STS, 14 de Octubre de 1998
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 14 Octubre 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Octubre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación interpuesto por las representaciones procesales, respectivamente, de D. Juan Pedro , y de la Comunidad de Madrid, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el 20 de noviembre de 1991, en su recurso núm. 336/88. Siendo parte apelada las representaciones legales del Ayuntamiento de Torrelodones y de las Compañías Mercantiles Urbatorre S.A. Imronda, S.A. y de los Sres. Jose Luis .
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- que debemos estimar y estimamos, con el alcance que se infiere en esta declaración, el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación legal de las compañías mercantiles Urbatorre, S.A. e Imronda, S.A. y D. Jose Luis y otros, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 12 de febrero de 1987, que acordó estimar parcialmente el recurso de reposición deducido por D. Juan Pedro contra Acuerdo del propio Consejo de Gobierno de 27 de febrero de 1986, aprobatorio de la Revisión de las Normas Subsidiarias de Torrelodones (Madrid) en cuanto que considera al Sector 11 como suelo no urbanizable especialmente protegido; declaramos dicho acto no conforme a Derecho, y en su consecuencia, la validez del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid de 27 de febrero de 1986, ya mencionado. Sin costas."
Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido en ambos efectos, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelantes las representaciones procesales, respectivamente, de D. Juan Pedro , y de la Comunidad de Madrid, y como parte apelada las representaciones legales del Ayuntamiento de Torrelodones y de las Compañías Mercantiles Urbatorre S.A. Imronda, S.A. y de los Sres. Jose Luis .
Desarrollada la apelación por el tramite de alegaciones escritas, lo evacuaron los apelantes, por escrito, en el que tras manifestar las que estimaron pertinentes, terminaron suplicando a la Sala , la representación legal de D. Juan Pedro dicte sentencia revocando la impugnada y se desestime el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 12 de febrero de 1987 por el que se aprobaron definitivamente las normas subsidiarias de planeamiento de Torrelodones; el Letrado de la Comunidad de Madrid, dicte sentencia con estimación expresa del recurso de apelación, deducido por esta representación.
Continuado el mismo por los apelado, lo evacuaron asimismo por escrito en el que tras alegar las que estimaron de aplicación, terminaron suplicando a la Sala , la representación legal del Ayuntamiento de Torrelodones dicte sentencia confirmando la sentencia apelada, con imposición de costas al apelante; y la representación legal de las Compañías Mercantiles Urbatorre S.A. Imronda, S.A. y de los Sres. Jose Luis . dicte sentencia confirmando la apelada en cuanto estimó el recurso contenciosoadministrativo interpuesto, revocando el pronunciamiento de dicha sentencia apelada en cuya virtud rechazó la pretensión de indemnización de daños y perjuicios solicitada por esta parte, por lo que se solicita de la Sala el reconocimiento de la existencia de dichos daños y procedencia de su exigibilidad debiendo ser resarcidos por la Comunidad Autónoma de Madrid y cuya cuantía se determinará en ejecución de sentencia.
Se señaló para votación y fallo el día UNO DE OCTUBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO.
Se aceptan los fundamentos de derecho 5º, 6º y 7º de la sentencia apelada que se reproducen: 5º.- En cuanto al fondo del asunto, este se contrae a que se declare la nulidad o, en su caso, se anule, el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 12 de febrero de 1987, que estimó parcialmente el recurso del Sr. Juan Pedro contra el Acuerdo de 27 de febrero de 1986, que aprobó definitivamente la revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Torrelodones. En el correspondiente expediente administrativo urbanístico, tramitado a nivel municipal y posteriormente de la Comunidad Autónoma, según sus respectivas competencias, se valoró y ponderó, obviamente, la realidad y presupuestos fácticos sobre los que había de proyectarse el planeamiento en cuestión, las condiciones del terreno, situación real, usos globales previstos, cesiones obligatorias, sistemas generales, etc. con intervención de los terceros e interesados a través de los correspondientes tramites de participación e información pública, produciéndose la aprobación definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad el 27 de febrero de 1986, tras valorar los aspectos técnicos, legales y de oportunidad de las Normas Subsidiaras, atendiendo exclusivamente a la legalidad urbanística vigente en el momento de la decisión, en base a la cual se otorgó la repetida aprobación definitiva, previo los preceptivos informes técnicos que precedieron a cada una de las aprobaciones. Urbanísticamente, el Sector S.11 es un terreno que se ha clasificado como tal (urbanizable) en virtud de un convenio urbanístico suscrito por la propiedad con el Ayuntamiento de Torrelodones, con una capacidad residencial que no resulta significativa respecto a la globalidad del desarrollo que prevén las Normas Subsidiarias del Municipio, puesto que se propone la inclusión de 220 viviendas máximo y equipamiento local frente a las más de 4.000 viviendas previstas para todo el suelo clasificado (pg. 6 del acto impugnado). Dicho lo anterior, y si bien es cierto que el articulo 45 de la Constitución ordena a los poderes públicos "velar por la utilización racional de todos los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y restaurar el medio ambiente, apoyándose para ello en la indispensable solidaridad colectiva", ello no autoriza a la Administración a que a través de una genéricas afirmaciones (valor ecológico, masas arbóreas, entorno virgen en la actualidad), cambie de criterio, sin justificar precepto legal infringido, y se eche por tierra un riguroso procedimiento anterior, instruido a lo largo de casi cuatro años, en el que se ponderaron con el rigor necesario y las garantías oportunas todas las circunstancias concurrentes y adoptaron las cautelas tendentes a preservar los valores del entorno.
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- Abundando en lo ya expuesto, la resolución que acuerda estimar parcialmente el recurso de reposición del Sr. Juan Pedro aduce, como argumento casi exclusivo, el de la protección de valores ecológicos, tomando como fundamento jurídico la Ley 1/85 del Parque Regional de la cuenca Alta del Manzanares, pero ni dicha norma es aplicable directamente al Sector 11, como expresamente reconoce la Administración Autonómica en el acto administrativo recurrido (primer considerando) y ni siquiera el Patronato que se creaba con aquella Ley, insinuó lo más mínimo en su informe favorable al conjunto de las Normas Subsidiarias ni se personaron las entidades que representa el Sr. Juan Pedro no debiéndose olvidar, por lo demás, la calidad de miembro del Patronato del Parque Regional de la cuenca alta del Manzanares del citado Sr. Juan Pedro , lo que le situaba en una situación privilegiada para, en su día, haber hecho una observación en tal sentido (con relación al valor ecológico de dichos terrenos) a las Normas entonces en redacción
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- Sin cuestionar la libertad técnica de la Administración Urbanística para decidir en el momento de establecer el Planeamiento y, dentro siempre, de los cauces establecidos por el ordenamiento Jurídico, si el crecimiento del área urbana debe orientarse en una u otra dirección y si es o no más conveniente para los intereses generales al concentrar la población en un sólo centro o, por el contrario, establecer diversos núcleos o urbanizaciones, como reconocen en su demanda los recurrentes, lo que no puede aceptarse es que, una vez aprobado definitivamente el Planeamiento Municipal, y suscrito, de conformidad con el mismo, Convenio Urbanístico con los propietarios de los terrenos, e incluso anticipados por estos, a requerimiento del Ayuntamiento, como igualmente admite la Administración Municipal, algunas de las prestaciones establecidas a su cargo en el correspondiente documento de adhesión, el Consejo de Gobierno, volviendo sobre su anterior acuerdo, considera más oportuno orientar el crecimiento urbano hacia otros sectores sobre la base de un simple informe del técnico informante de la Consejería de Ordenación del Territorio (f. 8 y 9) y, por ello, sin que existan en el expediente otros informes ponderados o estudios o intervención de Organismo alguno que avale tal cambio de criterio, al contrario de la numerosa documentación yexhaustivos estudios incorporados al expediente de aprobación y tenidos en cuenta a la hora de redactar las Normas y, finalmente, actuando en base a una ley que se reconoce no aplicable al caso procede, por todo lo razonado, estimar el recurso según el suplico de la demanda.
Se aceptan los fundamentos de derecho 5º, 6º y 7º de la sentencia apelada y además,
Es impugnada ante esta Sala la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 20 de noviembre de 1991 que estimó el recurso interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 12 de febrero de 1987 que había estimado parcialmente el recurso de reposición formulado contra el Acuerdo del citado organismo de 27 de febrero de 1986 aprobatorio de la Revisión de las Normas Subsidiarias de Torrelodones (Madrid), y clasificando al suelo del Sector 11 como suelo no urbanizable especialmente protegido, frente a la clasificación de suelo urbanizable contenida en el Acuerdo de 27 de febrero de 1986.
La sentencia impugnada decretó la anulación del Acuerdo citado de 12 de febrero de 1987 por no ser conforme a derecho y la plena validez y vigencia del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 27 de febrero de 1986.
Por parte de ambos recurrentes se alega, la importancia del elemento ambiental en la toma de decisiones por la Administración y en este supuesto, las características del entorno natural aquí cuestionado son de suficiente entidad ecológica --floristicas, faunisticas y paisajisticas-- para ser consideradas por encima de otras circunstancias económicas o sociales que concurren en este procedimiento, teniéndose en definitiva, en cuenta para la decisión administrativa resolutoria del recurso de reposición, los condicionantes geofísicos y medio ambientales del suelo cuestionado.
Nada cabe afirmar, en este recurso respecto de las irregularidades formales denunciadas en la instancia por los aquí apelados Urbatorre S.A., Imronda S.A. y Señores Jose Luis , porque aún siendo reconocidas como tales por el Tribunal "a quo", procedió a entrar a conocer del fondo del asunto, por razones, entre otras, de economía procesal, habiendo sido asumida tal doctrina por la propia parte denunciante de las mismas, al comparecer aquí única y exclusivamente como parte apelada, tal como así lo expresa rotundamente en su escrito de personación en esta apelación de fecha 9 de marzo de 1992, presentado el 11 de marzo siguiente, lógica consecuencia de su falta de interposición del recurso de apelación en la primera instancia.
Por ello, son irrelevantes, las consideraciones jurídicas formuladas en su escrito de alegaciones de este recurso de apelación por la parte apelante Comunidad de Madrid, sobre el extremo de dichas irregularidades formales, ya resuelto en la sentencia apelada y aceptado por la parte que lo alegó y propuso en la primera instancia.
Precisamente, la cualidad de apelada de la referida parte --Urbatorre S.A., Imronda S.A. y Jose Luis igualmente veda cualquier posible pronunciamiento a su favor, tal como reitera en las alegaciones de esta apelación, sobre su pretensión indemnizatoria de daños y perjuicios que fue expresamente rechazada en la sentencia apelada.
El Planeamiento general, y las Normas Subsidiarias municipales constituyen una modalidad del mismo, donde no existe Plan General --artículos 70 y 71 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976-, es el elemento esencial de la ordenación urbanística, al integrar, reconocer y regular la estructura y modalidades del territorio comprendido en su ámbito de aplicación que se consideran las más adecuadas para la satisfacción del interés general atinente al armonico desarrollo urbano y convivencial entre sus habitantes.
Y por ello, para garantizar tales perspectivas, corresponde a la Administración, si, pero con la importantísima y necesaria participación ciudadana, la elección del modelo territorial más apropiado en la circunstancia concreta contemplada --artículos 23, 103 y 105 de la Constitución y 26 y 41 de la Ley del Suelo-- ya que las exigencias del interés público, ha de ser el factor determinante de la configuración territorial elegida aunque siempre, claro está, procurándolo compaginar, en la medida de lo racionalmente posible, con los derechos e intereses privados concurrentes.
Es evidente que la clasificación del suelo del llamado Sector S.11, es fruto de una decisión discrecional, lo que no excluye en modo alguno la posibilidad de su revisión jurisdiccional --artículo 106.1 de la Constitución-- a través del control de los hechos determinantes del acto y de sus características y a travésde los principios generales del derecho, que según el artículo 1.4 del Código Civil, informan todo el ordenamiento jurídico.
Precisamente, del examen de los hechos y tramites seguidos en el proceso aprobatorio de la Revisión de las Normas Subsidiarias de Torrelodones, se desprende que en el correspondiente expediente administrativo, fueron puestos de manifiesto y sopesados todos los informes técnicos, aspectos legales y circunstanciales concurrentes, para adoptar el modelo territorial elegido en dichas Normas de planeamiento general, tal como quedó plasmado en su resolución final de 27 de febrero de 1986, incluida la clasificación del suelo del llamado Sector 11, sin que de la participación ciudadana, reflejada a través de la información pública realizada al efecto, fuere resaltada o expresada siquiera, ninguna objeción o parecer contrarios a tal solución claisficatoria de ese suelo, en la cual, sin duda, también se tuvo en cuenta el Convenio urbanístico suscrito por el Ayuntamiento de Torrelodones y la propiedad de ese suelo.
Está fuera de toda duda que todo acto administrativo, es susceptible, por regla general, de ser modificado a través del correspondiente recurso de reposición, interpuesto contra el mismo, tal como aquí ocurrió, pero frente a la alegación de una de las partes recurrentes, hemos de puntualizar que la sentencia apelada no mantiene lo contrario, respecto a la posibilidad de tal instrumento legal de índole impugnatoria, para revisar un acto anterior, total o parcialmente, cuando concurran los requisitos legales para interponer tal recurso de reposición, sino que es preciso que ello esté fundado en adecuada y suficientemente solida argumentación para sustentar legalmente tal cambio de criterio, siempre todo ello en relación con la más directa y convincente finalidad de satisfacer los más idóneos y prevalentes intereses generales concurrentes en esa circunstancia concreta y modelo elegido, en relación también, repetimos, con la satisfacción y menor perjuicio posible de los demás intereses privados o no, afectados por la ordenación territorial elegida.
Y tal como expresa la sentencia apelada, es lo que ha acontecido en la presente litis, en que frente a una resolución, fruto de un largo y meditado expediente con informes técnicos varios, sin oposición ni reservas explicitidas en la información pública ciudadana, y con la presencia latente del Convenio Urbanístico celebrado entre el Ayuntamiento de ese municipio y los propietarios del área de suelo aquí cuestionada, de posibles graves consecuencias para ambas partes, se llegó con todo rigor a una clasificación de ese suelo, acorde con los interés generales y particulares, que en modo alguno se estimó que pudiera afectar de modo significativamente suficiente a los valores paisajisticos, ecológicos o naturales del entorno.
Y sin embargo, tras el citado recurso de reposición y con un solo informe técnico, se cambia la clasificación de ese sector concreto, por el "innegable y muy alto valor ecológico del ámbito constitutivo del legado natural "sin mayores concretas especificaciones y tras ponerse de relieve que el Pleno del Patronato del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares, en 15 de enero de 1986 informó estas Normas Subsidiarias aprobadas el 27 de febrero de 1986, de modo favorable, no menos que después de reconocer, en aras del informe prestado, que la capacidad residencial de ese Sector no resultaba significativa respecto al desarrollo previsto en las Normas Subsidiarias al proponerse "la inclusión de 220 viviendas máximo" frente a las 4.000 previstas para todo el suelo clasificado.
Es claro que tal motivación no desvirtúa concretamente de modo significativo, las razones determinantes del Acuerdo inicial de 27 de febrero de 1986, por lo que reiterando las argumentaciones de la sentencia apelada , procede desestimar el recurso de apelación interpuesto, sin haber lugar a declaración alguna sobre la pretensión indemnizatoria formulada por la parte apelada.
No procede hacer expresa declaración sobre costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el articulo 131 de nuestra Ley Jurisdiccional.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación legal de D. Juan Pedro y la Comunidad de Madrid contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 20 de noviembre de 1991, dictada en el recurso núm. 336/88, la cual confirmamos integramente, sin hacer expresa declaración sobre costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan Manuel Sanz Bayón, en Audiencia Pública, .- De lo que certifico.
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STS, 13 de Noviembre de 2009
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