STS, 3 de Junio de 1999

La compañía mercantil "TURISMO Y URBANISMO CANARIO, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la entonces Audiencia Territorial de Las Palmas el recurso contencioso-administrativo nº 225/88 contra la Orden de la Consejería de Obras Públicas del Gobierno de Canarias de 14 de marzo de 1988 desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la dictada el 17 de junio de 1987 por la Dirección General de la Vivienda imponiéndole una multa. En su escrito de demanda, de 23 de mayo de 1988, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, estimando el recurso, se declare: A) Que el acto administrativo obrante en la Resolución de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda de la Consejería de Obras Públicas del Gobierno de Canarias de 19 de Junio de 1.987 y el que lo ratificó del CONSEJERO DE OBRAS PÚBLICAS de fecha 14 de Marzo de 1.988, ambos dictados en el expediente V.P-12/86, son nulos por no ser conformes al Ordenamiento Jurídico. B) Declarando que la actora no ha incurrido en infracción alguna de la normativa de Viviendas de Protección Oficial en el expediente de autos, e imponiendo las costas del procedimiento a quien se opusiere temerariamente a estas pretensiones".

La Letrado del Gobierno de Canarias contestó a dicha demanda el 22 de junio siguiente alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que, con desestimación del Recurso interpuesto, se confirme la Resolución impugnada del Consejero de Obras Públicas de fecha 14 de Marzo de 1.988, por ser conforme a Derecho".

D. Daniel , D. Carlos , D. Luis Carlos , D. Augusto , D,. Luis , Dª. Leonor , D. Gabriel , D. Ramón , D. Gerardo , D. Esteban , D. Aurelio , D. Braulio , Dª. Marí Luz , Dª. María Virtudes , D. Luis Francisco , D. Simón , D. Sebastián , D. Carlos Miguel , D. Julián , Dª. Antonieta , D. Jesús Luis , Dª. Inmaculada , D. Juan Ignacio , Dª. Nuria , D. Humberto , D. Juan Miguel , D. Juan Pedro , D. Victor Manuel ,

D. Miguel Ángel , D. Juan Pablo , D. Luis Angel , Dª. Lina , Dª. Marí Jose , D. Ángel Jesús , Dª. Carla , Dª. Irene y D. Baltasar , interpusieron por su parte el recurso contencioso-administrativo nº 328/88 ante lamisma Sala y contra la misma resolución al sancionar a la entidad mercantil "Tucán, S.A." por infracción grave en el régimen de viviendas de protección oficial, alegando en su escrito de demanda, de 2 de septiembre de 1987, los hechos y fundamentos que consideró pertinentes y suplicando se dictase sentencia "por la que confirmando la Resolución dictada por la Dirección General de Arquitectura y Vivienda de la Consejería de Obras Públicas del Gobierno de Canarias de fecha 19 de junio de 1987, confirmada por la Orden departamental de 14 de marzo de 1988 en lo que se refiere a sancionar a la entidad mercantil TUCÁN S.A. por la comisión de una infracción al régimen de viviendas de protección oficial al obtener un sobreprecio en la venta de las viviendas de los denunciantes, la anule y modifique en lo relativo a la no comisión de infracción por el hecho de vender 37 trasteros a un precio superior al autorizado, declarando la existencia de infracción también por tal motivo y la obligación del promotor de devolver las cantidades indebidamente percibidas".

La Letrada del Gobierno de Canarias contestó a esta demanda el 23 de septiembre del mismo año solicitando a la Sala, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos en que se apoyaba, se dictase sentencia "en la que, con desestimación de la demanda se confirmen los actos recurridos, por ser plenamente ajustados a Derecho".

Durante el transcurso del plazo para formalizar la demanda del segundo de los recursos se acordó su acumulación al nº 225/88 por Auto de 4 de julio de 1988.

Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas dictó sentencia con fecha 16 de octubre de 1991, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: PRIMERO: Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por `TURISMO Y URBANISMO CANARIO, S.A.´ (TUCÁN, S.A.), contra las resoluciones descritas en los antecedentes de hecho primero y segundo de esta sentencia, anulándolas en el aspecto impugnado por dicho recurrente, por ser contrarias a Derecho. SEGUNDO: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto y continuado por don Ramón , don Daniel , don Luis Carlos , don Julián , don Aurelio , doña María Virtudes , don Carlos Miguel , doña Antonieta , don Luis , don Carlos , don Luis Francisco , don Esteban , don Juan Pedro , don Juan Ignacio , don Simón , doña Leonor , don Humberto , doña Nuria , don Braulio , don Jesús Luis , don Rodrigo y don Augusto , contra las mismas resoluciones administrativas, por ser, en cuanto al aspecto impugnado por dichos actores, conformes a Derecho. TERCERO: Desestimar las restantes peticiones contenidas en las demandas. CUARTO: No condenar en costas".

Contra dicha sentencia se interpuso por la representación procesal del Sr. Ramón y otros y por la del Gobierno de Canarias el presente recurso de apelación, seguido ante esta Sala con el nº 12124/91, solicitando en su escrito de alegaciones, respectivamente, la revocación de la misma, y su revocación salvo el fundamento de Derecho cuarto.

La entidad mercantil "Turismo y Urbanismo Canario, S.A." solicitó en su escrito de alegaciones por su parte la confirmación de la sentencia recurrida.

Por Providencia de 26 de enero de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 26 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

Es objeto de este recurso de apelación la sentencia dictada el 16 de octubre de 1991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, que resolvió los recursos acumulados números 225/1988 y 328/1988 en el siguiente sentido:

1. Estimó el recurso contencioso-administrativo nº 225/88, interpuesto por la empresa "Turismo y Urbanismo Canario S.A.", contra la Orden de la Consejería de Obras Públicas del Gobierno de Canarias de 14 de marzo de 1988, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la dictada el 17 de junio de 1987 por la Dirección General de la Vivienda, Estas resoluciones habían impuesto a aquella empresa una multa de un millón de pesetas y le habían requerido para que en el plazo de treinta días reintegrara a los afectados que se detallaban las cantidades indebidamente cobradas, todo ello por considerarla autora de una infracción muy grave al régimen de viviendas de protección oficial, contemplada en el artículo 153.C.1 del Decreto 2114/68, de 24 de julio, y sancionada en el artículo 57 del Real Decreto 3148/78, de 10 denoviembre.

2. Desestimó el recurso contencioso-administrativo nº 328/1988, interpuesto por Don Daniel y otros denunciantes en el expediente VP-12/86 contra aquellas mismas resoluciones, en cuanto que no habían considerado como infracción administrativa en materia de viviendas protegidas "la venta de 37 trasteros por precio superior al legal" llevada a cabo por la empresa "Turismo y Urbanismo Canario S.A.".,

La sentencia apelada estimó, en primer lugar, que se había producido una irregularidad formal en la tramitación del expediente sancionador, pues no coincidían los hechos ni su calificación, tal como habían sido consignados en el pliego de cargos, con los correlativos de la resolución sancionadora. En segundo lugar, y como motivo más "relevante a la hora del examen de las resoluciones administrativas", consideró que "no había existido una voluntad incumplidora de la obligación por parte de la empresa sancionada", pues la propia Administración había entendido que se trataba de cálculos erróneos sobre la revisión de las cantidades entregadas. En tercer lugar, afirmó que había prescrito la acción administrativa para perseguir los hechos, dado que entre la fecha de su comisión y la denuncia formulada había transcurrido con exceso el plazo de dos meses. Finalmente, rechazó la pretensión de los denunciantes sobre el carácter infractor de la venta de los trasteros.

Los recursos de apelación presentados por la Administración autónoma canaria y por los denunciantes de los hechos son congruentes con sus posturas procesales en la instancia: aquélla defiende la legalidad de las resoluciones anuladas por la Sala territorial, y éstos insisten en que debió tipificarse como infracción administrativa el hecho de que la empresa hubiera vendido los 37 trasteros a un precio superior al autorizado. A todos se opone la empresa sancionada, cuyas pretensiones fueron estimadas por la sentencia recurrida.

Comenzaremos el análisis de los recursos valorando la pretensión de los denunciantes sobre la venta de los 37 trasteros que habían sido incluidos en la cédula de calificación provisional. La resolución administrativa consideró, en efecto, que no podía sancionar la conducta de la empresa llevada a cabo en contratos distintos de los de compra de vivienda y por un precio superior al que hubiera correspondido si los trasteros hubieran estado sujetos al régimen de protección oficial. Es cierto que en la cédula provisional se calificaron 37 trasteros como vinculados (por una superficie total de 151,85 metros cuadrados, sin especificar a qué viviendas correspondían cada uno de ellos), pero ulteriormente se aprobó un proyecto modificado que amplió su número a 90 y los excluyó del régimen de VPO. Por ello, la Administración entendió que "los adquirentes de los trasteros construidos en virtud de la ampliación autorizada lo son de trasteros libres, puesto que los mismos nunca han estado calificados, no estando por lo tanto su precio sometido a limitación alguna". Y es que, en efecto, según la cédula de calificación definitiva otorgada el día 17 de octubre de 1.984 sólo figuran como vinculadas las viviendas así como los garajes, omitiéndose de la protección oficial los trasteros. Toda la controversia respecto de éstos, su precio y las cantidades recibidas o entregadas por tal concepto se sitúan, pues, al margen de las relaciones especiales de protección oficial, por cuya adecuación al ordenamiento jurídico ha de velar la Administración.

En lo que se refiere al recurso de apelación entablado por la Administración autonómica, consideramos necesario centrarlo en el extremo que la sentencia de instancia entendió como especialmente relevante para su fallo, esto es, en la conexión entre la antijuridicidad de la conducta de la empresa, el conocimiento de la misma y su culpabilidad. La Sala de instancia no considera acreditada la "existencia de una voluntad incumplidora de la obligación al respecto, por parte de la entidad sancionada [...]". A su juicio la "inexistencia de ese elemento constitutivo de toda infracción, ya sea penal o administrativa, que es la voluntariedad", resulta del texto de la Orden resolutoria del recurso de alzada cuyo tercer considerando califica de "errónea revisión de las cantidades entregadas a cuenta en relación con las revalorizaciones del módulo" la realizada. Según la sentencia, "[...] un cálculo erróneo, equivocado, de unas cantidades, sin acreditar y sin poder deducirse que fue realizado con conocimiento del error en el que se incurría, jamás puede ser calificado de actuación constitutiva de una infracción, de una falta administrativa sancionable."

El problema presentaba dos perfiles que, si bien tienen una indudable ligazón, eran igualmente separables. El primero se refería a la fijación del precio de venta; el segundo, a la revalorización de las cantidades entregadas a cuenta, en su día, por los futuros adquirentes. Mientras que la resolución sancionadora trataba por igual ambas cuestiones, la de alzada precisa que "el hecho que se sanciona es la errónea revisión de las cantidades entregadas a cuenta en relación con las revalorizaciones del módulo",

Sobre la fijación del precio final de venta y la eventual percepción de un sobreprecio, por haber recibido la empresa cantidades distintas de las autorizadas, la norma aplicable es el artículo 11 del Real Decreto 3.148/78, de 10 de noviembre, por el que se desarrolla el Real Decreto-Ley 31/1978, de 31 deoctubre, sobre Política de Viviendas de Protección Oficial, artículo que regula el precio de venta por metro cuadrado de superficie útil en las de promoción privada, que, para cada área geográfica, será igual o inferior a 1,2 veces el módulo aplicable, vigente en la fecha de concesión de la calificación definitiva.

El mismo artículo dispone que, cuando la celebración del contrato de compra-venta tenga lugar con anterioridad a la concesión de la calificación definitiva, el precio de venta por metro cuadrado de superficie útil será igual o inferior a 1,2 veces el módulo aplicable, vigente en el momento de dicha celebración. Dicho precio, sin embargo, podrá revisarse como máximo en la misma proporción en la que se revise el módulo aplicado desde el momento de la celebración del contrato de compraventa hasta el momento de la concesión de la calificación definitiva.

El régimen aplicable a las cantidades entregadas a cuenta, así como a su eventual revalorización, está también regulado en el artículo 11. Según él, las cantidades que, cumpliendo con los requisitos establecidos en el artículo 114 del Decreto 2.114/68, de 24 de julio, hayan sido entregadas a cuenta por el adquirente, deberán revalorizarse en la misma proporción en la que se revisare el precio de venta desde el momento de la entrega de cada cantidad hasta el momento de la concesión de la calificación definitiva.

En los contratos suscritos entre ambas partes se hacía constar (cláusula tercera) que "el precio de la presente compraventa, excluidos intereses, asciende a la cantidad de [...] pesetas, que no excede de los límites señalados en la legislación vigente", añadiendo aquella cláusula que "según la legislación vigente en viviendas de protección oficial, el precio definitivo de la presente compraventa será el fijado en su día por los Organismos competentes en la Cédula de Calificación Definitiva".

A fin de proceder a la "revisión de precios", la empresa se limitó a calcular la diferencia existente entre el precio fijado en el contrato y el precio, según módulo, fijado en la cédula de calificación definitiva. Por su parte, empleó como criterio para "la revalorización de las cantidades entregadas a cuenta" el de aplicarles el mismo porcentaje correspondiente a aquella diferencia, prorrateándolo por meses. esto es, multiplicando aquel índice por los meses transcurridos desde cada entrega a cuenta hasta la calificación definitiva.

La Administración autónoma entendió que este sistema de cálculo no era el adecuado. A su juicio, según el Real Decreto 1.958/80, de 20 de Junio, para la determinación del precio de venta "se ha de partir del módulo aplicable vigente en la fecha de iniciación de las obras para aquellas viviendas que no las hubieran comenzado, incrementándose dicho módulo de partida al finalizar cada trimestre natural que transcurra hasta el momento de la concesión de la calificación definitiva en un 25% de la diferencia entre el módulo precedente, estableciéndose en seis, contados a partir de la fecha de iniciación de obras en el número máximo de trimestres naturales transcurridos a efectos de la fijación del precio de venta para vivienda sin iniciar las obras, criterio seguido al efecto de fijar el precio de venta de promoción objeto de expediente reflejado en la cédula de calificación definitiva [...] ". En la misma proporción en que se revise el módulo han de revisarse, según la Administración, las cantidades entregadas a cuenta.

Según este sistema, el cálculo del precio debía ser el siguiente:

- El precio inicial era el resultante de aplicar el módulo en el momento de celebrar el contrato (B).

- El incremento de precio resultante de la calificación definitiva (E) era el que procedía de aplicar a la cantidad derivada de aplicar el módulo vigente en dicho momento final (C), calculada según lo dispuesto en el Real Decreto 1958/80, de 20 de junio, el porcentaje de variación habida entre el módulo vigente en el momento del contrato y el módulo vigente en la fecha de la calificación definitiva (D).

- El precio revisado era el resultante de sumar (B) + (E)

Para la "revalorización de las cantidades entregadas a cuenta" había de emplearse, según la Administración, el mismo porcentaje de variación (E) cuando la entrega se había producido a la fecha del celebración del contrato, y porcentajes inferiores si tuvo lugar con posterioridad.

La Administración, a través de la resolución desestimatoria de la alzada, ha limitado la imputación a la falta de revalorización adecuada de las cantidades entregadas a cuenta o, por decirlo con los términos de aquella resolución ya transcritos en el fundamento jurídico sexto de esta sentencia, a la "errónea revisión de las cantidades entregadas a cuenta en relación con las revalorizaciones del módulo". Ocurre, sin embargo, que la empresa actora procedió a revalorizar dichas cantidades aplicándoles el mismo índice de actualización que había aplicado al precio provisional de la venta. Cumplió de este modo, formalmente, la prescripción a que le obligaba el ya citado artículo 11 del Real Decreto 3148/1978,(revalorización "en la misma proporción en la que se revisare el precio de venta desde el momento de la entrega de cada cantidad hasta el momento de la concesión de la calificación definitiva"). Es posible que el índice de actualización del precio estuviese, en efecto, mal calculado y que fuera procedente el que sostiene la Administración en los términos examinados en el fundamento jurídico precedente de esta sentencia. Pero ello no implica que la empresa rompiera, en perjuicio de los afectados, el binomio índice de revalorización de precios-índice de revalorización de las cantidades a cuenta: el mismo incremento aplicado a aquéllos fue aplicado a éstas. Semejante conducta evidencia una voluntad de cumplir las previsiones legales que, aun en el caso de no haberlo logrado por error en los cálculos, impide considerarla como una infracción administrativa cualificada por las notas de antijuridicidad y culpabilidad. Ante una discrepancia como la manifestada, que enfrenta a las partes sobre la interpretación de las cláusulas del contrato de compraventa, en relación con los preceptos aplicables a la actualización de los precios, la empresa ahora apelada sostuvo una determinada postura, con argumentos que -incluso si estuvieran equivocados- presentaban un grado suficiente de razonabilidad y, conforme a ellos, revalorizó las cantidades entregadas a cuenta en la misma proporción en que había revalorizado el precio de las viviendas. La respuesta administrativa a esta discrepancia no puede consistir en la sanción pecuniaria por cobro de sobreprecio o prima, cuando lo imputado es la inadecuada -a juicio de la Administración- actualización de las cantidades a cuenta.

La sentencia objeto de recurso llega a esta misma conclusión, subrayando que el carácter "erróneo" de la decisión adoptada por la empresa había sido reconocido, de modo expreso, por la Administración sancionadora. No es que cualquier error, de suyo, impida la apreciación de una infracción administrativa, pues éstas pueden cometerse tanto por dolo como por negligencia. Pero cuando, como en el caso de autos, se trata de la aplicación conjunta de normas que, en principio, admiten interpretaciones jurídicamente divergentes, en relación con cláusulas contractuales que permiten, asimismo, sostener razonablemente una posición jurídica determinada, el hecho de que ésta última no sea la que, finalmente, prospere no ha de merecer el mismo reproche sancionador que una vulneración caracterizada de la norma. Procede, por ello, la desestimación del recurso de apelación en este extremo y la consiguiente confirmación de la sentencia apelada en la medida en que anuló la sanción impuesta por el motivo examinado. Ello hace innecesario entrar en el análisis de los demás motivos que la Sala de instancia apreció para corroborar la declaración de nulidad de las resoluciones recurridas.

No ha lugar a la imposición de costas, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español