STS, 18 de Septiembre de 2014

La sentencia impugnada, al informar del objeto del recurso contencioso-administrativo a resolver (Fundamento de Derecho Primero), indica que la impugnación de la resolución número 16, de la Viceconsejería de Economía y Asuntos Económicos con la Unión Europea, del Gobierno de Canarias, que se lleva a cabo por el Cabildo Insular de La Palma, se centra en la vigencia de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003, de Medidas Tributarias y Financiación de las Haciendas Territoriales , y su aplicación al ejercicio 2.010, y, como consecuencia, en la nulidad de la resolución recurrida en cuanto lleva a cabo el reparto sin tener en cuenta que, conforme a su tenor literal: " El Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos, garantizará a todas las Islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio que finaliza el 31 de diciembre de 2.002 en concepto de los recursos a que esta Ley hace referencia, estableciendo a tales efectos los mecanismos compensatorios correspondientes".

Finalmente, y tras exponer las posiciones de las partes, la sentencia desestima el recurso contencioso-administrativo bajo el soporte de la argumentación contenida en el Fundamento de Derecho Segundo, en el que se dice:

"En relación a esta cuestión se ha pronunciado esta Sala en Sentencia de fecha 27 de noviembre de 2012, rec 734/2010 , siendo parte demandante el mismo Cabildo Insular, en la citada Sentencia señalamos que «El régimen de distribución de recursos de las figuras tributarias del Régimen Económico-Fiscal de Canarias que corresponden a las administraciones canarias aparece regulado en el Capítulo primero de la Ley 3/2009, de 3 de abril , de Medidas Tributarias y de Financiación de las Haciendas Territoriales Canarias, mediante la determinación expresa del concepto « El Bloque de Financiación Canario», y de los criterios de distribución.

Precisamente " El Bloque de Financiación Canario", es definido en la Exposición de Motivos de la Ley como base de reparto, conformándose por rendimientos anuales del Impuesto General Indirecto Canario (IGIC), del Arbitrio sobre Importaciones y Entrega de Mercancías en las Islas Canarias (AIEM) y el rendimiento anual del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transportes.

Uno de los objetivos de la ley es "(..) poner fin a los sistemas transitorios propios de la situación actual caracterizada por la inestabilidad de las haciendas territoriales canarias que suponía la adopción en las leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de complejos mecanismos de compensación financiera de procesos de desarme y posterior pérdida de figuras tributarias que desvirtúan determinadas normas y producen dificultades de interpretación".

En concordancia con estos objetivos, el artículo 2 se refiere al Bloque de Financiación Canario como instrumento para el cálculo de la distribución de la recaudación de los tributos derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias que anualmente serán objeto de distribución entre la Comunidad Autónoma y los cabildos y ayuntamientos canarios.

El artículo 3º se refiere a su minoración por los gastos de gestión.

Y el artículo 4 de la ley dice lo siguiente:

"1. Para la determinación de las cantidades a distribuir se fijan los siguientes porcentajes de distribución:

1. Para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente, el 58%.

2. Para la Comunidad Autónoma de Canarias el 42%.

2. La distribución del Bloque de Financiación Canario entre la Comunidad Autónoma de Canarias y las haciendas locales se realizará por la Comunidad Autónoma conforme a los cálculos establecidos en los artículos anteriores, aplicando los porcentajes fijados en el apartado 1 de este artículo, y según el procedimiento que establezca el titular del departamento competente en materia de hacienda".

Los artículos 5 y 6, que cierran el Capítulo, se refieren a la distribución entre Islas, y la distribución entre Cabildos Insulares y Ayuntamientos.

Así pues, la posición de la entidad demandante es que dichos preceptos se integran también con la Disposición Transitoria Cuarta sobre obligación del Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos, de garantizar a todas las Islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio que finaliza el 31 de diciembre de 2.002 en concepto de los recursos a que esta Ley hace referencia, estableciendo a tales efectos los mecanismos compensatorios correspondientes.

(...)Pues bien, esta Sala ya se ha pronunciado sobre la legalidad de la liquidación definitiva de recursos correspondientes a 2.009 en otros procesos, en sentencia de 14 de octubre de 2.011 (recurso contencioso-administrativo nº 1109/10 ), cuya doctrina se reitera en las de 17 de septiembre de 2.012 ( recurso contencioso-administrativo nº 1.198/10 ) y 1.163/10 ).

Aunque el objeto de examen era mas amplio, pues eran varios los motivos de impugnación de las liquidaciones definitivas, en lo que se refiere a la denuncia de inaplicación al reparto de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 3/09, en el Fundamento Quinto de la sentencia de 14 de octubre de 2.011 , en el que figura como entidad demandante el Cabildo de El Hierro, dijimos lo siguiente:

"En la segunda parte de la demanda, la recurrente impugna la nulidad de la liquidación correspondiente a la recaudación de 2009 por no tener en cuenta la literalidad de la Disposición Transitoria Cuarta que dispone que "El Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos, garantizará a todas las islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio que finaliza el 31 de diciembre de 2002 en concepto de los recursos a que esta ley hace referencia, estableciendo a tales efectos los mecanismos compensatorios correspondientes".

La tesis de la actora es que el Gobierno autonómico debió atribuir a todas las Islas una asignación equivalente a la que venía percibiendo en el ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2002 y, no tanto un porcentaje como el fijado por el artículo 4.

En términos comparativos señala que en el año 2002 los ingresos totales por el Bloque REF fueron para el total de las Islas de 525.312.051,00, de los que correspondieron al Cabildo recurrente. El Hierro, 10.760.180, mientras que la recaudación en el año 2009 fue para la totalidad de las Islas de 450.394.942,44 correspondiendo a su Cabildo 9.121.132,64. Si en vez de porcentaje, se hubieran mantenido las cantidades percibidas en 2002, actualizadas conforme al IPC en un 2º,2%, al Cabildo le hubiera correspondido la cantidad total de 12.933.736,36.

Concluye la actora que la distribución de recursos para el Cabildo nunca debió ser inferior a lo percibido en 2002.

La Exposición de Motivos de la Ley 9/2003 señala respecto a esta cuestión que el Gobierno de Canarias asumía en base a un principio de "lealtad institucional" establecer los mecanismos precisos para evaluar los impactos que sobre las Haciendas Locales Canarias pueda tener en el futuro la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma, así como la garantía de que los Ayuntamientos no pueden recibir menos que lo obtenido con cargo al ejercicio 2.002.

No consideramos que exista una derogación tácita o pérdida de vigencia de la Disposición Transitoria, pero ha de ser interpretado con el método lógico. En este punto, consideramos que una interpretación racional de la misma garantizaba y garantiza a las Corporaciones Locales las cantidades obtenidas en el año 2002, siempre que los ingresos obtenidos por el Bloque REF fueran iguales o superiores a los obtenidos en dicho ejercicio. Este es el sentido de la cláusula de garantía que se incluyó en la Disposición Transitoria Cuarta , cohonestándolo con el sistema de porcentaje establecido en el artículo 4 y con el principio de lealtad institucional en cuyo marco surge. Ello no permite acoger la pretensión del recurrente, ya que si la recaudación en cualquier ejercicio es inferior a lo recaudado en el ejercicio 2002, la minoración de la recaudación global no perjudica solo a la Comunidad Autónoma sino a todas las Administraciones Locales coparticipes. La disminución de lo recaudado por el bloque del REF perjudica por igual a todas las Administraciones, y ello entra dentro de la lealtad institucional; al igual que el incremento de la recaudación beneficiaría a todas las partes.

Jurídicamente, la interpretación de la Disposición Transitoria no puede aislarse de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley 9/2003 , ya que no puede repartirse mas que lo que se recauda en cada ejercicio. De tal manera que la interpretación de la actora negaría la aplicación del artículo 4 de la Ley, alternando los porcentajes para mantener una cantidad fija, lo que es contrario a una interpretación sistemática y racional de la norma. Sería tanto como negar la competencia que el Estatuto de Autonomía concede en exclusiva a las Comunidad Autónoma para hacer el reparto.

Es cierto que las Disposiciones Transitorias no pueden entenderse como de vigencia indefinida, ahora bien, en este caso, la Disposición Transitoria Cuarta conserva la función de estabilización y garantía para las Administraciones Locales, que ya se pusiera de manifiesto en los debates parlamentarios transcritos por el recurrente en la demanda. Empero, una recta interpretación de la misma como expusimos, conlleva que si se ha producido una disminución de la recaudación de los recursos por la propia situación económica, y no por un reparto torticero de la Comunidad Autónoma, las Administraciones Locales tienen la garantía de recibir lo que proporcionalmente les correspondería.

Compartimos los razonamientos de la Comunidad Autónoma en la resolución impugnada, que ha de ser confirmada por sus propios Fundamentos (..)"

El principio de unidad de doctrina nos lleva a la misma conclusión, por lo que cabe añadir, a modo de resumen, que esta Sala acepta que la ubicación sistemática de la norma entre las que regulan el régimen transitorio no constituye motivo para concluir que se trate de una norma temporal. Y en defensa de esta posición cabe decir que si bien es cierto que el derecho transitorio , en principio, está conformado por normas dirigidas a regular el paso de la legislación anterior a la nueva de forma transitoria o temporal, lo que se ha venido a llamar normas intercaladas entre la anterior y la nueva, no es menos cierto que también se pueden incluir normas llamadas a regular una situación o relación jurídica que no se agota o concentra en un único instante temporal sino que nace, se mantiene, produce sus efectos, se transforma y extiende a lo largo del tiempo. Y , precisamente, a estos efectos de sostener la condición de norma intertemporal de la Disposición Transitoria dijimos en la sentencia transcrita que " conserva la función de estabilización y garantía para las Administraciones Locales, que ya se pusiera de manifiesto en los debates parlamentarios(..)".

No obstante, como plenamente compatible con esa naturaleza, no compartimos la posición del Cabildo de entender la expresión "equivalente a" como reconocimiento del derecho de las Islas a mantener, en términos absolutos, un montante cuantitativo igual, como mínimo, al que percibieron en 2002, sino el reconocimiento del derecho a un porcentaje igual al que percibieron en ese año, con especial insistencia en la imposibilidad de aislar la interpretación de la tan mentada Disposición Transitoria de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 9/03 sobre porcentajes de distribución del Bloque Canario de Financiación y con referencia a los demás métodos interpretativos, siempre como parte de un mismo proceso, a los efectos de avalar la conformidad a derecho de la interpretación de la Comunidad Autónoma de Canarias."

El Cabildo Insular de La Palma preparó recurso de casación contra la sentencia y, tras ser tenido por preparado, lo interpuso, por medido de escrito presentado en este Tribunal Supremo, en 30 de abril de 2013 , en el que solicita su anulación y la estimación de la demanda.

La Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias se opuso al recurso interpuesto, por medio de escrito presentado en 8 de enero de 2014, en el que solicita su desestimación.

Habiéndose señalado para deliberación, votación y fallo, la audiencia del día diecisiete de septiembre de dos mil catorce, en dicha fecha tuvo lugar referido acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martin Timon, Magistrado de la Sala

El recurso de casación se articula con la formulación de dos motivos de casación, ambos bajo el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción .

En el primero de ellos, se imputa a la sentencia infracción de los artículos 3.1 del Código Civil y 9.3 y 117.1 de la Constitución , al prescindir de los criterios hermenéuticos y llegar a un resultado abrogativo/modificativo de un precepto legal vinculante.

Con invocación de la Sentencia de esta Sala de 24 de abril de 1990 , se aduce que la sentencia, con su interpretación errónea de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003, de 3 de abril, de Medidas Tributarias y de Financiación de las Haciendas Territoriales Canarias , conduce a una abrogación del precepto y a una alteración del sistema de fuentes.

Para ello, se razona en primer lugar, que la afirmación de que la garantía prevista en la referida Disposición Transitoria Cuarta solo tiene aplicación cuando el volumen de ingresos recaudados sea igual o superior al computado en el ejercicio 2002, es irrazonable , porque ni se explica el porqué del razonamiento ni el mismo tiene engarce lógico con la literalidad, finalidad y contexto del precepto.

En efecto, se argumenta:

1. Que la interpretación de la Sala no tiene engarce con la literalidad del precepto, porque introduce una condición para su aplicación no prevista en el mismo.

2. Que tampoco engarza la interpretación de la Sala con la finalidad del precepto, pensado para el supuesto de que el volumen de recaudación sea inferior al del año 2002, ya que si es superior no se da el presupuesto para el que surge la garantía legal.

3. Que desde el punto de vista contextual, el artículo 4 de la Ley 9/2003 , en relación con la Disposición Transitoria Cuarta de la misma, determinan un esquema en el que si la participación de las Corporaciones Locales (58% de lo recaudado en cada ejercicio) diera una cifra igual o superior a la que obtuvieron en 2002, los porcentajes serán los previstos en el referido artículo 4 (58% para Ayuntamientos y Cabildos y 42% para la Comunidad Autónoma); en cambio, si la participación teórica a aquellos no alcanzara el volumen de recaudación obtenido en el ejercicio 2002, entra en juego , por excepción, la Disposición Transitoria Cuarta, con lo que los porcentajes de Corporaciones Locales y Comunidad Autónoma se verán alterados, al aumentar el de las primeras, como consecuencia de cubrirse el mínimo garantizado, mientras que por la misma razón, disminuirá el de la segunda.

Lo anteriormente expuesto lleva a la parte recurrente a sostener que la afirmación de que caso de disminución del volumen de recaudación, ha de perjudicar "por igual a todas las partes" es errónea, pues la Disposición Transitoria Cuarta "quiere decir, explícita y diáfanamente, justamente lo contrario de lo que señala la sentencia", a cuyo efecto, se señala que la garantía del mínimo percibido en 2002 por las Corporaciones Locales, no solo se asume "por el Gobierno de Canarias", sino lo que es más importante, "con cargo a sus fondos".

Finalmente, se apoya el motivo con la invocación de citas del Diario de Sesiones "que no dejan lugar a dudas sobre el espíritu garantista de la norma con respecto a los derechos de las CCLL".

En el segundo motivo se denuncia que dicha interpretación ha desconocido el principio de prelación o preferencia de las Corporaciones Locales en los recursos del REF, contemplado en el artículo 50.c ) del Estatuto de Autonomía de Canarias.

En efecto, se resalta que el artículo 50 del Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto , regula los recursos financieros de las islas, señalando en su apartado c) a "los derivados del régimen económico-fiscal de Canarias", previsión que, sin embargo, no se contempla en la relación de recursos de la Comunidad Autónoma de Canarias (artículo 49).

La mención expresa de los recursos del REF entre las fuentes de financiación de las Corporaciones Locales Canarias y su omisión respecto de las fuentes de financiación de la Comunidad Autónoma, responde, cuando menos, según la recurrente, a los antecedentes históricos del propio REF que, en su faceta de fuente especial de ingresos, nutría exclusivamente a las Haciendas Locales Canarias (Cabildos y Ayuntamientos).

La interpretación contextual de los preceptos estatutarios antes referidos, continúa razonando la recurrente, puede llevarnos a dos interpretaciones distintas, esto es que la voluntad del Estatuto es conformar los recursos del REF como fuente de financiación exclusiva de las Corporaciones Locales o como fuente de financiación preferente, siendo ésta la interpretación que responde al a filosofía de la ley 9/2003, que permite la participación en los recursos REF tanto de las Corporaciones Locales como del Gobierno de Canarias, pero atribuyendo a la primera un carácter prevalerte, lo que se manifiesta en dos preceptos nucleares de la Ley 9/2003:

- artículo 4, en el que se atribuye a las Corporaciones Locales una participación mayor que la reconocida al Gobierno autonómico (58% y 42%, respectivamente).

- Disposición Transitoria 4ª, que reconoce a las Corporaciones Locales un derecho de participación mínimo e impone al Gobierno de Canarias la obligación de garantizar dicho mínimo, incluso a costa de la participación del propio Gobierno de Canarias.

Lo anteriormente expuesto lleva a la parte recurrente a concluir que la sentencia ha dejado sin contenido la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 y ha desconocido el principio de prelación o preferencia de las CCLL en la participación de los recursos del REF contemplado en el artículo 50.c ) del Estatuto de Autonomía de Canarias.

Por su parte, la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias sostiene que la sentencia ha utilizado los criterios hermenéuticos que se indican por el artículo 3.1 del Código Civil .

En efecto, admitiendo que el tenor literal de la Disposición Transitoria Cuarta admite varias opciones, se pone de relieve que el canon sistemático permite solventar la ambigüedad de la norma y que la Sala acude a él , pues considera que "la exacta interpretación de la Disposición Transitoria no puede aislarse ni negar la aplicación del artículo 4 de la Ley, de modo que cualquier conclusión a la que deba llegarse tiene que amparar el respeto a los criterios de reparto establecidos, por lo demás, en ejercicio de la competencia exclusiva que a la Comunidad Autónoma le concede en este punto el artículo 59.g) del Estatuto de Autonomía".

Se resalta que de admitir la tesis de la parte recurrente, se alterarían los porcentajes señalados en el artículo 4 de la Ley 9/2003 , que se verían sustituidos por una cantidad fija, lo cual serían tanto como negar la competencia que el Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma para hacer el reparto.

Por otra parte, acude también la parte recurrida a la finalidad de la norma, lo que le lleva a invocar el principio de lealtad institucional, invocado en la Exposición de Motivos de la Ley 9/2003, a virtud del cual, según la sentencia, la cláusula de garantía no puede ser entendida como un mecanismo que haya de perjudicar a la Comunidad Autónoma, como partícipe de los recursos, siempre y en todos los casos en que se disminuya la recaudación de un ejercicio; por el contrario, la disminución de lo recaudado perjudica por igual a todas las Administraciones.

En cuanto al segundo motivo, se opone que la sentencia interpreta la Disposición Transitoria Cuarta sin desconocer norma estatutaria alguna, añadiendo que "tampoco se aprecia la supuesta situación de prevalencia que a los Cabildos le otorga el Estatuto en su participación en los recursos derivados del REF ", pues el sistema de reparto del artículo 4 de la Ley 9/2003 , evidencia lo contrario, en la medida en que el porcentaje del 58% incluye a Cabildos y Ayuntamientos, mientras que la participación de la Comunidad Autónoma es del 48%. En todo caso, continúa razonando la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, el referido artículo 4 se inserta dentro del bloque de constitucionalidad, puesto que se limita a establecer los criterios de reparto y distribución de los recursos del REF , tanto más cuanto que el artículo 59.g) del Estatuto de Autonomía reconoce esa competencia tras la modificación por Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre , de tal forma que dicha norma básica no impone titularidad exclusiva alguna respecto de los recursos del REF.

Se concluye que "Si en el Estatuto literalmente solo figuran los Cabildos como receptores de los recursos del REF, ello no cabe interpretarlo como exclusión del resto de las haciendas canarias, lo que no es conforme ni con la tradición histórica respecto a los Municipios ni con la interpretación del Estatuto respecto a todas las Haciendas canarias. Por otra parte, tales reconocimientos se concretan en la Ley 20/91, como recursos de todas las haciendas canarias incluidas la CAC.

El régimen especial de financiación inherente al REF tiene por destinatario al conjunto de las Haciendas Territoriales Canarias, esto es, la Hacienda autonómica, las Haciendas insulares y las Haciendas Municipales Canarias. Ello se manifiesta en la normativa constitucional y estatutaria, en la que resulta evidente la voluntad del constituyente de configurar el REF como un régimen especial de ámbito autonómico, no exclusivamente local. En este sentido, la Disposición Adicional Cuarta de la LOFCA (que integra el bloque de constitucionalidad), al disponer que «la actividad financiera y tributaria del Archipiélago Canario se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico-fiscal», viene a reconocer explícitamente al REF como un sistema singular de financiación de las Haciendas canarias, incluida la autonómica.

En efecto, siendo la LOFCA la disposición que, al amparo del art. 157.3 de la CE , viene a regular el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, resulta evidente que la previsión en la misma de un régimen especial para Canarias está contemplando un sistema especial de financiación de la CAC, ya que si lo que se pretendía era preservar simplemente un sistema de financiación especial de las Haciendas Locales, carecería de todo fundamento su inclusión en la LOFCA, bastando su previsión en la normativa reguladora de las Haciendas Locales, no de las Haciendas Autonómicas objeto de la LOFCA.

El art. 50 c) del Estatuto viene a establecer, efectivamente, que uno de los recursos de los Cabildos insulares vendrá constituido por los derivados del REF de Canarias. Ello supone, obviamente que las Haciendas insulares podrán nutrirse entre otras fuentes de financiación, del producto de la financiación inherente al REF, pero ello no significa en absoluto, que dicha participación lo sea en términos de prevalencia -mucho menos excluyente, cuestión que no discute la recurrente- ni determina cual es el régimen de participación aplicable, toda vez que ni el Estatuto prevé, de forma exclusiva y excluyente, la conformación del REF como sistema de financiación de los Cabildos (art.49 . 32.14 , 59 g ), Disposición Adicional Tercera, así como la no mención a los municipios canarios) ni tampoco aplica a la CAC el régimen común de financiación de las CCAA ( Disposición Adicional Cuarta de la LOFCA y especialmente art. 49.j ) y Disposición Adicional Segunda 1 d), e) y g) del Estatuto).

Por otra parte, la obligación de la Comunidad Autónoma de «velar por su propio equilibrio territorial y por la realización interna del principio de solidaridad» ( art.57 del Estatuto de Autonomía) configura a la Hacienda Autonómica como una de las principales destinatarias de la financiación del REF , partiendo de la premisa de que dicha financiación no va dirigida a la financiación interna de una determinada Administración, sino a su distribución en las distintas esferas de actuación de las Administraciones canarias.

Las Haciendas insulares son igualmente receptoras de la financiación especial inherente al REF, tal como se contempla explícitamente en el art. 50.e ) del Estatuto de Autonomía, si bien, como ya se indicó, no con el carácter excluyente y exclusivo que, en una interpretación puramente literal, podría deducirse del precepto. Dicho reconocimiento se contempla asimismo, en el art. 158 de la Ley 39/99 de Haciendas Locales , en el que admite las peculiaridades de financiación de las Haciendas Locales Canarias derivadas de la legislación del Régimen Económico Fiscal de Canarias..."

Antes de dar respuesta a los dos motivos de casación formulados debemos poner de manifiesto la singularidad del régimen fiscal canario desde sus orígenes a las disposiciones legales sobre las que se ha suscitado la presente controversia.

En efecto, las singularidades fiscales canarias se inician casi desde el mismo momento de su incorporación a la Corona de Castilla en el siglo XV. Las condiciones geográficas y climáticas imponen desde entonces un régimen diferente en los tributos aplicables en las islas, régimen que ha de tener en cuenta, de un lado, su insularidad alejada y fragmentada y, de otro, la escasez de materias primas y bienes naturales de primera necesidad como el agua.

La Constitución parte de la existencia del Régimen Económico y Fiscal canario (FJ 4º, último párrafo, de la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 16/2003, de 30 de enero 21 ), en cuanto régimen especial (FJ 2º, párrafo tercero, y FJ 4º, párrafo primero, de la STC nº 35/1984 ). En la Sentencia núm. 156/2004 de 21 septiembre, se alude por el Tribunal Constitucional expresamente al "Régimen Económico y Fiscal Especial de Canarias" (FJ 3º, párrafo. cuarto).

Tal y como ha destacado la doctrina, la Disposición Adicional Tercera de la Constitución llevó a cabo una confirmación, más que reconocimiento de un Derecho Especial en Canarias en materia fiscal, confirmando la legitimidad constitucional del régimen canario y permitiendo que en estas islas exista un régimen fiscal distinto del que rige en el resto del territorio común.

Las características permanentes del archipiélago canario hacen que en nuestros días las especialidades que representan su régimen económico y fiscal no signifiquen, desde el prisma constitucional, un privilegio económico o social que resultaría prohibido por la norma fundamental ( artículo 138.2 CE ), sino que, por el contrario, suponen una concreción efectiva del principio de solidaridad entre las nacionalidades y regiones del Estado español que el artículo 2 proclama y que el artículo 138.1 concreta, al preconizar el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.

En todo caso, según dispone el artículo 46.1, Estatuto, aprobado por la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto , "Canarias goza de un régimen económico- fiscal especial, propio de su acervo histórico y constitucionalmente reconocido, basado en la libertad comercial de importación y exportación, no aplicación de monopolios y en franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo ".

El régimen económico-fiscal (abreviadamente, REF), sistema propio y específico de Canarias, que hunde sus raíces en la Historia, es un conjunto de medidas de naturaleza fiscal y económica, que tienen su razón de ser en las peculiaridades que definen a Canarias (insularidad, lejanía, especiales condiciones geográficas, geológicas y climáticas, etc.), y que suponen la configuración de un sistema fiscal que proporciona recursos a las Corporaciones locales canarias. Así el Tribunal Constitucional, en la Sentencia núm. 16/2003, de 30 de enero , ha declarado que el REF tiene un evidente sentido finalista "en cuanto que se integra por un conjunto de elementos -no exclusivamente fiscales-, de carácter rigurosamente instrumental, en cuanto son puros medios para conseguir un fin - art. 138.1, CE .-, concretamente, la realización efectiva del principio de solidaridad atendiendo precisamente al hecho insular". (FJ 5, párrafo 6).

Ahora bien, las nuevas circunstancias políticas y jurídicas derivadas de la incorporación del Reino de España a la Comunidad Europea, originaron que la financiación de las Corporaciones insulares sufriera una seria revisión. La minoración de los ingresos derivados del Arbitrio de Entrada, producida como consecuencia del Tratado de Adhesión, originó una obligación del Estado de compensar a los Cabildos Insulares. Este es el sustrato que permite entender las normas establecidas en la Ley 20/1991, de 7 de junio, que modifica los aspectos fiscales de la Ley 30/1972, de 22 de julio. Pero, así y todo, es lo cierto que la situación por ella definida carecía de estabilidad, aspecto particularmente grave en una cuestión central para la vida de las Corporaciones, como es la de los recursos necesarios para hacer frente a sus competencias.

Por otra parte, ha de hacerse referencia en este contexto a los Cabildos Insulares y a su naturaleza, debiendo señalarse que no sólo son Corporaciones locales que tienen por finalidad el gobierno, la administración y la representación de sus respectivas Islas, sino que son, además, instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias. Esta doble naturaleza, confirmada de forma clara en la reforma del Estatuto de Autonomía ( Ley Orgánica 4/1996), es un punto de partida para comprender las fuentes que nutren las haciendas insulares. Así, de los artículos 50 del Estatuto de autonomía de Canarias y 158 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo) se observa una equiparación con los recursos de las Diputaciones provinciales, algo que es coherente con el artículo 41, LRBRL . En concreto, el artículo 50 del Estatuto -el precepto sustituye el término Cabildo por el de Isla- dispone:

"Los recursos de las Islas están constituidos por:

1. Los establecidos en su legislación específica

2. Los establecidos en la legislación de régimen local

3. Los derivados del régimen económico-fiscal de Canarias

4. Las participaciones en los impuestos regionales, en las asignaciones o subvenciones estatales y en las transferencias procedentes del Fondo de Compensación Interterritorial, que puedan otorgarse por Ley del Parlamento Canario.

5. Los que les asignen como consecuencia de las competencias que se les transfieran"

   Entonces, procede diferenciar los recursos financieros de que los Cabildos disponen como Corporaciones locales, equiparables a las Diputaciones provinciales, sin perjuicio de las peculiaridades que la LHL establece respecto de dichos recursos, de los recursos adicionales que se encuentran previstos básicamente en las normas autonómicas canarias, dentro de los cuales los que provienen del REF ocupan un lugar destacado.

   Entre estos recursos, como hemos dicho, los que tienen mayor significación son los derivados del REF, previstos en el apartado c) del artículo 50 del Estatuto, que tienen un evidente amparo y respaldo constitucional ( Disposición Adicional Tercera de la Constitución , y SSTC 16/2003, de 30 de enero , y 62/2003, de 27 de marzo ), y cuya distribución y reparto corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias a partir del 31 de diciembre de 1996 , que fue el día en que entró en vigor la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, por la cual se modificó el Estatuto de Autonomía de Canarias, reconociendo la referida competencia en el artículo 59.g ).

   Y es así, como en cumplimiento de lo dispuesto en la norma institucional básica canaria se aprobó la Ley 9/2003, de 3 de abril, Ley de Medidas Tributarias y de Financiación de las Haciendas Territoriales de Canarias, que tuvo por finalidad configurar un sistema estable de distribución y reparto, a cuyo efecto creó el "Bloque de Financiación Canario", en el que se aglutinan los ingresos anuales obtenidos por la recaudación del impuesto general indirecto canario, el arbitrio sobre importaciones y entrega de mercancías en las Islas Canarias y el impuesto especial sobre determinados medios de transporte.

   La Exposición de Motivos de la Ley 9/2003, de 3 de abril, señala:

   "En el marco de los principios estatutarios y legales de colaboración entre las administraciones canarias, la presente Ley tiene como finalidad crear las condiciones que hagan efectiva la estabilidad de las haciendas territoriales canarias mediante el establecimiento de una serie de medidas tributarias y de financiación, que les permita la planificación a largo plazo con mayor certidumbre y seguridad.

   Elemento esencial para la consecución del objetivo de estabilidad lo constituye el régimen de distribución de recursos de las figuras tributarias del Régimen Económico-Fiscal de Canarias que corresponden a las administraciones canarias. Este régimen se regula en el Capítulo primero, mediante la determinación expresa del concepto «Bloque de Financiación Canario», y de los criterios de distribución, lo que le otorga la seguridad jurídica necesaria para dicho objetivo.

   El «Bloque de Financiación Canario», o base de reparto , se conforma por los rendimientos anuales del Impuesto General Indirecto Canario (IGIC), del Arbitrio sobre Importaciones y Entrega de Mercancías en las Islas Canarias (AIEM) y el rendimiento anual del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transportes, que se considera a efectos de una más equitativa distribución de los recursos.

   Para la distribución se fija un porcentaje único de distribución entre las corporaciones territoriales canarias y el Gobierno de Canarias. El cálculo del porcentaje de distribución es el producto de la distribución y aportación de la Comunidad Autónoma en el año 2001 a las entidades locales canarias sobre el total de los recursos. Las aportaciones y distribución se refirieron al Impuesto General Indirecto Canario, al Arbitrio sobre la Producción e Importación en las Islas Canarias (APIC), y a la compensación por el descreste del APIC. Al importe anterior se le añade un ajuste, consistente en consolidar aquellos importes asignados a la subida de tipos del IGIC y recogidos en el acuerdo entre el Gobierno de Canarias y los cabildos insulares sobre compensación por el descreste del APIC para el ejercicio 2001 y que, excepcionalmente, no se obtuvieron en dicho ejercicio.

   Con ello se pone fin a los sistemas transitorios propios de la situación actual caracterizada por la inestabilidad de las haciendas territoriales canarias que suponía la adopción en las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de complejos mecanismos de compensación financiera de procesos de desarme y posterior pérdida de figuras tributarias que desvirtúan determinadas normas y producen dificultades de interpretación."

   Y como se refleja en la Exposición de Motivos y se reseña en la sentencia antes transcrita, el Capítulo I de la Ley (artículos 3 a 6, ambos inclusive) regula distribución de los recursos financieros derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, a través del denominado Bloque de Financiación Canario, debiéndose resaltar que, fijados los parámetros del mismo por los artículos 2 y 3, en el artículo 4 se dispone:

   1. Para la determinación de las cantidades a distribuir se fijan los siguientes porcentajes de distribución:

1. Para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente, el 58%.

2. Para la Comunidad Autónoma de Canarias el 42%.

   2. La distribución del Bloque de Financiación Canario entre la Comunidad Autónoma de Canarias y las Haciendas Locales se realizará por la Comunidad Autónoma conforme a los cálculos establecidos en los artículos anteriores, aplicando los porcentajes fijados en el apartado 1 de este artículo, y según el procedimiento que establezca el titular del departamento competente en materia de hacienda."

   Una vez fijado el importe de Cabildos y Ayuntamientos, su distribución entre estas entidades responde a estas reglas: entre las Islas la asignación depende de la población y la superficie, a la que se une un porcentaje igual para cada una de ellas ( artículo 5); entre los Ayuntamientos, el reparto puede ser acordado por estos bajo ciertas condiciones, pues ha de adoptarse un convenio por el Cabildo Insular y la mitad de los Ayuntamientos de la isla que representen cada uno de ellos, al menos, el 10% de la población insular, y tiene que presentarse ante el Gobierno de Canarias en determinada fecha (artículo 6.3). La suscripción del convenio origina la emisión de un Decreto de "modificación de las bases que han de regir la distribución". En defecto de acuerdo, la participación entre los Ayuntamientos queda sometida a los criterios de reparto entre Islas establecidos en el artículo 5.2 y 3 (artículo 6.4).

   Sin embargo, la ley contempla la eventualidad de que la aplicación de los nuevos criterios pudiese suponer una minoración de los recursos de las Haciendas Locales en comparación con los obtenidos en el año 2002, estableciendo dos previsiones.

   De una parte, el art. 6.5, relativo a las Haciendas municipales, garantiza que en cada año ningún Ayuntamiento de la Isla reciba menos recursos que los que recibió definitivamente con arreglo al ejercicio 2002, siempre que lo que corresponda de la recaudación a la respectiva isla supere lo obtenido en el citado ejercicio 2002.

   Por otro lado, se encuentra la Disposición Transitoria Cuarta, a que se refiere el recurso, que establece lo siguiente:

   "El Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos, garantizará a todas las islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio que finaliza el 31 de diciembre de 2002 en concepto de los recursos a que esta ley hace referencia, estableciendo a tales efectos de los mecanismos compensatorios correspondientes".

   Dicha disposición Transitoria Cuarta se incorporó con ocasión de la tramitación parlamentaria de la ley ante la presentación de una enmienda procedente del Grupo Parlamentario Socialista Canario, que tenia el siguiente contenido " El Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos garantizará, como mínimo, a todas las Islas y a todos los Ayuntamientos de Canarias la asignación que hasta la fecha, venían percibiendo en concepto de recursos a que esta ley hace referencia, estableciendo a tales efectos los mecanismos compensatorios correspondientes.

   Luego la Comisión suprimió la garantía que el Gobierno de Canarias debía mantener "como mínimo" en cuanto a la asignación que hasta la fecha venían percibiendo las Islas y los Ayuntamientos, sustituyéndola por "·una asignación equivalente" a la que venían percibiendo en el ejercicio que finalizaba el 31 de Diciembre de 2002.

Realizada la exposición anterior y entrando ya a resolver los motivos de casación formulados, respecto del primero ha de indicarse que, no discutiéndose el carácter intemporal de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 , la cuestión debatida gira sobre el alcance y extensión de la misma, toda vez que frente al criterio de la Sala de instancia que, aplicando un método lógico y racional de interpretación, niega la posibilidad de prescindir del importe anual recaudado por el Bloque de Financiación Canario y de los porcentajes de reparto a que se refiere el artículo 4º, condicionando la garantía establecida al mantenimiento del nivel de recaudación obtenido en el año 2002, el Cabildo recurrente mantiene que la garantía asegura la percepción de unos ingresos iguales a los recibidos por cada una de las entidades insulares en el ejercicio 2002, con lo que cualquier disminución de los mismos debe compensarse con los recursos que corresponden al Gobierno de Canarias, incluso aunque la recaudación no supere lo obtenido en el año 2002.

Es cierto que una interpretación estrictamente literal del precepto impide mantener la existencia de la condición a que se refiere la Sala de instancia.

A diferencia de lo que señala el artículo 6.5 de la Ley, que hace depender la garantía establecida a favor de los Ayuntamientos, a fin de que no recibieran menos de lo obtenido con cargo al ejercicio 2002, del dato de que el nivel de recaudación superase lo obtenido en el año 2002, hay que reconocer que esta condición no se recoge en la Disposición Transitoria, por lo que dicha objeción no puede ser determinante para la suerte del litigio.

Sin embargo, todo ello no nos puede llevar al éxito del motivo, al no ser posible compartir que la garantía legalmente reconocida a los Cabildos Insulares aseguraba la percepción de unos ingresos exactamente iguales a los percibidos en el ejercicio de 2002, en cuanto que la garantía se concreta en una asignación equivalente, lo que implica entender que sólo alcanza a compensar la minoración de las cantidades a percibir producidas por la aplicación del nuevo método de reparto empleado hasta la entrada en vigor de la Ley; en ningún caso a la disminución de los recursos a percibir como consecuencia de una minoración en la recaudación.

La interpretación que defiende el Cabildo recurrente desconoce el objetivo perseguido con la aprobación de la Ley que era poner fín a los sistemas transitorios propios de la situación existente, caracterizada por la inestabilidad de las Haciendas Territoriales Canarias, que suponían la adopción en las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de complejos mecanismos de compensación financiera, evitando situaciones de inseguridad jurídica derivadas del impacto de una futura legislación sectorial o institucional jurídica, por lo que establece un texto único en materia de distribución de los recursos derivados del Régimen Económico-Financiero partiendo de que la financiación tiene carácter anual, de tal manera que según fueran los ingresos del respectivo ejercicio se practicaría la distribución en Corporaciones Locales y Comunidad Autónoma atendiendo a los criterios de distribución previstos en el artículo 4º de la Ley, por lo que la base del reparto era el importe recaudado por el Bloque de Financiación Canaria siendo los porcentajes del 58% para Cabildos y Ayuntamientos y del 42 % para la Comunidad Autónoma parámetros fijos que han de pautar a lo largo de la vigencia de la ley la distribución de los recursos del Bloque de Financiación Canario, entre la Comunidad Autónoma y los Cabildos y Ayuntamientos, permitiendo de esta forma una planificación a largo plazo con mayor certidumbre y seguridad .

Ante esta realidad, la Disposición Transitoria Cuarta no puede interpretarse de forma aislada sino teniendo en cuenta los principios en que se inspira, dentro del sistema de que forma parte, lo que impide mantener que pretendía sustituir los criterios de reparto del articulado de la ley por un sistema alternativo al previsto en la Regulación General, cuando la recaudación fuese inferior a la de 2002, desvinculando la asignación de los recursos de los ingresos anuales obtenidos del régimen económico fiscal .

En definitiva, a juicio de la Sala, se impone una interpretación que atienda a elementos lógicos, históricos y sistemáticos del precepto, que nos lleva a incardinar la disposición transitoria dentro del sistema de la Ley 9/2003, debiendo entenderse que la garantía sólo perseguía compensar la minoración de cantidades a percibir por el transito del anterior método de reparto al establecido en la ley 9/2003, y de ahí que garantizase a todas las islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio de 2002, no una cantidad igual a la que se percibió .

Con ello, se evitan situaciones de inseguridad jurídica, derivadas del impacto de una futura legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma, a la par que se da efectividad al principio de lealtad constitucional, referido en la Exposición de Motivos de la Ley en los siguientes términos:

"Finalmente parece adecuado a la finalidad de esta Ley el reconocimiento expreso del principio de lealtad institucional mediante el compromiso del Gobierno de Canarias de establecer los mecanismos precisos para evaluar los impactos que sobre las haciendas locales canarias pueda tener en el futuro la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma, así como la garantía de que los Ayuntamientos no pueden recibir menos que lo obtenido con cargo al ejercicio de 2002."

Y por ello, el artículo 10 de la Ley dispone:

"De conformidad con el principio de lealtad institucional, el Gobierno de Canarias evaluará el impacto que pueda suponer la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma de Canarias en las haciendas locales canarias, y se tendrá en cuenta a efectos de su corrección."

Sin embargo, lo que no garantiza la Disposición Transitoria Cuarta es una imprevisible disminución de ingresos por debajo del nivel alcanzado en el ejercicio finalizado en 31 de diciembre de 2002, por causa de crisis económica y ello, de un lado, porque la base de reparto es siempre el Bloque de Financiación Canario y, de otro, porque no tendría sentido que en aquella situación, y pese a ser todas las Administraciones interesadas titulares de servicios públicos que han de mantener, el equilibrio de Cabildos y Ayuntamientos se lograra a base de un mayor desequilibrio en la Comunidad Autónoma, que no solo sufriría directamente las consecuencias de la disminución de ingresos, sino que también habría de hacer frente, "con cargo a sus fondos", ya disminuidos, a compensar el desequilibrio financiero de Cabildos y Ayuntamientos.

La interpretación que se sostiene en la sentencia de instancia, y que se confirma por esta Sala, supone, en cambio, el mantenimiento de un equilibrio entre los recursos correspondientes a la Comunidad Autónoma y los que correspondan a las entidades territoriales, siendo ésta una idea que está siempre presente en el legislador, como lo demuestra la Ley 4/2012, de 25 de junio, de Medidas Administrativas y Fiscales, que, entre otros extremos, realizó una regulación integral de las exenciones interiores e incrementó los tipos de gravamen en el Impuesto General Indirecto Canario y que a través de su Disposición Final Primera , añadió a la Ley 9/2003, de 3 de abril , una norma de excepción, en forma Disposición Transitoria, la Quinta, en la que se establecían porcentajes de participación específicos para los incrementos de recaudación derivados de la modificación del Impuesto General Indirecto Canario, en virtud de la regulación de dicha ley y manteniéndose los tradicionales para los ingresos no imputables a las medidas recogidas en la misma.

En efecto, la Disposición Transitoria Quinta estableció:

"1. Hasta el año 2016 los porcentajes de distribución entre Comunidad Autónoma de Canarias y Cabildos Insulares y Ayuntamientos Canarios establecidos en el artículo 4 no se aplicarán a la recaudación líquida que se incorpora al Bloque de Financiación Canario debida a la modificación del Impuesto General Indirecto Canario realizada mediante la ley de medidas administrativas y fiscales por la que se introduce esta disposición transitoria.

2. Para la determinación de las cantidades a distribuir por la recaudación líquida que se incorpora al Bloque de Financiación Canario debida al incremento de los tipos impositivos del Impuesto General Indirecto Canario establecido mediante la ley de medidas administrativas y fiscales por la que se introduce esta disposición transitoria, se fijan los siguientes porcentajes de distribución:

   1. Para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente, el 26.82% en 2012, el 50,15% en 2013, el 25% en 2014, y el 36% en 2015.

   2. Para la Comunidad Autónoma de Canarias el 73,18% en 2012, el 49.85% en 2013, el 75% en 2014, el 64% en 2015.

3. Para la determinación de las cantidades a distribuir por la recaudación líquida que se incorpora al Bloque de Financiación Canario distintas a las debidas al incremento de los tipos impositivos del Impuesto General Indirecto Canario establecido establecido mediante la ley de medidas administrativas y fiscales por la que se introduce esta disposición transitoria, se fijan los siguientes porcentajes de distribución:

   1. Para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente, el 0% desde el 2012 hasta el 2013 incluido, y el 58% en los años 2014 y 2015.

   2. Para la Comunidad Autónoma de Canarias el 100% desde el 2012 hasta el 2013 incluido, y el 42% en los años 2014 y 2015.

4. Para la determinación de la recaudación líquida que corresponda a incremento de los tipos impositivos del Impuesto General Indirecto Canario y las restantes modificaciones establecidas mediante la ley de medidas administrativas y fiscales por la que se introduce esta disposición transitoria, la Comisión Técnica de análisis y coordinación de la gestión tributaria de los recursos derivados del Bloque de Financiación Canario establecerá en 2012 la metodología de su cálculo, y posteriormente informará sobre su cuantificación.

5. No obstante, durante el año 2015 el gobierno de Canarias y las Corporaciones locales, a la vista de la situación económica y de financiación de los servicios públicos fundamentales, mediante acuerdo entre el Gobierno de Canarias, los Cabildos Insulares y la Federación Canaria de Municipios se podrá extender a 2016 la aplicación del apartado 3, y del apartado 2, en este caso, con los porcentajes de distribución del 71.82% para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente y el 28.18% para la Comunidad Autónoma de Canarias, así como el mantenimiento de una cantidad o porcentaje a la Comunidad Autónoma en el ejercicio 2017.

   El acuerdo deberá contar con la posición favorable del Gobierno de Canarias, de la mayoría de los Cabildos Insulares y de la Federación Canaria de Municipios".

   (La referida Ley fue luego sustituida en este aspecto por la Ley 5/2013, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales y de Financiación de las Haciendas Territoriales, como consecuencia del acuerdo entre Comunidad Autónoma y entidades territoriales).

   Por lo expuesto, debemos desestimar el primero de los motivos formulados.

   No mejor suerte puede correr el segundo motivo, pues ningún precepto del Estatuto de Autonomía de Canarias autoriza a atribuir carácter prevalente a los recursos financieros de las islas sobre los de la Comunidad Autónoma. Antes bien el artículo 59 del Estatuto, encarga a esta última, a través de su Parlamento, la distribución de los recursos del REF , al disponer:

   "Se regularán necesariamente mediante Ley del Parlamento canario las siguientes materias:

   7. Los criterios de distribución y porcentajes de reparto de los recursos derivados del Régimen Económico-Fiscal de Canarias."

   A ello debe añadirse, de un lado, que la mayor o menor participación de Cabildos y Ayuntamientos, de un lado, y de Comunidad Autónoma de otro, acordada en la Ley 9/2003, no es signo de prevalencia, sino el resultado de la aplicación por la Ley, de la participación en los recursos en el ejercicio 2001, tal como pone de relieve la Exposición de Motivos de la Ley 9/2003, antes transcrita, y de otro, en las recientes Leyes 4/2012 y 5/2013, el consenso entre Comunidad y entes territoriales ha marcado la fijación de los criterios de distribución. En todo caso, la parte recurrente, de forma circular, atribuye el carácter prevalente con base en una interpretación de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 , que carece de fundamentación a tenor de lo que hemos indicado al resolver el primer motivo, no resultando conforme a Derecho.

La desestimación de los motivos formulados lleva aparejado la del recurso de casación, lo que ha de hacerse con imposición de costas procesales a la recurrente, si bien que la Sala, haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la Ley de esta Jurisdicción , limita los derechos de la Comunidad Autónoma por este concepto, a la cantidad máxima de 8.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,