STS, 18 de Septiembre de 2014

La sentencia impugnada, tras identificar en el Antecedente Primero el objeto del recurso contencioso-administrativo, constituido por la resolución de 5 de agosto de 2010, de la Viceconsejería de Economía del Gobierno de Canarias, por la que se aprueba la liquidación definitiva del ejercicio 2009 del llamado Bloque de Financiación Canario, nos indica en el Antecedente Segundo que el escrito de demanda de la representación procesal del Cabildo de Fuerteventura terminaba con la súplica siguiente:

"[...] que por presentado este escrito, con sus copias y documentación adjunta, se digne admitirlo, tenga por deducida la presente demanda y tras la tramitación pertinente dicte sentencia por la que:

1. Se anule y deje sin efecto la Resolución impugnada y de cuantos actos se hayan dictado en su ejecución o aplicación.

2. Se declare y reconozca el derecho de las Corporaciones Locales de la isla de Fuerteventura y, entre ellas, del Cabildo Insular de Fuerteventura, a obtener, en su conjunto para su reparto entre las mismas con cargo al Fondo de Financiación Canario del ejercicio 2009, la cantidad de 33.167.105 euros, en aplicación de la garantía mínima establecida en la D.T.4ª de la Ley Territorial 9/2003, de 3 de abril , condenando a la Administración demandada a practicar nueva liquidación definitiva que reconozca tal derecho.

3. Se condene a la Administración Pública de la Comunidad Autónoma Canarias, al abono en su caso, de las cantidades correspondientes hasta alcanzar dicha cifra o, en su caso, a no practicar reintegro alguno sobre las cantidades ya percibidas que reduzca la asignación final de las Corporaciones Locales de Fuerteventura sobre ejercicio 2009 por debajo de la cifra de 33.167.105 euros.

4. Se condene a la Administración demandada a las costas del presente procedimiento, en cuanto se opusiere a las pretensiones deducidas en la presente demanda.

   Finalmente, y tras exponer el cumplimiento de los trámites esenciales del procedimiento, la sentencia desestima el recurso contencioso-administrativo bajo el soporte de la argumentación contenida en el Fundamento de Derecho Primero, en el que se dice:

   " Esta Sala, en sus recientísimas Sentencias de 14 y 21 de octubre de 2011 , hubo de enjuiciar la misma cuestión, exactamente, que de nuevo se somete a nuestra fiscalización jurisdiccional; de donde el principio de unidad de doctrina conduce a igual solución que entonces fue adoptada.

   Así, decíamos en los fundamentos jurídicos de la primera de dichas sentencias lo siguiente:

   "PRIMERO.- Es objeto del presente recurso la Resolución número 37 de la Viceconsejería de Economía y Asuntos Económicos con la Unión Europea, del Gobierno de Canarias, de fecha 5 de agosto de 2010 relativa a la liquidación definitiva de los recursos que integraba el Régimen Económico y Fiscal de Canarias, recaudados en el año 2009.

   Los motivos de impugnación en los que funda el Cabildo del Hierro su recurso son:

1. Nulidad de la liquidación definitiva de los recursos que integran el régimen económico y fiscal de Canarias recaudados en el año 2009 por ser inconstitucional el artículo 4 de la Ley 9/2003 , de medidas tributarias y de financiación de las Haciendas Territoriales Canarias.

   El recurrente considera que existe un conflicto normativo entre el artículo 50 del Estatuto de Autonomía de Canarias, que dispone que los recursos de las islas estarán constituidos por los derivados del REF , y el artículo 4 de la Ley 9/2003 de 3 de abril que establece que la distribución de los tributos derivados del se realizará en los siguientes porcentajes: 58% los Cabildos Insulares y 42% la Comunidad Autónoma.

   Afirma que ambas normas son contradictorias e incompatibles, y que existiendo un conflicto normativo debe prevalecer el Estatuto de Autonomía por ser norma superior y la "Constitución de la Comunidad Autónoma". En su demanda el recurrente hace un extenso y prolijo recorrido sobre la historia del régimen económico fiscal canario para enmarcar y situar la antinomia normativa, que entiende se produjo, sobre todo, con la entrada en vigor del IGIC. Así, expone la actora que a raíz de la incorporación de España a las Comunidad Europea se firmó el Protocolo II al acta de adhesión que dejaba subsistentes el Arbitrio Insular a la Entrada de mercancías, el Arbitrio sobre el Lujo - arbitrios que financiaban las Haciendas Locales Canarias, y el Impuesto General sobre el Trafico de Empresas Canarias, impuesto estatal cuya recaudación financiaba la Hacienda estatal. Pero como consecuencia de la plena integración del Archipiélago Canario en las políticas comunitarias se dictó el Reglamento CEE nº 1911/1991 que requería una modernización de la tributación indirecta aplicable en Canarias, dictándose la Ley estatal 20/1991 de 7 de junio de modificación de los aspectos fiscales del REF, que crea el Impuesto General Indirecto Canario, y el Arbitrio sobre la producción e Importación de mercancías, derogando el Impuesto General sobre el Tráfico de empresas en Canarias, los Arbitrios de Lujo y el Arbitrio insular a la entrada de mercancías. Con esta Ley 20/1991 se produjo, a su entender, la antinomia porque el artículo 64 de la Ley 20/1991 establecía que el importe de la recaudación líquida derivada de las deudas tributarias del IGIC, una vez descontados los gastos de administración y gestión se distribuirían en un 50,35% para la Comunidad Autónoma y el 49,65% a los Cabildos Insulares. Por tanto, el IGIC si bien era y es un tributo del REF, no iba a nutrir exclusivamente a las Haciendas locales Canarias; pero es más a su entender, el 50,35 % de lo que se recibió por la Comunidad Autónoma equivalía a lo recaudado por el antiguo Impuesto General del Trafico de Empresas y el 49,65% de los Cabildos a lo que se recaudaba por el Arbitrio sobre el Lujo. Según la actora, al fijar un porcentaje se da la paradoja de que la Comunidad Autónoma que ha disminuido con el paso del tiempo la cantidad que tenía que compensar al Estado por el IGTE, sin embargo se beneficie de que su porcentaje permaneció inalterado. Es por lo que, la técnica del porcentaje vulnera el Estatuto de Autonomía por no respetar el principio de equivalencia que se perseguía. Entiende la actora que la reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, conllevó que la Comunidad Autónoma asumió la competencia para establecer criterios de distribución y porcentajes de reparto de los recursos del REF, y con ello reproduciendo los errores del artículo 64 de la Ley 20/1991 , dictó la Ley 9/2003.

   A su vez y con otra batería de argumentos señala que con arreglo a un criterio sistemático las normas que regulan la financiación de las Comunidad Autónomas no prevén que estas recauden ingresos por los tributos del REF, ni del IGIC, por lo que no se computan a la hora de determinar su capacidad fiscal. De ahí la modificación del artículo 134 del Estatuto de Autonomía realizada con posterioridad a la vigencia de la Ley 9/2003 . A ello añade que el propio Gobierno de Canarias considera que la compensación del IGTE al Estado se encuentra extinta como ha planteado en un recurso de inconstitucionalidad frente a la Ley 51/2007, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008, basándose en un dictamen del Consejo Consultivo de Canarias, en el que se hace constar que entró en vigor el nuevo modelo de financiación que cedió a las Comunidades Autónomas el 35% del IVA, inaplicable a Canarias donde le sustituye el IGIC, y que la prolongación en Canarias del sistema transitorio o provisional más allá de lo necesario determina una lesión al principio de suficiencia financiera de esta Comunidad Autónoma.

   Por último, y terminando con los argumentos del recurrente, expone que el artículo 4 de la Ley 19/2003 vulnera el principio de autonomía local y la LOFCA , ya que si los ingresos procedentes del REF son de titularidad de los Cabildos, la limitación de los mismos transgrede la suficiencia financiera de estos entes. Según su tesis, ni los tributos del IGIC ni el AIEM son impuestos cedidos a la Comunidad Autónoma sino tributos del Estado.

   La Comunidad Autónoma opone que el Cabildo parece desconocer que la Ley 9/2003, de 3 de abril supuso el ejercicio de competencia legislativa autonómica en relación con el reparto de los recursos del REF, una vez modificado el Estatuto de Autonomía de Canarias por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, que afectó al artículo 59 g ) atribuyendo al Parlamento Canario la aprobación de los criterios de distribución y porcentajes de reparto de los recursos derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias. Añade que las sentencias de esta Sala de 7 de abril y 7 de julio de 2006 confirmaron el reparto realizado por la Comunidad Autónoma, y en el mismo sentido se pronunció la sentencia 109/2004 del Tribunal Constitucional . Además, la Ley 20/1991 de 7 de junio, expone que la Comunidad Autónoma y los Cabildos son cotitulares de los rendimientos obtenidos del IGIC y del Arbitrio Insular sobre el Lujo, en las proporciones que se determine, y en concreto fijándose el 50,35%, artículo 64. Este criterio lo establece la Ley 20/1991 como consecuencia de la creación del IGIC. Ese artículo determina que la proporción recae sobre la totalidad del mismo no sobre una parte del mismo equivalente al IGTE; además el criterio del legislador era financiar las Corporación Locales en el sistema fiscal de la Ley 20/1991 con referencia a la recaudación obtenida de los arbitrios de la Ley 30/72, y con ello se entendía cumplido el principio de suficiencia financiera de la Hacienda Local. Así el Tribunal Constitucional en sentencia 62/2003 comprende y recoge que la distribución del IGIC se hace entre Comunidad Autónoma y Cabildo sin incluir por ello reproche legal.

   Por último, la Comunidad Autónoma Canaria tiene un sistema mixto de financiación, en el que además de financiarse por el sistema común general previsto en la LOFCA para todas las Comunidades Autónoma, tiene un sistema complementario o adicional que es el régimen especial del REF. La especialidad competencial inherente al REF tiene una proyección de ámbito territorial regional que conforme al Estatuto radica en la Comunidad Autónoma de Canarias por tanto una competencia autonómica que asume las principales especialidades competenciales derivadas de dicho régimen fiscal. El régimen especial de financiación inherente al REF tiene por destinatario al conjunto de las Haciendas Territoriales Canarias, esto es, la Hacienda Autonómica, las Haciendas Insulares y las Haciendas municipales Canarias. La participación de la Comunidad Autónoma Canaria descansa en la realidad surgida del Título VIII de la Constitución, al surgir unos nuevos entes a quien se le dota de autonomía y competencias.

   2. Como segundo motivo de impugnación, la recurrente fundamenta la nulidad de la liquidación definitiva de los recursos que integran el REF recaudado en el año 2009, por no tener en cuenta la literalidad de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 y vulnerar su contenido.

   Considera la actora que el Gobierno Autonómico debe asignar a cada isla una cantidad en concepto de recaudación del equivalente a la que percibieron en el ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2002 y, no tanto, un porcentaje, como el fijado por el artículo 4.

   En términos comparativos señala que en el año 2002 los ingresos totales por el Bloque REF fueron para el total de las islas de 525.312.051,00 de los que correspondieron al Cabildo recurrente, El Hierro, 10.760.180; mientras que la recaudación en el año 2009 fue para la totalidad de las islas de 450.394.942,44 correspondiendo a su Cabildo 9.121.132,64. Si en lugar del porcentaje, se hubieran mantenido las cantidades percibidas en 2002, actualizadas conforme al IPC en un 20,2%, al Cabildo le hubiera correspondido la cantidad total de 12.933.736,36.

   En su tesis el recurrente entiende que la distribución de recursos para su Cabildo nunca debió ser inferior a la percibida en 2002.

   La Comunidad Autónoma opone que la Disposición Transitoria Cuarta habla de asignación equivalente y no de una cantidad igual a percibir que la recibida en el año 2002 como hace el artículo 6.5 de la Ley para los Ayuntamientos , por lo que si los ingresos anuales disminuyen las islas percibirán no la misma cantidad recibida en el año 2002 sino la equivalente que será una cantidad en proporción a los recursos obtenidos."

   SEGUNDO.- Como cuestión previa y pese al esfuerzo realizado por ambas partes para interpretar o reinterpretar el Régimen Económico Fiscal de Canarias, la cuestión de antinomia normativa que plantea el recurrente exige confrontar y examinar el marco normativo actual existente y vigente, con la liquidación impugnada. El Régimen Económico Fiscal de Canarias no es el mismo ahora que hace 30 años, es un sistema que ha ido evolucionando con los tiempos, y en particular la creación de las Comunidades Autónomas marcan un antes y un después en el mismo. La tesis del recurrente, en apurada síntesis, consiste en que el estado actual de las cosas vulnera el principio de jerarquía normativa, pero en su discurso jurídico deja fuera o resta importancia a la modificación del Estatuto de Autonomía, y en particular al artículo 59.g) del mismo.

   Compartimos el planteamiento que hace respecto a la importancia en la pirámide normativa del Estatuto, pero no podemos olvidar que es un todo, y como tal ha de ser objeto de una interpretación integradora y sistemática, incluyendo las modificaciones que hayan tenido lugar.

   A su vez, también debemos destacar que la cuestión que se plantea ante esta Sala no es nueva, y ha sido objeto de estudio en diversas sentencias por parte de la misma. Así en la sentencia de esta Sala de 8 de abril de 2005, confirmada por el Tribunal Supremo en sentencia de 4 de noviembre de 2010 , si bien el supuesto de hecho que analiza es anterior a la vigencia de la Ley 9/2003, en concreto las resoluciones de 31 de octubre del 2001 y 24 de enero del 2002, del Viceconsejero de Economía y Comercio del Gobierno de Canarias, que aprobaron las liquidaciones definitivas de los recursos del Régimen Económico y Fiscal de Canarias y del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, correspondientes a los Cabildos Insulares en los años 1999 y 2000. Aún con esta precisión, debemos destacar que se afirmaba que: "La dicción del artículo 64 de la Ley 20/1991 es clara y no permite albergar dudas sobre lo planteado por el Cabildo de la Gomera. La recaudación que se atribuye a la Comunidad Autónoma asciende al 50'35% de los rendimientos del IGIC, y de ese total se aplica como compensación la parte proporcional correspondiente al importe de las deducciones en los ingresos del Estado por desaparición del IGTE, de manera que el resto, hasta alcanzar aquel 50'35%, se configura como ingresos netos para la Comunidad Autónoma. Así se expresa la Exposición de Motivos de la Ley 20/1991 no se establece precepto alguno que imponga otro sistema de distribución en el porcentaje atribuido a la Comunidad Autónoma Canaria que el establecido en la regla general del artículo 64 respecto al IGIC. Ni siquiera se regula en el texto la compensación de la Comunidad Autónoma Canaria al Estado por la absorción del IGTE; sólo se recoge en la Exposición de Motivos. En su consecuencia, conforme al artículo 64 de la Ley 20/91 , la proporción de la Comunidad Autónoma Canaria del 50'35% del IGIC de la que es titular, lo es obviamente sobre la totalidad de ese porcentaje, no sobre una parte del mismo equivalente al IGTE, ni tampoco el resto del porcentaje pasaría para su distribución a las Corporaciones locales, porque ello no se recoge en el texto de la Ley 20/91 (artículo 64 )."

   Con el marco normativo anteriormente vigente aquella fue la solución. Ahora bien, con posterioridad, se han producido modificaciones legislativas, por lo que como señala la sentencia del Tribunal Supremo anteriormente citada, tras la Ley 20/1991 hay que distinguir tres periodos: 1º) El comprendido entre esa fecha y la reforma del EA de Canarias de 1996; 2º) El comprendido desde entonces hasta la entrada en vigor de la Ley 9/2003 , de 23 de abril, de Medidas Tributarias y de Financiación de las Haciendas Territoriales Canarias, y 3º) Después de la entrada en vigor de esa norma."

   La liquidación impugnada se sitúa en el tercer periodo en el año 2009, tras la entrada en vigor de la Ley 9/2003 y al respecto hemos de tener en cuenta que esta Sala se ha pronunciado en sentencias de 7 de abril , 7 de julio de 2006 y 2 de marzo de 2007 en las que dijimos que: "De lo razonado consideramos que a partir de la entrada en vigor de la Ley Orgánica de 1996 el artículo 64 de la Ley estatal 29/91 era de aplicación a los supuestos fácticos en él previstos (y, por tanto, a la liquidación impugnada), pero no porque tales supuestos fueran de la competencia del Estado regular, sino a título de norma estatal supletoria en defecto de Derecho autonómico directamente aplicable. Es decir, como una suerte de prorrogación de una potestad legislativa estatal que terminó cuando la Comunidad Autónoma de Canarias hizo uso de la suya; circunstancia que se produjo varios años después de que fuera legalmente posible, mediante la Ley 9/2003, de 3 de abril, de Medidas Tributarias y de Financiación de las Haciendas Territoriales Canarias (publicada en el BOC 74/2003, de 16 abril 2003 y en el BOE 127/2003, de 28 mayo 2003), cuyo artículo 4 , como mucho más arriba dijimos, regula exactamente la misma materia que el artículo 64 de ya excesiva cita, esto es, la distribución de la liquidación de los tributos que conforman el REF entre Comunidad Autónoma de Canarias y cabildos insulares y ayuntamientos canarios".

   La sentencia literalmente indica que "Por tanto, si dijo el TC que desde la aprobación de la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Canarias, que entró en vigor el día 31 de diciembre de 1996, el Estado carece de competencia para regular los criterios de distribución y porcentajes de reparto de los recursos derivados del régimen económico y fiscal de Canarias, resulta claro que, a partir de la fecha indicada, algo debe tocarle al artículo 64 de la Ley 20/1991, de 7 de junio , de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias . Igual que antes, desde luego, no es lógico pensar que se haya quedado.

   TERCERO.- Retomamos la idea expuesta en aquella sentencia de la Sala para enmarcar la cuestión y destacar que el eje de la presente demanda, la inconstitucionalidad de la Ley 9/2003, y la antinomia normativa, se revelan como inexistentes para la Sala, y, además, se trata de un argumento que ya se estudió y analizó por la Sala con arreglo a un marco normativo anterior, pero que la modificación normativa no altera en lo sustancial por lo que la respuesta necesariamente ha de ser la misma. Así la Ley 9/2003 cuya inconstitucionalidad es el eje de la demanda, se promulga por el Parlamento de Canarias, cuando ya el artículo 59.g) del Estatuto de Autonomía de Canarias, tras la reforma operada por la Ley 4/1996 disponía que: "Se regularán necesariamente mediante Ley del Parlamento canario las siguientes materias: g) Los criterios de distribución y porcentajes de reparto de los recursos derivados del Régimen Económico Fiscal de Canarias."

   La sentencia del Tribunal Constitucional 190/1994 de 30 de abril llegó a la conclusión de que "si desde la aprobación de la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Canarias, que entró en vigor el día 31 de diciembre de 1996, corresponde al Parlamento de Canarias conforme al nuevo art. 59 g ) EACan la regulación por ley del establecimiento de los criterios de distribución y porcentajes de reparto de los recursos derivados del régimen económico y fiscal de Canarias, materia esta que, según el art. 30.32 EACan, en la nueva redacción dada por aquella Ley Orgánica, pasa a ser desde esa fecha competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Canarias, siendo el impuesto general indirecto canario uno los recursos derivados del régimen económico y fiscal canario , al tratarse de un impuesto estatal indirecto atribuido en su totalidad a la financiación de la hacienda canaria, resulta claro que es a la Comunidad Autónoma de Canarias y no al Estado a quien corresponde el ejercicio de la competencia (competencia en virtud de la cual el Parlamento de Canarias ha dictado recientemente la Ley 9/2003, de 3 de abril, de medidas tributarias y de financiación de las haciendas territoriales canarias)."

   El Tribunal Constitucional parte de una premisa que obvia la recurrente y era el estado de las cosas cuando se dictó la Ley territorial 9/2003, y en concreto, que fue el artículo 64 de la Ley 20/1991 , quien además de haber atribuido el rendimiento del Impuesto General Indirecto Canario a la Comunidad Autónoma de Canarias, fijó el sistema de porcentaje como medio de realizar la distribución de la recaudación. La atribución a la Comunidad Autónoma en este rendimiento, así como el reparto viene de atrás, no ha sido creada por la Comunidad Autónoma en la citada Ley 9/2003, y en consecuencia, la citada Ley no contraviene la Constitución, ni resulta inconstitucional. El artículo 64 de la Ley 20/1991 dijimos en sentencia de 7 de marzo de 2007 , entre otras, no era "inconstitucional, porque cuando se dictó no se había promulgado la LO de 1996, reformadora de nuestro Estatuto de Autonomía en el trascendente sentido expuesto."; una vez reformado el Estatuto de Autonomía y asumida la competencia por la Comunidad Autónoma, tampoco y por las mismas razones es inconstitucional la Ley 9/2003. Expresamente el Tribunal Constitucional en la tan citada sentencia señala que el Régimen Económico y Fiscal de Canarias se ha caracterizado por un conjunto de medidas heterogéneas, de naturaleza económica y fiscal, de carácter evolutivo ( STC 16/2003 ), que han ido adaptándose a las necesidades de cada momento, con el claro objetivo de impulsar el desarrollo económico y social del archipiélago. Pese a esta permanente evolución, cabe identificar, sin embargo, algunos rasgos relacionados con la imposición indirecta que se han venido manifestando de forma constante(()Y en tercer lugar, para concluir, subsisten asimismo tributos destinados exclusivamente a la financiación del archipiélago canario : (()y, finalmente, del Impuesto General Indirecto canario , en el que el importe de la recaudación se distribuye entre la Comunidad Autónoma de Canarias y los Cabildos Insulares, siendo la participación del Cabildo distribuida posteriormente entre éste y los Ayuntamientos de su isla ( art. 64 de la Ley 20/1991 ).

   De la lectura de la citada sentencia y también de las dictadas por la Sala se desprende que la cuestión que pretende suscitar "ex novo" el Cabildo ha sido debatida y resuelta por las citadas sentencias, y no se puede pretender la inconstitucionalidad de la norma autonómica, cuando en esencia el sistema de reparto proporcional es el mismo que ya establecía la normativa estatal.

   CUARTO.-No apreciamos que exista el conflicto normativo que la parte denuncia, por el contrario, el propio Estatuto de Autonomía es el que determina que sea la Comunidad Autónoma quien reparta el rendimiento, como con anterioridad lo hacía el Estado con la Ley 20/1991 y al amparo de la Disposición Adicional Tercera de la Constitución , con ello se respeta el Régimen Económico Fiscal establecido. Lo que subyace en el debate y no puede acogerse es la pretensión del Cabildo de ocupar el lugar que antes tenía el Estado, cuando el papel con arreglo al marco competencial es de la Comunidad Autónoma. Si históricamente el Régimen Económico Fiscal atribuyó un mayor protagonismo al Cabildo, en la actualidad y desde hace años la irrupción de la Comunidad Autónoma como Administración Territorial, se lo ha restado. Pero ello no implica una vulneración del principio de jerarquía normativa porque el Régimen Económico Fiscal Canario ha ido evolucionando, como ya señaló el Tribunal Constitucional en la Sentencia 16/2003 , el Régimen Económico Fiscal canario es variable y evolutivo: "a) Dicho precepto no se refiere simplemente al hecho insular, sino "a las circunstancias del hecho insular". Y si el hecho insular es perfectamente invariable, las circunstancias sociales y económicas que lo rodean, no. De ello deriva el carácter fundamentalmente evolutivo del REF ."

   La Exposición de Motivos de la Ley 20/1991 ya destacaba que "La Comunidad Autónoma y las Corporaciones Locales Canarias son cotitulares en las proporciones que se determinan, de los rendimientos obtenidos por la aplicación del nuevo Impuesto General Indirecto, sustitutivo del IGTE y del Arbitrio Insular sobre el Lujo. Dicho reparto proporcional se efectúa desde el supuesto de que la capacidad recaudatoria estimada del nuevo impuesto en el primer año de su aplicación, sea igual a la suma de recaudación por IGTE y por el Arbitrio Insular sobre el Lujo. La Comunidad Autónoma compensará, con la parte proporcional de la recaudación que se le atribuya, la minoración que, según lo expresado, experimente su participación en los ingresos del Estado, y, por otra parte, en el Acuerdo firmado por todas las Administraciones afectadas, asume el riesgo de asegurar que las Corporaciones Locales sigan percibiendo, como mínimo, los recursos financieros que les hubieren correspondido a través del Arbitrio Insular sobre el Lujo." Añadiendo que "la reestructuración expuesta habrá de completarse con los ajustes financieros previstos para que ninguna de las tres Administraciones afectadas sufra mermas en la cuantía de los ingresos que de las figuras sustituidas venía obteniendo. En consecuencia, la pérdida de ingresos sufrida por la Hacienda del Estado, derivada de la integración del IGTE en el Impuesto General Indirecto, se compensará deduciendo de la participación de la Comunidad Autónoma de Canarias en los Ingresos del Estado, los rendimientos correspondientes al citado impuesto. Complemento de dicho ajuste financiero es que las Corporaciones Locales Canarias perciban una financiación análoga a la que habrían obtenido en estos momentos por el Arbitrio Insular sobre el Lujo y el de la Entrada de Mercancías, de no haberse producido la Adhesión de España a la CEE, dándose así cumplimiento al principio de suficiencia financiera de las Corporaciones Locales, recogido en el art. 142 de la Constitución (citada). Particularmente los Cabildos Insulares deberán concurrir al reparto de las participaciones de las Diputaciones Provinciales, Comunidades Autónomas uniprovinciales no insulares y Consejos Insulares en los ingresos del Estado, de la misma forma en que lo hagan los Ayuntamientos Canarios, lo que se alcanzará en el ejercicio siguiente al que se apruebe el nuevo Régimen Económico Fiscal."

   Con posterioridad, y con la reforma del Estatuto de Autonomía sería la Comunidad Autónoma la encargada de repartir, esto es, como dijo la Sala de Santa Cruz de Tenerife en Sentencia de 24 de julio de 2009 , "no teniendo las Corporaciones Locales otro cometido que su participación en la regulación y control de tales impuestos y sus recaudaciones". Así lo disponen los artículos 30 , 32 y 59 g del Estatuto de Autonomía de Canarias , siendo competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Canarias "El establecimiento de los criterios de distribución y porcentajes de reparto de los recursos derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias." Exigiéndose una ley del Parlamento de Canarias para fijar "criterios de distribución y porcentajes de reparto de los recursos derivados del Régimen Económico Fiscal de Canarias". La Sala, pues, no alberga dudas sobre la constitucionalidad del artículo 4 de la Ley 9/2003 que establece una regla proporcional para la distribución de los recursos de tal manera que: a) Para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente, el 58%. b) Para la Comunidad Autónoma de Canarias el 42%. Por lo que procede la desestimación de este primer motivo.

   QUINTO.-En la segunda parte de la demanda, la recurrente impugna la nulidad de la liquidación correspondiente a la recaudación de 2009 por no tener en cuenta la literalidad de la Disposición Transitoria Cuarta que dispone que "El Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos, garantizará a todas las islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio que finaliza el 31 de diciembre de 2002 en concepto de los recursos a que esta Ley hace referencia, estableciendo a tales efectos los mecanismos compensatorios correspondientes".

   La tesis de la actora es que el Gobierno autonómico debió atribuir a todas las islas una asignación equivalente a la que venía percibiendo en el ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2002 y, no tanto un porcentaje como el fijado por el artículo 4.

   En términos comparativos señala que en el año 2002 los ingresos totales por el Bloque REF fueron para el total de las islas de 525.312.051,00 de los que correspondieron al Cabildo recurrente, el Hierro, 10.760.180; mientras que la recaudación en el año 2009 fue para la totalidad de las islas de 450.394.942,44 correspondiendo a su Cabildo 9.121.132,64. Si en vez del porcentaje, se hubieran mantenido las cantidades percibidas en 2002, actualizadas conforme al IPC en un 20,2%,al Cabildo le hubiera correspondido la cantidad total de 12.933.736,36.

   Concluye la actora, que la distribución de recursos para su Cabildo nunca debió ser inferior a la percibida en 2002.

   La Exposición de Motivos de la Ley 9/2003 señala respecto a esta cuestión que el Gobierno de Canarias asumía en base a un principio de "lealtad institucional" establecer los mecanismos precisos para evaluar los impactos que sobre las Haciendas Locales Canarias pueda tener en el futuro la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma, así como la garantía de que los Ayuntamientos no pueden recibir menos que lo obtenido con cargo al ejercicio de 2002".

   No consideramos que exista una derogación tácita o pérdida de vigencia de la Disposición Transitoria Cuarta, pero ha de ser interpretado con el método lógico. En este punto, consideramos que una interpretación racional de la misma garantizaba y garantiza a las Corporaciones Locales las cantidades obtenidas en el año 2002, siempre que los ingresos obtenidos por el Bloque REF fueran iguales o superiores a los obtenidos en dicho ejercicio. Este es el sentido de la cláusula de garantía que se incluyó en la Disposición Transitoria Cuarta, cohonestándolo con el sistema de porcentaje establecido en el artículo 4 y con el principio de lealtad institucional en cuyo marco surge. Ello no permite acoger la pretensión del recurrente, ya que si la recaudación en cualquier ejercicio es inferior a lo recaudado en el ejercicio 2002, la minoración de la recaudación global no perjudica solo a la Comunidad Autónoma, sino a todas las Administraciones Locales copartícipes. La disminución de lo recaudado por el bloque REF perjudica por igual a todas las Administraciones, y ello entra dentro de la lealtad institucional; al igual que un incremento de la recaudación beneficiaría a todas las partes. Jurídicamente, la interpretación de la Disposición Transitoria no puede aislarse de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley 9/2003 , ya que no puede repartirse más que lo que se recauda en cada ejercicio. De tal manera que la interpretación de la actora negaría la aplicación del artículo 4 de la Ley, alterando los porcentajes para mantener una cantidad fija, lo que es contrario a una interpretación sistemática y racional de la norma. Sería tanto como negar la competencia que el Estatuto de Autonomía concede en exclusiva a la Comunidad Autónoma para hacer el reparto.

   Es cierto que las Disposiciones Transitorias no pueden entenderse de vigencia indefinidas, ahora bien, en este caso, la Disposición Transitoria Cuarta conserva la función de estabilización y garantía para las Administraciones Locales, que ya se pusiera de manifiesto en los debates parlamentarios transcritos por el recurrente en la demanda. Empero, una recta interpretación de la misma como expusimos, conlleva que si se ha producido una disminución de la recaudación de los recursos por la propia situación económica, y no por un reparto torticero de la Comunidad Autónoma, las Administraciones Locales tienen la garantía de recibir lo que proporcionalmente le corresponda.

   Compartimos, los razonamientos de la Comunidad Autónoma en la resolución impugnada que ha de ser confirmada por sus propios fundamentos, con desestimación del recurso [...].

El Cabildo Insular de Fuerteventura preparó recurso de casación contra la sentencia y, tras ser tenido por preparado, lo interpuso, por medido de escrito presentado en este Tribunal Supremo, en 23 de julio de 2012 , en el que solicita su anulación y la estimación de la demanda.

Si bien por Providencia de la Sección Primera de esta Sala de 26 de noviembre de 2012 se sometió a las partes para alegaciones la posible inadmisibilidad del recurso interpuesto, al fundarse el mismo en normas autonómicas y considerar que la invocación del artículo 3.1 del Código Civil tenía mero carácter instrumental y sin que el artículo 50.c) del Estatuto de Autonomía de Canarias fuera invocado en el proceso o considerado en la sentencia, tras cumplimentarse el trámite concedido por ambas partes, recurrente y recurrida, el Auto de la propia Sección Primera de 7 de marzo de 2013 acordó admitir a trámite el recurso y remitir las actuaciones a esta Sección para su tramitación.

La razón expuesta en el Auto para la decisión adoptada es la de que "no resulta procedente achacar a la recurrente , en esta fase de admisión, una utilización meramente instrumental de la normativa estatal que cita en su escrito de interposición ( artículo 3.1CC ). Además, aunque el artículo 50.c) del Estatuto de Autonomía de Canarias, no fue invocado en el proceso por la parte recurrente, lo cierto es que, de alguna forma, dicho precepto ha sido tenido en cuenta por la sentencia objeto de impugnación"

La Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias se opuso al recurso interpuesto, por medio de escrito presentado en 19 de junio de 2013, en el que solicita su desestimación y la confirmación de la sentencia impugnada.

Habiéndose señalado para deliberación, votación y fallo, la audiencia del día diecisiete de Septiembre de dos mil catorce, en dicha fecha tuvo lugar referido acto procesal, durante la cual, y a consecuencia de que el Ponente inicialmente quedó en minoría, por el Presidente de la Sección se designó como nuevo Ponente al Excmo. Sr. D. Manuel Martin Timon, que expresa el parecer de la mayoría.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martin Timon, Magistrado de la Sala

El recurso de casación se articula con la formulación de dos motivos de casación, ambos bajo el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción .

En el primero de ellos, se imputa a la sentencia infracción de los artículos 3.1 del Código Civil y 9.3 y 117.1 de la Constitución , al prescindir de los criterios hermenéuticos y llegar a un resultado abrogativo/modificativo de un precepto legal vinculante.

Con invocación de la Sentencia de esta Sala de 24 de abril de 1990 , se aduce que la sentencia, con su interpretación errónea de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003, de 3 de abril, de Medidas Tributarias y de Financiación de las Haciendas Territoriales Canarias , conduce a una abrogación del precepto y a una alteración del sistema de fuentes.

Para ello, se razona en primer lugar, que la afirmación de que la garantía prevista en la referida Disposición Transitoria Cuarta solo tiene aplicación cuando el volumen de ingresos recaudados sea igual o superior al computado en el ejercicio 2002, es irrazonable , porque ni se explica el porqué del razonamiento ni el mismo tiene engarce lógico con la literalidad, finalidad y contexto del precepto.

En efecto, se argumenta:

1. Que la interpretación de la Sala no tiene engarce con la literalidad del precepto, porque introduce una condición para su aplicación no prevista en el mismo.

2. Que tampoco engarza la interpretación de la Sala con la finalidad del precepto, pensado para el supuesto de que el volumen de recaudación sea inferior al del año 2002, ya que si es superior no se da el presupuesto para el que surge la garantía legal.

3. Que desde el punto de vista contextual, el artículo 4 de la Ley 9/2003 , en relación con la Disposición Transitoria Cuarta de la misma, determinan un esquema en el que si la participación de las Corporaciones Locales (58% de lo recaudado en cada ejercicio) diera una cifra igual o superior a la que obtuvieron en 2002, los porcentajes serán los previstos en el referido artículo 4 (58% para Ayuntamientos y Cabildos y 42% para la Comunidad Autónoma); en cambio, si la participación teórica a aquellos no alcanzara el volumen de recaudación obtenido en el ejercicio 2002, entra en juego , por excepción, la Disposición Transitoria Cuarta, con lo que los porcentajes de Corporaciones Locales y Comunidad Autónoma se verán alterados, al aumentar el de las primeras, como consecuencia de cubrirse el mínimo garantizado, mientras que por la misma razón, disminuirá el de la segunda.

Lo anteriormente expuesto lleva a la parte recurrente a sostener que la afirmación de que caso de disminución del volumen de recaudación, ha de perjudicar "por igual a todas las partes" es errónea, pues la Disposición Transitoria Cuarta "quiere decir, explícita y diáfanamente, justamente lo contrario de lo que señala la sentencia", a cuyo efecto, se señala que la garantía del mínimo percibido en 2002 por las Corporaciones Locales, no solo se asume "por el Gobierno de Canarias", sino lo que es más importante, "con cargo a sus fondos".

Finalmente, se apoya el motivo con la invocación de citas del Diario de Sesiones "que no dejan lugar a dudas sobre el espíritu garantista de la norma con respecto a los derechos de las CCLL".

En el segundo motivo se denuncia que dicha interpretación ha desconocido el principio de prelación o preferencia de las Corporaciones Locales en los recursos del REF, contemplado en el artículo 50.c ) del Estatuto de Autonomía de Canarias.

En efecto, se resalta que el artículo 50 del Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto , regula los recursos financieros de las islas, señalando en su apartado c) a "los derivados del régimen económico-fiscal de Canarias", previsión que, sin embargo, no se contempla en la relación de recursos de la Comunidad Autónoma de Canarias (artículo 49).

La mención expresa de los recursos del REF entre las fuentes de financiación de las Corporaciones Locales Canarias y su omisión respecto de las fuentes de financiación de la Comunidad Autónoma, responde, cuando menos, según la recurrente, a los antecedentes históricos del propio REF que, en su faceta de fuente especial de ingresos, nutría exclusivamente a las Haciendas Locales Canarias (Cabildos y Ayuntamientos).

La interpretación contextual de los preceptos estatutarios antes referidos, continúa razonando la recurrente, puede llevarnos a dos interpretaciones distintas, esto es que la voluntad del Estatuto es conformar los recursos del REF como fuente de financiación exclusiva de las Corporaciones Locales o como fuente de financiación preferente, siendo ésta la interpretación que responde al a filosofía de la ley 9/2003, que permite la participación en los recursos REF tanto de las Corporaciones Locales como del Gobierno de Canarias, pero atribuyendo a la primera un carácter prevalerte, lo que se manifiesta en dos preceptos nucleares de la Ley 9/2003:

- artículo 4, en el que se atribuye a las Corporaciones Locales una participación mayor que la reconocida al Gobierno autonómico (58% y 42%, respectivamente).

- Disposición Transitoria 4ª, que reconoce a las Corporaciones Locales un derecho de participación mínimo e impone al Gobierno de Canarias la obligación de garantizar dicho mínimo, incluso a costa de la participación del propio Gobierno de Canarias.

Lo anteriormente expuesto lleva a la parte recurrente a concluir que la sentencia ha dejado sin contenido la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 y ha desconocido el principio de prelación o preferencia de las CCLL en la participación de los recursos del REF contemplado en el artículo 50.c ) del Estatuto de Autonomía de Canarias.

Por su parte, la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias sostiene que la sentencia ha utilizado los criterios hermenéuticos que se indican por el artículo 3.1 del Código Civil .

En efecto, admitiendo que el tenor literal de la Disposición Transitoria Cuarta admite varias opciones, se pone de relieve que el canon sistemático permite solventar la ambigüedad de la norma y que la Sala acude a él , pues considera que "la exacta interpretación de la Disposición Transitoria no puede aislarse ni negar la aplicación del artículo 4 de la Ley, de modo que cualquier conclusión a la que deba llegarse tiene que amparar el respeto a los criterios de reparto establecidos, por lo demás, en ejercicio de la competencia exclusiva que a la Comunidad Autónoma le concede en este punto el artículo 59.g) del Estatuto de Autonomía".

Se resalta que de admitir la tesis de la parte recurrente, se alterarían los porcentajes señalados en el artículo 4 de la Ley 9/2003 , que se verían sustituidos por una cantidad fija, lo cual serían tanto como negar la competencia que el Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma para hacer el reparto.

Por otra parte, acude también la parte recurrida a la finalidad de la norma, lo que le lleva a invocar el principio de lealtad institucional, invocado en la Exposición de Motivos de la Ley 9/2003, a virtud del cual, según la sentencia, la cláusula de garantía no puede ser entendida como un mecanismo que haya de perjudicar a la Comunidad Autónoma, como partícipe de los recursos, siempre y en todos los casos en que se disminuya la recaudación de un ejercicio; por el contrario, la disminución de lo recaudado perjudica por igual a todas las Administraciones.

En cuanto al segundo motivo, se opone que la sentencia interpreta la Disposición Transitoria Cuarta sin desconocer norma estatutaria alguna, añadiendo que "tampoco se aprecia la supuesta situación de prevalencia que a los Cabildos le otorga el Estatuto en su participación en los recursos derivados del REF ", pues el sistema de reparto del artículo 4 de la Ley 9/2003 , evidencia lo contrario, en la medida en que el porcentaje del 58% incluye a Cabildos y Ayuntamientos, mientras que la participación de la Comunidad Autónoma es del 48%. En todo caso, continúa razonando la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, el referido artículo 4 se inserta dentro del bloque de constitucionalidad, puesto que se limita a establecer los criterios de reparto y distribución de los recursos del REF , tanto más cuanto que el artículo 59.g) del Estatuto de Autonomía reconoce esa competencia tras la modificación por Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre , de tal forma que dicha norma básica no impone titularidad exclusiva alguna respecto de los recursos del REF.

Se concluye que "Si en el Estatuto literalmente solo figuran los Cabildos como receptores de los recursos del REF, ello no cabe interpretarlo como exclusión del resto de las haciendas canarias, lo que no es conforme ni con la tradición histórica respecto a los Municipios ni con la interpretación del Estatuto respecto a todas las Haciendas canarias. Por otra parte, tales reconocimientos se concretan en la Ley 20/91, como recursos de todas las haciendas canarias incluidas la CAC.

El régimen especial de financiación inherente al REF tiene por destinatario al conjunto de las Haciendas Territoriales Canarias, esto es, la Hacienda autonómica, las Haciendas insulares y las Haciendas Municipales Canarias. Ello se manifiesta en la normativa constitucional y estatutaria, en la que resulta evidente la voluntad del constituyente de configurar el REF como un régimen especial de ámbito autonómico, no exclusivamente local. En este sentido, la Disposición Adicional Cuarta de la LOFCA (que integra el bloque de constitucionalidad), al disponer que «la actividad financiera y tributaria del Archipiélago Canario se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico-fiscal», viene a reconocer explícitamente al REF como un sistema singular de financiación de las Haciendas canarias, incluida la autonómica.

En efecto, siendo la LOFCA la disposición que, al amparo del art. 157.3 de la CE , viene a regular el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, resulta evidente que la previsión en la misma de un régimen especial para Canarias está contemplando un sistema especial de financiación de la CAC, ya que si lo que se pretendía era preservar simplemente un sistema de financiación especial de las Haciendas Locales, carecería de todo fundamento su inclusión en la LOFCA, bastando su previsión en la normativa reguladora de las Haciendas Locales, no de las Haciendas Autonómicas objeto de la LOFCA.

El art. 50 c) del Estatuto viene a establecer, efectivamente, que uno de los recursos de los Cabildos insulares vendrá constituido por los derivados del REF de Canarias. Ello supone, obviamente que las Haciendas insulares podrán nutrirse entre otras fuentes de financiación, del producto de la financiación inherente al REF, pero ello no significa en absoluto, que dicha participación lo sea en términos de prevalencia -mucho menos excluyente, cuestión que no discute la recurrente- ni determina cual es el régimen de participación aplicable, toda vez que ni el Estatuto prevé, de forma exclusiva y excluyente, la conformación del REF como sistema de financiación de los Cabildos (art.49 . 32.14 , 59 g ), Disposición Adicional Tercera, así como la no mención a los municipios canarios) ni tampoco aplica a la CAC el régimen común de financiación de las CCAA ( Disposición Adicional Cuarta de la LOFCA y especialmente art. 49.j ) y Disposición Adicional Segunda 1 d), e) y g) del Estatuto).

Por otra parte, la obligación de la Comunidad Autónoma de «velar por su propio equilibrio territorial y por la realización interna del principio de solidaridad» ( art.57 del Estatuto de Autonomía) configura a la Hacienda Autonómica como una de las principales destinatarias de la financiación del REF , partiendo de la premisa de que dicha financiación no va dirigida a la financiación interna de una determinada Administración, sino a su distribución en las distintas esferas de actuación de las Administraciones canarias.

Las Haciendas insulares son igualmente receptoras de la financiación especial inherente al REF, tal como se contempla explícitamente en el art. 50.e ) del Estatuto de Autonomía, si bien, como ya se indicó, no con el carácter excluyente y exclusivo que, en una interpretación puramente literal, podría deducirse del precepto. Dicho reconocimiento se contempla asimismo, en el art. 158 de la Ley 39/99 de Haciendas Locales , en el que admite las peculiaridades de financiación de las Haciendas Locales Canarias derivadas de la legislación del Régimen Económico Fiscal de Canarias..."

Antes de dar respuesta a los dos motivos de casación formulados debemos poner de manifiesto la singularidad del régimen fiscal canario desde sus orígenes a las disposiciones legales sobre las que se ha suscitado la presente controversia.

En efecto, las singularidades fiscales canarias se inician casi desde el mismo momento de su incorporación a la Corona de Castilla en el siglo XV. Las condiciones geográficas y climáticas imponen desde entonces un régimen diferente en los tributos aplicables en las islas, régimen que ha de tener en cuenta, de un lado, su insularidad alejada y fragmentada y, de otro, la escasez de materias primas y bienes naturales de primera necesidad como el agua.

La Constitución parte de la existencia del Régimen Económico y Fiscal canario (FJ 4º, último párrafo, de la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 16/2003, de 30 de enero 21 ), en cuanto régimen especial (FJ 2º, párrafo tercero, y FJ 4º, párrafo primero, de la STC nº 35/1984 ). En la Sentencia núm. 156/2004 de 21 septiembre, se alude por el Tribunal Constitucional expresamente al "Régimen Económico y Fiscal Especial de Canarias" (FJ 3º, párrafo. cuarto).

Tal y como ha destacado la doctrina, la Disposición Adicional Tercera de la Constitución llevó a cabo una confirmación, más que reconocimiento de un Derecho Especial en Canarias en materia fiscal, confirmando la legitimidad constitucional del régimen canario y permitiendo que en estas islas exista un régimen fiscal distinto del que rige en el resto del territorio común.

Las características permanentes del archipiélago canario hacen que en nuestros días las especialidades que representan su régimen económico y fiscal no signifiquen, desde el prisma constitucional, un privilegio económico o social que resultaría prohibido por la norma fundamental ( artículo 138.2 CE ), sino que, por el contrario, suponen una concreción efectiva del principio de solidaridad entre las nacionalidades y regiones del Estado español que el artículo 2 proclama y que el artículo 138.1 concreta, al preconizar el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.

En todo caso, según dispone el artículo 46.1, Estatuto, aprobado por la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto , "Canarias goza de un régimen económico- fiscal especial, propio de su acervo histórico y constitucionalmente reconocido, basado en la libertad comercial de importación y exportación, no aplicación de monopolios y en franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo ".

El régimen económico-fiscal (abreviadamente, REF), sistema propio y específico de Canarias, que hunde sus raíces en la Historia, es un conjunto de medidas de naturaleza fiscal y económica, que tienen su razón de ser en las peculiaridades que definen a Canarias (insularidad, lejanía, especiales condiciones geográficas, geológicas y climáticas, etc.), y que suponen la configuración de un sistema fiscal que proporciona recursos a las Corporaciones locales canarias. Así el Tribunal Constitucional, en la Sentencia núm. 16/2003, de 30 de enero , ha declarado que el REF tiene un evidente sentido finalista "en cuanto que se integra por un conjunto de elementos -no exclusivamente fiscales-, de carácter rigurosamente instrumental, en cuanto son puros medios para conseguir un fin - art. 138.1, CE .-, concretamente, la realización efectiva del principio de solidaridad atendiendo precisamente al hecho insular". (FJ 5, párrafo 6).

Ahora bien, las nuevas circunstancias políticas y jurídicas derivadas de la incorporación del Reino de España a la Comunidad Europea, originaron que la financiación de las Corporaciones insulares sufriera una seria revisión. La minoración de los ingresos derivados del Arbitrio de Entrada, producida como consecuencia del Tratado de Adhesión, originó una obligación del Estado de compensar a los Cabildos Insulares. Este es el sustrato que permite entender las normas establecidas en la Ley 20/1991, de 7 de junio, que modifica los aspectos fiscales de la Ley 30/1972, de 22 de julio. Pero, así y todo, es lo cierto que la situación por ella definida carecía de estabilidad, aspecto particularmente grave en una cuestión central para la vida de las Corporaciones, como es la de los recursos necesarios para hacer frente a sus competencias.

Por otra parte, ha de hacerse referencia en este contexto a los Cabildos Insulares y a su naturaleza, debiendo señalarse que no sólo son Corporaciones locales que tienen por finalidad el gobierno, la administración y la representación de sus respectivas Islas, sino que son, además, instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias. Esta doble naturaleza, confirmada de forma clara en la reforma del Estatuto de Autonomía ( Ley Orgánica 4/1996), es un punto de partida para comprender las fuentes que nutren las haciendas insulares. Así, de los artículos 50 del Estatuto de autonomía de Canarias y 158 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo) se observa una equiparación con los recursos de las Diputaciones provinciales, algo que es coherente con el artículo 41, LRBRL . En concreto, el artículo 50 del Estatuto -el precepto sustituye el término Cabildo por el de Isla- dispone:

"Los recursos de las Islas están constituidos por:

1. Los establecidos en su legislación específica

2. Los establecidos en la legislación de régimen local

3. Los derivados del régimen económico-fiscal de Canarias

4. Las participaciones en los impuestos regionales, en las asignaciones o subvenciones estatales y en las transferencias procedentes del Fondo de Compensación Interterritorial, que puedan otorgarse por Ley del Parlamento Canario.

5. Los que les asignen como consecuencia de las competencias que se les transfieran"

   Entonces, procede diferenciar los recursos financieros de que los Cabildos disponen como Corporaciones locales, equiparables a las Diputaciones provinciales, sin perjuicio de las peculiaridades que la LHL establece respecto de dichos recursos, de los recursos adicionales que se encuentran previstos básicamente en las normas autonómicas canarias, dentro de los cuales los que provienen del REF ocupan un lugar destacado.

   Entre estos recursos, como hemos dicho, los que tienen mayor significación son los derivados del REF, previstos en el apartado c) del artículo 50 del Estatuto, que tienen un evidente amparo y respaldo constitucional ( Disposición Adicional Tercera de la Constitución , y SSTC 16/2003, de 30 de enero , y 62/2003, de 27 de marzo ), y cuya distribución y reparto corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias a partir del 31 de diciembre de 1996 , que fue el día en que entró en vigor la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, por la cual se modificó el Estatuto de Autonomía de Canarias, reconociendo la referida competencia en el artículo 59.g ).

   Y es así, como en cumplimiento de lo dispuesto en la norma institucional básica canaria se aprobó la Ley 9/2003, de 3 de abril, Ley de Medidas Tributarias y de Financiación de las Haciendas Territoriales de Canarias, que tuvo por finalidad configurar un sistema estable de distribución y reparto, a cuyo efecto creó el "Bloque de Financiación Canario", en el que se aglutinan los ingresos anuales obtenidos por la recaudación del impuesto general indirecto canario, el arbitrio sobre importaciones y entrega de mercancías en las Islas Canarias y el impuesto especial sobre determinados medios de transporte.

   La Exposición de Motivos de la Ley 9/2003, de 3 de abril, señala:

   "En el marco de los principios estatutarios y legales de colaboración entre las administraciones canarias, la presente Ley tiene como finalidad crear las condiciones que hagan efectiva la estabilidad de las haciendas territoriales canarias mediante el establecimiento de una serie de medidas tributarias y de financiación, que les permita la planificación a largo plazo con mayor certidumbre y seguridad.

   Elemento esencial para la consecución del objetivo de estabilidad lo constituye el régimen de distribución de recursos de las figuras tributarias del Régimen Económico-Fiscal de Canarias que corresponden a las administraciones canarias. Este régimen se regula en el Capítulo primero, mediante la determinación expresa del concepto «Bloque de Financiación Canario», y de los criterios de distribución, lo que le otorga la seguridad jurídica necesaria para dicho objetivo.

   El «Bloque de Financiación Canario», o base de reparto , se conforma por los rendimientos anuales del Impuesto General Indirecto Canario (IGIC), del Arbitrio sobre Importaciones y Entrega de Mercancías en las Islas Canarias (AIEM) y el rendimiento anual del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transportes, que se considera a efectos de una más equitativa distribución de los recursos.

   Para la distribución se fija un porcentaje único de distribución entre las corporaciones territoriales canarias y el Gobierno de Canarias. El cálculo del porcentaje de distribución es el producto de la distribución y aportación de la Comunidad Autónoma en el año 2001 a las entidades locales canarias sobre el total de los recursos. Las aportaciones y distribución se refirieron al Impuesto General Indirecto Canario, al Arbitrio sobre la Producción e Importación en las Islas Canarias (APIC), y a la compensación por el descreste del APIC. Al importe anterior se le añade un ajuste, consistente en consolidar aquellos importes asignados a la subida de tipos del IGIC y recogidos en el acuerdo entre el Gobierno de Canarias y los cabildos insulares sobre compensación por el descreste del APIC para el ejercicio 2001 y que, excepcionalmente, no se obtuvieron en dicho ejercicio.

   Con ello se pone fin a los sistemas transitorios propios de la situación actual caracterizada por la inestabilidad de las haciendas territoriales canarias que suponía la adopción en las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de complejos mecanismos de compensación financiera de procesos de desarme y posterior pérdida de figuras tributarias que desvirtúan determinadas normas y producen dificultades de interpretación."

   Y como se refleja en la Exposición de Motivos y se reseña en la sentencia antes transcrita, el Capítulo I de la Ley (artículos 3 a 6, ambos inclusive) regula distribución de los recursos financieros derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, a través del denominado Bloque de Financiación Canario, debiéndose resaltar que, fijados los parámetros del mismo por los artículos 2 y 3, en el artículo 4 se dispone:

   1. Para la determinación de las cantidades a distribuir se fijan los siguientes porcentajes de distribución:

1. Para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente, el 58%.

2. Para la Comunidad Autónoma de Canarias el 42%.

   2. La distribución del Bloque de Financiación Canario entre la Comunidad Autónoma de Canarias y las Haciendas Locales se realizará por la Comunidad Autónoma conforme a los cálculos establecidos en los artículos anteriores, aplicando los porcentajes fijados en el apartado 1 de este artículo, y según el procedimiento que establezca el titular del departamento competente en materia de hacienda."

   Una vez fijado el importe de Cabildos y Ayuntamientos, su distribución entre estas entidades responde a estas reglas: entre las Islas la asignación depende de la población y la superficie, a la que se une un porcentaje igual para cada una de ellas ( artículo 5); entre los Ayuntamientos, el reparto puede ser acordado por estos bajo ciertas condiciones, pues ha de adoptarse un convenio por el Cabildo Insular y la mitad de los Ayuntamientos de la isla que representen cada uno de ellos, al menos, el 10% de la población insular, y tiene que presentarse ante el Gobierno de Canarias en determinada fecha (artículo 6.3). La suscripción del convenio origina la emisión de un Decreto de "modificación de las bases que han de regir la distribución". En defecto de acuerdo, la participación entre los Ayuntamientos queda sometida a los criterios de reparto entre Islas establecidos en el artículo 5.2 y 3 (artículo 6.4).

   Sin embargo, la ley contempla la eventualidad de que la aplicación de los nuevos criterios pudiese suponer una minoración de los recursos de las Haciendas Locales en comparación con los obtenidos en el año 2002, estableciendo dos previsiones.

   De una parte, el art. 6.5, relativo a las Haciendas municipales, garantiza que en cada año ningún Ayuntamiento de la Isla reciba menos recursos que los que recibió definitivamente con arreglo al ejercicio 2002, siempre que lo que corresponda de la recaudación a la respectiva isla supere lo obtenido en el citado ejercicio 2002.

   Por otro lado, se encuentra la Disposición Transitoria Cuarta, a que se refiere el recurso, que establece lo siguiente:

   "El Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos, garantizará a todas las islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio que finaliza el 31 de diciembre de 2002 en concepto de los recursos a que esta ley hace referencia, estableciendo a tales efectos de los mecanismos compensatorios correspondientes".

   Dicha disposición Transitoria Cuarta se incorporó con ocasión de la tramitación parlamentaria de la ley ante la presentación de una enmienda procedente del Grupo Parlamentario Socialista Canario, que tenia el siguiente contenido " El Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos garantizará, como mínimo, a todas las Islas y a todos los Ayuntamientos de Canarias la asignación que hasta la fecha, venían percibiendo en concepto de recursos a que esta ley hace referencia, estableciendo a tales efectos los mecanismos compensatorios correspondientes.

   Luego la Comisión suprimió la garantía que el Gobierno de Canarias debía mantener "como mínimo" en cuanto a la asignación que hasta la fecha venían percibiendo las Islas y los Ayuntamientos, sustituyéndola por "·una asignación equivalente" a la que venían percibiendo en el ejercicio que finalizaba el 31 de Diciembre de 2002.

Realizada la exposición anterior y entrando ya a resolver los motivos de casación formulados, respecto del primero ha de indicarse que, no discutiéndose el carácter intemporal de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 , la cuestión debatida gira sobre el alcance y extensión de la misma, toda vez que frente al criterio de la Sala de instancia que, aplicando un método lógico y racional de interpretación, niega la posibilidad de prescindir del importe anual recaudado por el Bloque de Financiación Canario y de los porcentajes de reparto a que se refiere el artículo 4º, condicionando la garantía establecida al mantenimiento del nivel de recaudación obtenido en el año 2002, el Cabildo recurrente mantiene que la garantía asegura la percepción de unos ingresos iguales a los recibidos por cada una de las entidades insulares en el ejercicio 2002, con lo que cualquier disminución de los mismos debe compensarse con los recursos que corresponden al Gobierno de Canarias, incluso aunque la recaudación no supere lo obtenido en el año 2002.

Es cierto que una interpretación estrictamente literal del precepto impide mantener la existencia de la condición a que se refiere la Sala de instancia.

A diferencia de lo que señala el artículo 6.5 de la Ley, que hace depender la garantía establecida a favor de los Ayuntamientos, a fin de que no recibieran menos de lo obtenido con cargo al ejercicio 2002, del dato de que el nivel de recaudación superase lo obtenido en el año 2002, hay que reconocer que esta condición no se recoge en la Disposición Transitoria, por lo que dicha objeción no puede ser determinante para la suerte del litigio.

Sin embargo, todo ello no nos puede llevar al éxito del motivo, al no ser posible compartir que la garantía legalmente reconocida a los Cabildos Insulares aseguraba la percepción de unos ingresos exactamente iguales a los percibidos en el ejercicio de 2002, en cuanto que la garantía se concreta en una asignación equivalente, lo que implica entender que sólo alcanza a compensar la minoración de las cantidades a percibir producidas por la aplicación del nuevo método de reparto empleado hasta la entrada en vigor de la Ley; en ningún caso a la disminución de los recursos a percibir como consecuencia de una minoración en la recaudación.

La interpretación que defiende el Cabildo recurrente desconoce el objetivo perseguido con la aprobación de la Ley que era poner fín a los sistemas transitorios propios de la situación existente, caracterizada por la inestabilidad de las Haciendas Territoriales Canarias, que suponían la adopción en las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de complejos mecanismos de compensación financiera, evitando situaciones de inseguridad jurídica derivadas del impacto de una futura legislación sectorial o institucional jurídica, por lo que establece un texto único en materia de distribución de los recursos derivados del Régimen Económico-Financiero partiendo de que la financiación tiene carácter anual, de tal manera que según fueran los ingresos del respectivo ejercicio se practicaría la distribución en Corporaciones Locales y Comunidad Autónoma atendiendo a los criterios de distribución previstos en el artículo 4º de la Ley, por lo que la base del reparto era el importe recaudado por el Bloque de Financiación Canaria siendo los porcentajes del 58% para Cabildos y Ayuntamientos y del 42 % para la Comunidad Autónoma parámetros fijos que han de pautar a lo largo de la vigencia de la ley la distribución de los recursos del Bloque de Financiación Canario, entre la Comunidad Autónoma y los Cabildos y Ayuntamientos, permitiendo de esta forma una planificación a largo plazo con mayor certidumbre y seguridad .

Ante esta realidad, la Disposición Transitoria Cuarta no puede interpretarse de forma aislada sino teniendo en cuenta los principios en que se inspira, dentro del sistema de que forma parte, lo que impide mantener que pretendía sustituir los criterios de reparto del articulado de la ley por un sistema alternativo al previsto en la Regulación General, cuando la recaudación fuese inferior a la de 2002, desvinculando la asignación de los recursos de los ingresos anuales obtenidos del régimen económico fiscal .

En definitiva, a juicio de la Sala, se impone una interpretación que atienda a elementos lógicos, históricos y sistemáticos del precepto, que nos lleva a incardinar la disposición transitoria dentro del sistema de la Ley 9/2003, debiendo entenderse que la garantía sólo perseguía compensar la minoración de cantidades a percibir por el transito del anterior método de reparto al establecido en la ley 9/2003, y de ahí que garantizase a todas las islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio de 2002, no una cantidad igual a la que se percibió .

Con ello, se evitan situaciones de inseguridad jurídica, derivadas del impacto de una futura legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma, a la par que se da efectividad al principio de lealtad constitucional, referido en la Exposición de Motivos de la Ley en los siguientes términos:

"Finalmente parece adecuado a la finalidad de esta Ley el reconocimiento expreso del principio de lealtad institucional mediante el compromiso del Gobierno de Canarias de establecer los mecanismos precisos para evaluar los impactos que sobre las haciendas locales canarias pueda tener en el futuro la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma, así como la garantía de que los Ayuntamientos no pueden recibir menos que lo obtenido con cargo al ejercicio de 2002."

Y por ello, el artículo 10 de la Ley dispone:

"De conformidad con el principio de lealtad institucional, el Gobierno de Canarias evaluará el impacto que pueda suponer la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma de Canarias en las haciendas locales canarias, y se tendrá en cuenta a efectos de su corrección".

Sin embargo, lo que no garantiza la Disposición Transitoria Cuarta es una imprevisible disminución de ingresos por debajo del nivel alcanzado en el ejercicio finalizado en 31 de diciembre de 2002, por causa de crisis económica y ello, de un lado, porque la base de reparto es siempre el Bloque de Financiación Canario y, de otro, porque no tendría sentido que en aquella situación, y pese a ser todas las Administraciones interesadas titulares de servicios públicos que han de mantener, el equilibrio de Cabildos y Ayuntamientos se lograra a base de un mayor desequilibrio en la Comunidad Autónoma, que no solo sufriría directamente las consecuencias de la disminución de ingresos, sino que también habría de hacer frente, "con cargo a sus fondos", ya disminuidos, a compensar el desequilibrio financiero de Cabildos y Ayuntamientos.

La interpretación que se sostiene en la sentencia de instancia, y que se confirma por esta Sala, supone, en cambio, el mantenimiento de un equilibrio entre los recursos correspondientes a la Comunidad Autónoma y los que correspondan a las entidades territoriales, siendo ésta una idea que está siempre presente en el legislador, como lo demuestra la Ley 4/2012, de 25 de junio, de Medidas Administrativas y Fiscales, que, entre otros extremos, realizó una regulación integral de las exenciones interiores e incrementó los tipos de gravamen en el Impuesto General Indirecto Canario y que a través de su Disposición Final Primera , añadió a la Ley 9/2003, de 3 de abril , una norma de excepción, en forma Disposición Transitoria, la Quinta, en la que se establecían porcentajes de participación específicos para los incrementos de recaudación derivados de la modificación del Impuesto General Indirecto Canario, en virtud de la regulación de dicha ley y manteniéndose los tradicionales para los ingresos no imputables a las medidas recogidas en la misma.

En efecto, la Disposición Transitoria Quinta estableció:

"1. Hasta el año 2016 los porcentajes de distribución entre Comunidad Autónoma de Canarias y Cabildos Insulares y Ayuntamientos Canarios establecidos en el artículo 4 no se aplicarán a la recaudación líquida que se incorpora al Bloque de Financiación Canario debida a la modificación del Impuesto General Indirecto Canario realizada mediante la ley de medidas administrativas y fiscales por la que se introduce esta disposición transitoria.

2. Para la determinación de las cantidades a distribuir por la recaudación líquida que se incorpora al Bloque de Financiación Canario debida al incremento de los tipos impositivos del Impuesto General Indirecto Canario establecido mediante la ley de medidas administrativas y fiscales por la que se introduce esta disposición transitoria, se fijan los siguientes porcentajes de distribución:

   1. Para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente, el 26.82% en 2012, el 50,15% en 2013, el 25% en 2014, y el 36% en 2015.

   2. Para la Comunidad Autónoma de Canarias el 73,18% en 2012, el 49.85% en 2013, el 75% en 2014, el 64% en 2015.

3. Para la determinación de las cantidades a distribuir por la recaudación líquida que se incorpora al Bloque de Financiación Canario distintas a las debidas al incremento de los tipos impositivos del Impuesto General Indirecto Canario establecido establecido mediante la ley de medidas administrativas y fiscales por la que se introduce esta disposición transitoria, se fijan los siguientes porcentajes de distribución:

   1. Para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente, el 0% desde el 2012 hasta el 2013 incluido, y el 58% en los años 2014 y 2015.

   2. Para la Comunidad Autónoma de Canarias el 100% desde el 2012 hasta el 2013 incluido, y el 42% en los años 2014 y 2015.

4. Para la determinación de la recaudación líquida que corresponda a incremento de los tipos impositivos del Impuesto General Indirecto Canario y las restantes modificaciones establecidas mediante la ley de medidas administrativas y fiscales por la que se introduce esta disposición transitoria, la Comisión Técnica de análisis y coordinación de la gestión tributaria de los recursos derivados del Bloque de Financiación Canario establecerá en 2012 la metodología de su cálculo, y posteriormente informará sobre su cuantificación.

5. No obstante, durante el año 2015 el gobierno de Canarias y las Corporaciones locales, a la vista de la situación económica y de financiación de los servicios públicos fundamentales, mediante acuerdo entre el Gobierno de Canarias, los Cabildos Insulares y la Federación Canaria de Municipios se podrá extender a 2016 la aplicación del apartado 3, y del apartado 2, en este caso, con los porcentajes de distribución del 71.82% para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente y el 28.18% para la Comunidad Autónoma de Canarias, así como el mantenimiento de una cantidad o porcentaje a la Comunidad Autónoma en el ejercicio 2017.

   El acuerdo deberá contar con la posición favorable del Gobierno de Canarias, de la mayoría de los Cabildos Insulares y de la Federación Canaria de Municipios".

   (La referida Ley fue luego sustituida en este aspecto por la Ley 5/2013, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales y de Financiación de las Haciendas Territoriales, como consecuencia del acuerdo entre Comunidad Autónoma y entidades territoriales).

   Por lo expuesto, debemos desestimar el primero de los motivos formulados.

   No mejor suerte puede correr el segundo motivo, pues ningún precepto del Estatuto de Autonomía de Canarias autoriza a atribuir carácter prevalente a los recursos financieros de las islas sobre los de la Comunidad Autónoma. Antes bien el artículo 59 del Estatuto, encarga a esta última, a través de su Parlamento, la distribución de los recursos del REF , al disponer:

   "Se regularán necesariamente mediante Ley del Parlamento canario las siguientes materias:

   7. Los criterios de distribución y porcentajes de reparto de los recursos derivados del Régimen Económico-Fiscal de Canarias."

   A ello debe añadirse, de un lado, que la mayor o menor participación de Cabildos y Ayuntamientos, de un lado, y de Comunidad Autónoma de otro, acordada en la Ley 9/2003, no es signo de prevalencia, sino el resultado de la aplicación por la Ley, de la participación en los recursos en el ejercicio 2001, tal como pone de relieve la Exposición de Motivos de la Ley 9/2003, antes transcrita, y de otro, en las recientes Leyes 4/2012 y 5/2013, el consenso entre Comunidad y entes territoriales ha marcado la fijación de los criterios de distribución. En todo caso, la parte recurrente, de forma circular, atribuye el carácter prevalente con base en una interpretación de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 , que carece de fundamentación a tenor de lo que hemos indicado al resolver el primer motivo, no resultando conforme a Derecho.

La desestimación de los motivos formulados lleva aparejado la del recurso de casación, lo que ha de hacerse con imposición de costas procesales a la recurrente, si bien que la Sala, haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la Ley de esta Jurisdicción , limita los derechos de la Comunidad Autónoma por este concepto, a la cantidad máxima de 8.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,