fundación Sur - Abastecimiento a Madrid, del ejercicio 2006, y la liquidación correspondiente a dicha tarifa por importe de 733.298.28 euros.

El debate consistió en determinar si, a los efectos de calcular la «tarifa de utilización del agua», las sumas invertidas en las obras de la Arteria de la Fundación Sur - Abastecimiento a Madrid, procedentes de fondos de cohesión de la Unión Europea deben entenderse inversión estatal. La Sala de instancia, rechazando la tesis de la Comunidad de Madrid, concluye en sentido afirmativo, siguiendo el criterio ya sentado en sus sentencias de 28 de junio de 2010 (recurso 655/07 ) y 17 de septiembre de 2010 (recurso 190/09 ), reproducido en las de 12 de noviembre de 2012 (recurso 465/11 ) y 3 de diciembre de 2012 (recurso 464/11 ), porque tales cantidades, aun suministradas por la Unión Europea, se integraron en los presupuestos del Estado, por lo que deben entenderse aportadas por este último.

SEGUNDO .- La Comunidad de Madrid preparó el presente recurso y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 22 de abril de 2013, en el que invocó un único motivo de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio).

Entiende vulnerado el artículo 114.2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto-legislativo 1/2001, de 20 de julio (BOE de 24 de julio), toda vez que, en base al mismo y frente a lo fallado por la sentencia, entiende que no se cumple una de las premisas esenciales para la exacción de la tarifa, cual es que el Estado haya participado total o parcialmente en la financiación de las obras de referencia (Arteria de la Fundación Sur Abastecimiento a Madrid). En su opinión, no cabe atribuir a los fondos de cohesión procedentes de la Unión Europea el carácter de financiación estatal, pues constituyen financiación comunitaria.

Explica que en el Convenio de Colaboración entre la Confederación Hidrográfica del Tajo y el Canal de Isabel II para la ejecución de diversas obras de ampliación y mejora del abastecimiento de aguas en la Comunidad de Madrid, de 8 de febrero de 1999, se contemplaba como obra incluida en el mismo la indicada Arteria, señalándose en la cláusula séptima que la Confederación aportaría el 85 por 100 del importe total mediante fondos de cohesión de la Unión Europea y el Canal el restante 15 por 100, como cofinanciación nacional.

Estima que no puede entenderse, como hace la sentencia recurrida, que las sumas recibidas de la Unión Europea como fondos de cohesión tengan la consideración de financiación estatal por integrarse en los presupuestos generales del Estado. Razona que, si bien la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 12 de septiembre de 1996, por la que se regulan los flujos financieros entre la Comunidad Europea y la Administración General del Estado (BOE de 25 de septiembre), dispone la integración de las aportaciones comunitarias al presupuesto de ingresos del Estado, no es menos cierto que el preámbulo de dicha disposición general determina el título en virtud del que el Estado recibe muchas de esas ayudas comunitarias, que no es otro que el de mera intermediaria: «[...] la Administración del Estado es una mera intermediaria en la gestión de muchas ayudas comunitarias, lo que obliga a la utilización de operaciones no presupuestarias, ya que, de lo contrario, el Presupuesto del Estado estaría artificialmente hinchado, tanto en la vertiente de ingresos como en la de gastos».

Trae a colación también el Reglamento (CE) nº 1164/1994 del Consejo, de 16 de mayo de 1994, por el que se crea el Fondo de cohesión (Diario Oficial de la Unión Europea, serie L, número 130, p. 1), conforme al que son los Estados miembros los que solicitan de la Comisión Europea la financiación de determinados proyectos con cargo al Fondo, esto es, a los presupuestos comunitarios. Precisa que son los Estados miembros los que reciben la ayuda comunitaria, siendo su destino último la ejecución del proyecto para el que se ha concedido. Es, por tanto, obligación de los Estados miembros destinar las cantidades reconocidas a la ejecución del proyecto financiado, estando afectas las ayudas a dicha ejecución, siendo indiferente que se integren formalmente en el presupuesto del Estado, toda vez que no puede disponer libremente de ellas. Por consiguiente -concluye-, no cabe entender que la obra haya sido financiada parcialmente por el Estado.

Invoca la sentencia dictada por esta Sala del Tribunal Supremo el 20 de junio de 2012 en el recurso de casación en interés de la ley 476/11.

Termina solicitando el dictado de sentencia que case la recurrida.

TERCERO .- La Administración General del Estado se opuso al recurso en escrito registrado el 2 de septiembre de 2013, en el que interesó su desestimación.

Razona que el importe de las ayudas procedentes de la Unión Europea pasa a formar parte de la Hacienda Pública española, del conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde al Estado, y sostiene que no hay ningún precepto (desde luego, no el artículo 114.2 del texto refundido de la Ley de Aguas ) que establezca que para exigir la tarifa de utilización del agua haya que indagar acerca del origen o del modo en el que esas cantidades que sufragaron la obra hidráulica pasaron a formar parte del presupuesto de ingresos del Estado.

Afirma, por lo demás, que el mencionado artículo 114.2 es una norma muy posterior a la incorporación de España a la Comunidad Europea, por lo que, si se hubiese querido excluir la exigencia de la tarifa de utilización de agua en supuestos como el que nos ocupa, sin duda así se habría establecido de forma expresa.

Niega que haya enriquecimiento injusto para el Estado, pues la financiación de la obra hidráulica y los gastos de explotación y conservación de la misma han salido de las partidas presupuestarias del Estado español. Señala, por último, que el Convenio suscrito entre la Comunidad de Madrid y la Confederación Hidrográfica del Tajo se limita a contemplar la financiación de la obra en sí misma, sin prever ni regular la fijación ni la cuantía de las tarifas por utilización del agua. Si el Canal de Isabel II entendía que las tarifas no debían repercutir el 85 por 100 del coste de la inversión financiado por los fondos de cohesión europeos, debió exigir su plasmación en el Convenio antes de suscribirlo.

CUARTO . - Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 3 de septiembre de 2013, fijándose al efecto el día 29 de octubre de 2014, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se dirige este recurso de casación contra la sentencia dictada el 17 de diciembre de 2012 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso 463/11 , que ratificó el criterio de los órganos de revisión económico-administrativa conforme al que, a los efectos de calcular la tarifa de utilización del agua, las sumas invertidas en las obras de la «Arteria de la Fundación Sur - Abastecimiento a Madrid» procedentes de fondos de cohesión de la Unión Europea deben entenderse inversión estatal y, por ello, sufragarse por los beneficiarios a través de la mencionada exacción.

Según la posición de los jueces a quo, contraria a la tesis de la Comunidad de Madrid y presente en precedentes de la propia Sala de instancia [sentencias 3 de diciembre de 2012 (recurso 464/11 ), 12 de noviembre de 2012 (recurso 465/11 ), 17 de septiembre de 2010 (recurso 190/09 ) y 28 de junio de 2010 (recurso 655/07 )], las cantidades con origen en esos fondos de cohesión, aun suministradas por la Unión Europea, se integran en los presupuestos del Estado, debiendo entenderse aportadas por este último.

La Comunidad de Madrid se alza frente a tal pronunciamiento invocando el artículo 114.2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , aprobado en 2001, por no cumplirse en el caso una de las premisas esenciales para la exacción de la tarifa, consistente en que el Estado haya participado total o parcialmente en la financiación de las obras, pues no cabe atribuir a los fondos de cohesión de la Unión Europea el carácter de financiación estatal.

Por su parte, la Administración General del Estado, en oposición al recurso de casación, entiende que el hecho de que la financiación proceda de tales fondos no altera la conclusión de la sentencia impugnada, pues se integraron en los presupuestos del Estado y, como recursos propios del mismo, se destinaron a la ejecución de la obra, que benefició a la Comunidad de Madrid.

SEGUNDO .- Conocidos los términos del debate, hemos de concluir que la razón está de parte de la Administración autonómica recurrente, debiendo acogerse su recurso de casación, como ya hicimos para un caso idéntico en la sentencia de 10 de febrero de 2014 (casación 463/13 ).

Conforme al precepto que entiende infringido [el artículo 114.2 del ya mencionado Texto Refundido de la Ley de Aguas , que procede del artículo 106.2 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas (BOE de 8 de agosto), en la redacción de la Ley 46/1999, de 13 de diciembre (BOE de 14 de diciembre)], los beneficiados por obras hidráulicas específicas financiadas total o parcialmente a cargo del Estado satisfarán por la disponibilidad o el uso del agua una exacción denominada "tarifa de utilización del agua", destinada a compensar los costes de inversión que soporte la Administración estatal y a atender a los gastos de explotación y conservación de tales obras. Los artículos 304 y siguientes del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (BOE de 30 de abril), desarrollan tal previsión legal.

En el caso debatido, la obra litigiosa fue financiada en un 85 por 100 por fondos de cohesión de la Unión Europea, aportados por la Confederación Hidrográfica del Tajo. El restante 15 por 100 corrió a cargo del Canal de Isabel II, dependiente de la Comunidad de Madrid. Así se pactó en la cláusula séptima del Convenio firmado entre esta Administración y aquella Confederación para la ejecución, entre otras, de las obras de la «Arteria de la Fundación Sur - Abastecimiento a Madrid». Por consiguiente, un primer acercamiento a la cuestión permite afirmar que nada propio aportó el Estado, que las obras no fueron financiadas a su cargo, pues los fondos que suministró procedían de la Unión Europea. La propia cláusula séptima del Convenio así lo da a entender, además, cuando afirma que la "confinanciaicón nacional", el 15 por 100 del presupuesto, era aportada por el Canal de Isabel II, por lo que se ha de entender que el resto era "financiación foránea".

Está, por tanto, ausente el presupuesto a que la norma legal condiciona la exigencia de la exacción, consistente en que la Administración estatal soporte los costes de la inversión, único parámetro a que en el caso actual se vincula, pues no se alude en el acto impugnado y en las resoluciones que lo confirmaron a los gastos de explotación y conservación de las obras.

No se opone a la anterior conclusión el hecho de que, con arreglo a la Orden del Ministerio de Hacienda de 12 de septiembre de 1996, por la que se regulan los flujos financieros entre la Comunidad Europea y la Administración General del Estado, las sumas procedentes de los distintos fondos europeos, cuando el beneficiario sea un órgano de la Administración del Estado, se aplicarán al presupuesto de ingresos del Estado (apartado 2.2.2), pues no cabe olvidar el carácter de intermediaria de la Administración del Estado en la gestión de muchas ayudas comunitarias, carácter que el preámbulo de la propia Orden Ministerial se cuida de recordar.

No podría ser de otra forma, pues, como se obtiene del Reglamento (CE) nº 1164/94 del Consejo, de 16 de mayo de 1994, por el que se creó el Fondo de cohesión, la financiación que obtienen los Estados miembros a través del mismo es finalista, esto es, debe aplicarse indefectiblemente a la ejecución del proyecto que justificó su concesión (véanse el preámbulo y los artículos 2.1, 3 y 13.4). Por consiguiente, aunque pasen a integrarse en el presupuesto de ingresos del Estado, son recursos de la Unión Europea, limitándose aquél a mediar para que esos fondos, ajenos, se asignen al fin previsto, que justificó su transferencia desde la Unión. El Estado no puede disponer libremente de los mismos, por lo que no cabe afirmar que sean resultado de su esfuerzo inversor.

Así lo hemos entendido en la sentencia de 20 de junio de 2012 (casación en interés de la ley 476/11), en la que hemos afirmado (FJ 3º) que las inversiones con cargo a fondos de la Unión Europea no pueden considerarse efectuadas a costa del Estado, porque aun cuando se encuentren incluidas en los presupuestos quedan subordinadas a un destino concreto. Y si bien esta sentencia se refería a los fondos FEDER, como también las dos sentencias de 23 de septiembre de 2013 (casaciones 3938/11, FJ 5 º, y 4193/11 , FJ 5º), que siguen la misma doctrina, su ratio decidendi resulta aplicable con alcance general a los fondos de cohesión, tal y como hemos confirmado en dos sentencias de 15 de abril de 2013 (casaciones 5786/11, FFJJ 4 º y 5º, y 5075/10 , FFJJ 4º y 5º).

Con la segunda de las dos últimas casamos, precisamente, la sentencia dictada el 28 de junio de 2010 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 655/07 , a la que alude como precedente la sentencia aquí recurrida.

El Canal de Isabel II y la propia Confederación Hidrográfica del Tajo no lo entendieron de otro modo al firmar el repetido Convenio de Colaboración, en cuya cláusula séptima pactaron que, dado el sistema de financiación previsto para las obras, no sería de aplicación lo establecido en el artículo 106.2 de la Ley de Aguas ( artículo 114.2 del Texto Refundido de 2001) ni en los artículos 304 y siguientes del Reglamento del Dominio Público Hidráulico .

No cabe olvidar que la tarifa de utilización del agua, en el aspecto aquí analizado, esto es, el de compensar los costas de inversión soportados por la Administración estatal, tiene, como las tasas, un perfil remuneratorio, como se deduce del artículo 307.c) del Reglamento de Dominio Público Hidráulico , por lo que su exigencia cuando no se da tal presupuesto, no sólo desconoce la disciplina legal, sino que iría contra el principio general del derecho que prohíbe el enriquecimiento injusto.

Las reflexiones que preceden conducen, en consecuencia, a la estimación del recurso y a la casación de la sentencia impugnada, tal y como interesa la Comunidad de Madrid.

TERCERO .- Resolviendo el debate en los términos suscitados, según nos reclama el artículo 95.2.d) de la Ley de esta jurisdicción , debemos estimar el recurso contencioso-administrativo instado por la Comunidad de Madrid y anular la resolución dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Central el 27 de mayo de 2011, que confirmó en alzada la pronunciada el 28 de julio de 2010 por el Tribunal Regional de Madrid en las reclamaciones acumuladas 28/3044/07 y 28/5932/07, así como los actos administrativos de que ambas traían causa, esto es, aquel por el que la Confederación Hidrográfica del Tajo aprobó la tarifa de utilización del agua (Arteria de la Fundación Sur - Abastecimiento a Madrid) del ejercicio 2006 y la liquidación correspondiente a dicha tarifa por importe de 733.298,28 euros.

CUARTO .- La estimación del recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139, apartado 2, de la Ley reguladora de esta jurisdicción , que no proceda hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en su tramitación, sin que, en virtud del apartado 1 del mismo precepto, proceda imponer las de la instancia a una de las partes, habida cuenta del contenido y de las dudas de derecho que suscitaba la cuestión controvertida.

Acogemos el recurso de casación 620/13, interpuesto por la COMUNIDAD DE MADRID contra la sentencia dictada el 17 de diciembre de 2012 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 463/11 , que casamos y anulamos.

En su lugar,

1. ) Estimamos el recurso contencioso-administrativo instado por dicha Administración autonómica contra la resolución dictada por el Tribunal Económico- Administrativo Central el 27 de mayo de 2011, confirmatoria en alzada de la pronunciada el 28 de julio de 2010 por el Tribunal Regional de Madrid en las reclamaciones acumuladas 28/3044/07 y 28/5932/07, que ratificó la aprobación por la Confederación Hidrográfica del Tajo de la tarifa de utilización del agua (Arteria de la Fundación Sur - Abastecimiento a Madrid) del ejercicio 2006 y de la liquidación correspondiente a dicha tarifa por importe de 733.298,28 euros.

2. ) Anulamos dichos actos administrativos, por ser contrarios al ordenamiento jurídico.

3. ) No hacemos especial pronunciamiento sobre las costas causadas, tanto en la instancia como en casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Manuel Vicente Garzon Herrero Emilio Frias Ponce Joaquin Huelin Martinez de Velasco Manuel Martin Timon Juan Gonzalo Martinez Mico PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria, certifico.