STS, 23 de Diciembre de 1997
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| Número de Recurso | 1321/1990 |
| Fecha de Resolución | 23 de Diciembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Diciembre de mil novecientos noventa y siete.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por D. Jesús María , representado por el Procurador Sr. De Gandarillas Carmona, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, de fecha 19 de enero de 1990, sobre sanción por ocupación de terrenos en zonas de dominio público sin autorización.
Se ha personado en el presente recurso, como parte apelada, la Administración General del Estado.
En el recurso contencioso-administrativo número 240/88, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, en fecha 19 de enero de 1990, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLO: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: 1º) Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Jesús María contra las resoluciones de que se hizo suficiente mérito en los antecedentes de hecho 1º, 2º y 3º de esta sentencia por entender que se ajustan a derecho.- 2º) Desestimar las demás pretensiones de la parte recurrente.- 3º) No hacer especial pronunciamiento sobre costas".
Contra la referida sentencia ha interpuesto recurso de apelación la representación procesal de D. Jesús María , quien, en su escrito de alegaciones, suplica a esta Sala que "...teniendo por presentado este escrito en unión de los autos de primera instancia y del expediente administrativo, tenga a esta parte apelante por instruida, por evacuado el trámite de alegaciones escritas y por formuladas éstas,, y, siguiendo el procedimiento por sus trámites legales, dicte en su día Sentencia por la que se dé lugar al recurso de apelación y se estime la demanda deducida ante la Sala de instancia, en los términos de la súplica de la misma".
El Abogado del estado, en su escrito de alegaciones, suplica a esta Sala que "...teniendo por presentado este escrito con sus copias y con devolución de las actuaciones, haya por evacuado el trámite conferido por la Excma. Sala y luego de seguido el legal correspondiente, dicte Sentencia por la que desestime íntegramente el recurso de apelación interpuesto de contrario, confirme en un todo la Sentencia recurrida e imponga las costas al recurrente por temeridad".
Mediante Providencia de 24 de julio de 1997 se señaló para votación y fallo el día 11 de diciembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
En la sentencia de esta Sala de fecha 22 de febrero de 1992 (RJA núm. 852) se razonó lo siguiente:"PRIMERO.- Constituye objeto del presente recurso de apelación, la impugnación por el recurrente y apelante, don Jesús María ., de la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, que desestima su recurso contencioso-administrativo deducido por el expresado señor contra Resoluciones de la Demarcación de Costas de Canarias de 17-2-1987, por la que se acuerda imponer al actor la sanción de multa de 15.000 ptas. y obligación de restitución de las cosas a su primitivo estado, por instalación de mesas y sillas en la zona de dominio público de la Playa DIRECCION000 , y de 16-3-1987, por la que se resuelve imponer una sanción de multa coercitiva de 15.000 ptas., por haber finalizado el plazo concedido en la primera de las resoluciones citadas sin haberse procedido a la restitución de las cosas a su primitivo estado, cuyas resoluciones, recurridas en alzada, fueron confirmadas por la de la Dirección General de Puertos y Costas de 27-1-1988, ampliándose el recurso contencioso-administrativo a las Resoluciones de aquella Demarcación de 22-6, 13-7, 14-8 y 6-10-1987, imponiendo multas coercitivas, por la misma razón, por importe de 15.000 ptas. las tres primeras y 25.000 ptas. la última, habiendo sido también confirmadas éstas en la alzada por la citada Dirección General de Puertos y Costas por Resolución de 20-7-1988 que es también objeto de impugnación jurisdiccional. La sentencia apelada desestima el recurso, por considerar probada la infracción inicial, al resultar reconocido el hecho de la instalación de las mesas y sillas en la zona de dominio público de la Playa DIRECCION000 , frente al negocio que el recurrente tiene en el Centro o Complejo Comercial « DIRECCION001 », sin haber obtenido la correspondiente autorización, sin que el alegado convenio que se dice celebrado con el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, por los comerciantes del citado complejo comercial, con que el actor pretende justificar dicha ocupación, sirva para ello, en razón a que la utilización es permanente y siendo ello así se necesita, en cualquier caso, la pertinente autorización de las Jefaturas de las Demarcaciones de Costas y Puertos, para poder llevar a cabo la ocupación objeto de la infracción.
Por razones metodológicas procede en primer término enjuiciar la infracción procedimental aducida por el recurrente y apelante, referida a la omisión del trámite de audiencia al expedientado de la propuesta de resolución a que se refiere el art. 137.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, extremo que se dice denunciado en primera instancia, no abordado por la sentencia apelada y que a juicio de la parte apelante debería dar lugar a la retroacción de las actuaciones administrativas, debiendo decirse al respecto que tal cuestión, frente a lo afirmado, viene enjuiciada en el Fundamento de Derecho Séptimo de la sentencia impugnada, así como, que la propuesta de resolución que obra a los folios 30 y 31 del expediente administrativo fue trasladada al actor según oficio del folio 28 del expediente, en cuyo oficio aparece consignado el recibí del original con fecha 29-1-1987, y si bien en el traslado no fue consignado el plazo de ocho días para efectuar las alegaciones a que hace referencia el art. 137.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, tal omisión no puede considerarse como invalidante de las actuaciones practicadas, pues el plazo viene marcado legalmente y a los efectos generadores de producción de indefensión la misma se produce con relevancia esencial generadora de la invalidez, cuando se omite el traslado de la propuesta de resolución, circunstancia que en el presente caso no acontece, como ha quedado expuesto, así como que la indefensión en el procedimiento administrativo ha de apreciarse en el conjunto de éste, examinando si se ha omitido o no un trámite esencial, de suerte tal que si al interesado se le da la oportunidad de recurrir en alzada el acto resolutorio, este trámite subsana la posible indefensión parcial que se hubiese podido padecer, al poder alegar en él lo pertinente para su defensa, si efectivamente no se ha omitido un trámite esencial del procedimiento.
El actor viene sosteniendo, a lo largo del expediente y en fase jurisdiccional, que la ocupación de bienes o zona de carácter demanial venía siéndolo en virtud de autorización otorgada por el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, desde fecha anterior al deslinde. Tal aserto aparece confirmado en el expediente administrativo por el propio Ayuntamiento citado, en su escrito de fecha 24-10-1986, dirigido a la Jefatura de la Demarcación de Costas de Canarias, que aparece incorporado a los folios 42 a 45 del expediente, en cuyo escrito se dice que desde que se pusiera en funcionamiento el Centro Comercial « DIRECCION001 », enclavado en la Urbanización del DIRECCION001 de DIRECCION000 , lindando con la zona marítimo-terrestre, los distintos titulares de establecimientos allí ubicados, destinados a bares, cafeterías, restaurantes y similares, hicieron ver a dicha Corporación la conveniencia de acercar a los usuarios del sector colindante de la Playa DIRECCION000 los servicios propios de dichas industrias, a cuyo fin plantearon, una y otra vez, petición formal para que se les autorizara la instalación de mesas y sillas con la ocupación de una franja paralela -colindante con el Centro Comercial-, por lo que dicha Corporación, se dice, estimó «desde un principio, que, sujetándose dicha explotación a unas condiciones determinadas respecto del emplazamiento, limpieza del dominio público litoral ocupado, libre tránsito por el mismo, precariedad, convenio fiscal, etc., podían otorgarse las autorizaciones interesadas, lo que, efectivamente se hizo a lo largo de los últimos diez años, sin que, a tenor de los antecedentes que obran en estos archivos municipales, se haya registrado hasta el pasado mes de marzo una oposición formal por parte de la Demarcación de Costas». Es decir, que el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana había autorizado -y nada menos que durante diez años- la ocupación de la zona de playa, a varios comerciantes o industrialesdel ramo de hostelería, entre ellos al actor, y aun cuando tal autorización no podía concederla sin cumplir las prescripciones legales para ello (art. 17.3, en conexión con el art. 10.2 de la Ley de Costas de 1969, en relación con los arts. 45 y 46 de su Reglamento aprobado por Real Decreto 1088/1980, de 23 mayo), bien puede incidir, esta situación, en el plano de la culpabilidad del actor, quien actúa bajo la creencia de estar respaldado por una autorización válida que le habilitaba para ocupar los terrenos de la playa por los que es sancionado.
La extensión de los principios del Derecho Penal al derecho sancionador administrativo ha sido recordada con frecuencia por la jurisprudencia, siendo de destacar la postura adoptada al respecto por el Tribunal Constitucional, afirmando que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal como refleja la propia Constitución y una muy reiterada Jurisprudencia de este Tribunal Supremo (S 3-10-1988, por todas), y si bien la culpabilidad debe ser apreciada, en principio, en las infracciones administrativas en función de la voluntariedad del sujeto infractor en la acción u omisión antijurídica, prescindiendo de su intencionalidad, en el caso enjuiciado se ha puesto de manifiesto que la Administración, al sancionar, lo hizo sobre una conducta que racionalmente puede entenderse conformada por una autorización previa del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, frente a la cual tampoco existe un precepto expreso y de nítida interpretación del que se desprenda una omisión antijurídica por parte del denunciado y en todo acto sancionador se requiere, para ser conforme a derecho, que en la conducta del sujeto pasivo se den los elementos esenciales para que sea sancionable, siendo uno de estos elementos, en aplicación de la teoría del delito, la culpabilidad dolosa o culposa desplegada por el sujeto que sea contraria a la norma y antijurídica, para efectuar correctamente el reproche administrativo; culpabilidad que en el presente caso no concurre con la plenitud deseable, por las razones expuestas, para que pueda ser objeto de la sanción impuesta, pues su conducta viene incidida por la existencia de esas previas autorizaciones, mantenidas en el tiempo -diez años como reconoce el Ayuntamiento-, que pudieron inducirle a creer que su conducta estaba habilitada por la autorización municipal, procediendo, en razón de lo expuesto, la estimación del recurso de apelación deducido y con revocación de la sentencia apelada, la estimación, también, del recurso contencioso-administrativo y la nulidad de las resoluciones sancionadoras, inicial y sucesivas coercitivas que son derivación o consecuencia de aquélla, objeto de impugnación jurisdiccional.
No se aprecia la concurrencia de las circunstancias exigidas por el art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional a efectos de realizar una expresa declaración respecto de las costas producidas en el presente proceso, en ninguna de sus instancias."
La apelación que ahora se resuelve versa sobre un supuesto esencialmente idéntico al que contempló la sentencia que acaba de ser transcrita, pues se refiere a la impugnación de aquella misma actuación administrativa, pero deducida ahora por otro de los comerciantes de aquel Centro Comercial " DIRECCION001 ", desprendiéndose del estudio de dicha sentencia que el debate procesal hubo de plantearse entonces en términos análogos a los de este proceso. Por ello, al exigirlo así la observancia del principio de igualdad en la aplicación judicial del Derecho, procede llegar ahora a idéntica solución.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanadada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Se estima el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de D. Jesús María contra la sentencia dictada con fecha 19 de enero de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en el recurso número 240 de 1988; sentencia que por lo tanto se revoca. Y en su lugar, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto, debemos declarar y declaramos la no conformidad a Derecho de los actos administrativos impugnados (resoluciones de la Dirección General de Puertos y Costas de 27 de enero y 20 de abril de 1988, y de la Demarcación de Costas de Canarias de 17 de febrero, 16 de marzo, 22 de junio, 13 de julio, 14 de agosto y 6 de octubre de 1987), que por lo tanto anulamos. Sin hacer especial imposición de las costas causadas en una y otra instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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