ATSJ Andalucía , 8 de Abril de 2014
| Ponente | ANTONIO CECILIO VIDERAS NOGUERA |
| ECLI | ES:TSJAND:2014:55A |
| Número de Recurso | 8679/2013 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 8 de Abril de 2014 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso |
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SEDE GRANADA
RECURSO N° 867.9/2013
PIEZA DE SUSPENSIÓN
SECCIÓN CUARTA -D.
AUTO
Ilmo. Sr. Presidente de Sala
Don Rafael Toledano Cantero
Ilmos. Sres. Magistrados
Doña Inmaculada Montalbán Huertas
Don Antonio Cecilio Videras Noguera (Ponente)
Don Jesús Rivera Fernández
Granada, a ocho de Abril de dos mil catorce.
PRIMERO,- Por la Junta de Andalucía se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Granada de 24 de mayo de 2013, por la que se aprueba definitivamente la Ordenanza Municipal de Edificación, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia núm. 131, del viernes 12 de julio de 2013, habiendo solicitado la Junta de Andalucía la suspensión de la ejecutoriedad de la disposición administrativa impugnada.
Por Diligencia de Ordenación de 01 de octubre de 2013 se acordó sustanciar en Pieza Separada la petición de suspensión de la actuación administrativa impugnada, dándose traslado al mismo tiempo a la parte demandada para que informase en término de diez días, lo que hizo por escrito de 17 de octubre de 2013, pasándose la Pieza al Ilmo. Sr. Magistrado Ponente para la resolución procedente por Diligencia de 02 de diciembre de 2013.
En general, el elemento determinante del otorgamiento o no de la medida cautelar, en lo que a planeamiento urbanístico se refiere, es la apariencia de buen derecho y, en concreto, la concurrencia de una ilegalidad manifiesta. La razón estriba en que, dado que se trata de una norma jurídica y no de un acto administrativo, la presunción de legalidad es mayor y el interés público subyacente al no otorgamiento es considerado superior a otros intereses concurrentes. De hecho, el propio Tribunal Supremo, en un auto de 7 de junio de 2005, ponente Mariano Baena de Alcázar, reiteró que su jurisprudencia "es siempre restrictiva de la posible suspensión de la aplicación de disposiciones de carácter general". Ahora bien, la anterior afirmación hay que matizarla en el presente supuesto por la concurrencia de tres circunstancias especialmente relevantes.
En primer lugar, determinar el ámbito de competencia de las Entidades Locales en el bloque de la constitucionalidad que respete las exigencias de la garantía de la autonomía local. Este aspecto lo ha resuelto el Tribunal Constitucional en la sentencia 240/2006, de 20 de julio, en cuanto resume la doctrina constitucional anterior y resuelve el primer conflicto en defensa de la autonomía local previsto en la LOTC, siendo el ¿tema controvertido una Ley de 1999 que estableció que el Plan General de Ordenación Urbana de las Ciudades de Ceuta y Melilla lo aprobaría definitivamente el Ministerio de Fomento y los planes inferiores deberían ser objeto de informe, preceptivo y vinculante en lo que fuera negativo, del mismo Ministerio de Fomento. En su FJ Octavo señala: "Para determinar el contenido y la extensión de la "autonomía local constitucionalmente garantizada", objeto de protección en este proceso ( artículo 75.bis 1 LOTC ), debe partirse de nuestra reiterada doctrina según la cual la autonomía local reconocida en los arts. 137 y 140 de la Constitución : "se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto les atañe, los órganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible ( STC 32/1981, FJ 4)" ( STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39). Tal como declaramos en la STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 5, se trata de una noción muy similar a la que luego fue acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 (ratificada por España en 1988), cuyo artículo 3 ("Concepto de la autonomía local") establece que "por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes",
- -Más allá de este límite de contenido-mínimo que-protege la garantía institucional la autonomía local "es un concepto jurídico de contenido legal, que permite configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional. Por tanto en relación con el juicio de constitucionalidad sólo cabe comprobar si el legislador ha respetado esa garantía institucional" ( STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ
9). La misma idea ha sido desarrollada con más precisión en la ya citada STC 159/2001 "la autonomía local consagrada en el artículo 137 CE (con el complemento de los artículos 140 y 141 CE ) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los artículos 137, 140 y 141 CE .". Añadiendo el FJ 12 "el legislador competente para dictar la normativa urbanística, en este caso el legislador estatal, goza de libertad a la hora de determinar la participación de los entes locales en la actividad urbanística siempre que respete un núcleo mínimo identificare de competencias que haga reconocibles aquellos entes como una instancia decisoria autónoma, Pues bien, de ese núcleo no forma parte la competencia para la aprobación definitiva de los planes urbanísticos, ya que la autonomía local sólo obliga a que existan competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico, como las que se ejercen en las fases de aprobación inicial y provisional ( STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 12).". La conclusión es que la autonomía local depende en gran medida de la Ley, que debe respetar el núcleo mínimo de intervención municipal, y ese núcleo mínimo depende en gran medida de los intereses supralocales en presencia.
La segunda es que estamos ante un litigio entre dos Administraciones Públicas, y del artículo 44 LJCA se infiere que la suspensión de la disposición general recurrida, total o parcialmente, puede ser una medida cautelar apropiada para garantizar los efectos resolutorios del litigio entre dos Administraciones Públicas, por aplicación de las normas generales contenidas en la LJCA sobre medidas cautelares. Así viene a admitirlo el ROF en el artículo 215.6, que desarrolla el artículo 65 LRBRL, sobre litigios entre el Estoado o la Comunidad Autónoma y las entidades locales, al disponer que "El requerimiento o la impugnación a que se refiere este artículo no suspenderán por sí solos la efectividad del acto o acuerdo, sin perjuicio de las regias ordinarias que regulan la suspensión de la ejecución de aquellos en la Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa.". Y, sobre todo, porque sí bien la aplicación de la medida cautelar exige que se cumplan las condiciones exigidas en la actualidad por el artículo 130 LJCA, el hecho de que ambas partes en conflicto sirvan a intereses generales y estén dotadas de potestades administrativas obliga a restar importancia a los efectos de la excepción de perturbación grave de los intereses generales, hoy recogida en el artículo 130.2 LJCA, e impone un peculiar técnica de ponderación de intereses.
Y en tercer, y último lugar, aunque la Ordenanza Municipal de Edificación no sea un instrumento de planeamiento, si es un instrumento de ordenación urbanística, una disposición general urbanística, y es conveniente recordar cual suele ser la doctrina del Tribunal Supremo cuando quien solicita la medida cautelar es la Comunidad Autónoma; de la que es ejemplo paradigmático la sentencia del 17 de julio de 2008 (Recurso 1510/2006 ), en la que la Sala de instancia había denegado la medida cautelar solicitada por la Administración autonómica respecto de un Plan Especial de Reforma Interior; debiéndose resaltarse de su motivación los siguientes argumentos: "Con carácter general, el planeamiento urbanístico efectivamente puede ser objeto de suspensión, como dispone el artículo 129.2 y 130.1 LJCA a propósito de las disposiciones generales, a pesar de tratarse de una norma reglamentaria que se presume dictada en defensa y para la protección de los intereses públicos, siempre que en su ejecución exista riesgo de perder el recurso su finalidad legítima, previa valoración de los intereses enfrentados -considerando los efectos irreversibles o de difícil reposición que pudiera ocasionar su ejecución-, y, en fin, que de ello no se siga una perturbación grave a los intereses generales.
Recordemos, en segundo lugar, que en este caso el incidente cautelar se produce entre dos Administraciones Públicas cuya actuación debe estar presidida por la protección y defensa del interés público. Esta concurrencia de intereses...
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