STS, 8 de Julio de 1992

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se siguió el recurso número 1477/86, promovido por D. Luis Antonio y en el que ha sido parte demandada la Generalidad Valenciana, sobre Plan General de Ordenación Urbana de Lliria.

Dicho Tribunal Superior dictó sentencia con fecha 15 de febrero de 1990, en la que aparece el fallo que dice así: FALLAMOS: "Se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Luis Antonio , contra el Acuerdo de la Consellería de Obras Públicas y Urbanismo, de 22/agosto/86, desestimatorio del recurso de alzada entablado frente al de 25/noviembre/85, de la Comisión Provincial de Urbanismo, que decreta la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de LLiria."

El fallo anteriormente transcrito se basa en los siguientes Fundamentos de Derecho: Primero.- "Constituye objeto del presente recurso jurisdiccional el Acuerdo de 22/agosto/86, de la Conselleria de Obras Públicas y Urbanismo, de 22 /agosto/86, que desestima el Recurso de Alzada interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de 25/noviembre/85, que aprueba con carácter definitivo el Plan General de Ordenación Urbana de Lliria. Los argumentos del recurrente inciden básicamente sobre dos cuestiones: I.- Desviación de poder, basada en los pretendidos cambios de criterio de la Corporación Municipal, a la hora de la clasificación del terreno de su propiedad, a lo largo de las diversas fases de la tramitación del Plan General. II.- Infracción del principio de igualdad, por estimar que su parcela engloba un núcleo de población, por lo que debió ser clasificado, como se hizo en los casos análogos, como suelo urbanizable programado." Segundo.- "Por lo que respecta a la primera de las cuestiones, es sabido que el procedimiento de elaboración de un Plan General de Ordenación Urbana entraña una especial complejidad habida cuenta de la concurrencia competencial entre la Administración Local (cuyas competencias en materia de ordenación y gestión urbanística le son atribuidas por el art. 25.2

d., de la Ley 7/85) y la Estatal, en una primera fase, y en la actualidad la Autonómica, que ostenta, en virtud del art. 41.3 L. Suelo, unas competencias no ya de tutela, sino decisorias. Así, tras la redacción del proyecto del Plan, se inicia el trámite de información pública para alegaciones de los interesados y de emisión de informes, que son valorados y resueltos por la propia autoridad municipal a través de la denominada aprobación provisional, que no es sino una propuesta de resolución que se remite al órgano autonómico a quien incumbe la aprobación definitiva. Es igualmente de resaltar que los Planes y Normas urbanísticas no son sino proyectos, carentes de fuerza obligatoria y vinculante hasta que se procede a su definitiva aprobación por parte de la Administración competente, que en virtud de la técnica de las competenciascompartidas, no va a llevar a cabo un mero control de legalidad, sino que sus facultades abarcan al proyecto "en todos sus aspectos" (art. 41 LS y 132.2 Reglamento Planeamiento), incluso, como señala la S. 4/febrero/89, de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca, con base a concepciones urbanísticas diferentes de las municipales. La aprobación definitiva del Plan es el acto resolutorio que culmina el procedimiento de aprobación de los Planes, entrañando tal acto decisorio un doble control de legalidad -al comprobar la adecuación del Plan propuesto al ordenamiento urbanístico, tanto en el aspecto jurídico formal como material- y de oportunidad al garantizar así la coordinación entre la actuación de la Administración Local y las restantes Administraciones Públicas - (T. Supremo SS 22/octubre/84, 28/octubre/87). En definitiva (T. Supremo S. 18/julio/88) es el único ato que otorga virtualidad al Plan, pues el órgano municipal no ha hecho sino redactar un proyecto de planeamiento. Así, ni el pretendido consentimiento municipal para la elaboración de un Avance de Normas Subsidiarias en Mayo de 1979, encaminado a la urbanización de la parcela adquirida por el recurrente, ni la admisión a trámite de un proyecto de modificación del Plan General de Lliria en Mayo de 1980, presentado a instancias del actor, son actos que generan derechos a favor de éste. Como tampoco podría postularse la existencia de vinculación ninguna por parte del Ayuntamiento respecto de las diversas clasificaciones de los terrenos en cuestión, durante los trámites de elaboración del Plan: zona verde o parque público, paraje natural o zona no urbanizable, pues el definitivo destino de los terrenos se le atribuye por el acto de aprobación definitivo del Plan. La formulación de los Planes Generales es competencia que inicialmente tiene atribuía el Ayuntamiento (art. 31 L. Suelo), aún cuando sea compartida en el momento de su aprobación definitiva (art. 35) y como tal planificador ostenta un legítimo "ius variandi", que afectaría incluso a los "derechos adquiridos" al amparo de anteriores Planes Parciales vigentes y en ejecución (T. Supremo, Ss. 13 y 28/febrero/1989), pero que en el caso de autos, no ha incidido siquiera sobre derechos que el actor tuviera consolidados e integrados en su patrimonio, pues el propio contenido del derecho de propiedad será el que en cada momento derive de la ordenación urbanística, de tal modo que el derecho a edificar viene configurado y delimitado por las normas del planeamiento, por lo que hasta tanto se produzca la aprobación definitiva del Plan mal podía alegar la existencia de tal derecho a su favor. Conteniéndose en el Plan las determinaciones mínimas exigidas por el art. 12 L. Suelo, incumbe a la Administración, con la más amplia discrecionalidad técnica, la redacción concreta del planeamiento, valorando los intereses públicos en juego (T.S. Sentencia 1/marzo/87), gozando de presunción de legalidad los actos de calificación del suelo, lo que dificulta el éxito del control jurisdiccional de los actos de aprobación definitiva de las normas generales del planeamiento (T. Supremo, Ss. 8/octubre/86, 15/marzo/88)." Tercero.- "Y, aún acudiendo, como invoca el recurrente, a la valoración de la posible existencia de desviación de poder, como técnica de control de la discrecionalidad administrativa, que en ningún caso puede entrañar arbitrariedad (art. 9.3 Constitución), lo cierto es que ésta requiere (T.S. Sentencias 8/mayo/81, 13/junio/84...) que aún apareciendo el ato administrativo ajustado a la legalidad extrínseca, no obstante se aparte en su motivación interna del interés público que deba presidir su actuación; ahora bien, la presunción de legalidad que protege la actuación de la Administración, desplazará sobre el administrado la carga de probar tal desviación de finalidades, sin que basten para ello meros indicios o conjeturas, sino que se requiere prueba plena -o al menos en términos que, por su alta probabilidad, conduzcan razonablemente a tal convicción-, de que la potestad administrativa se ejercitó contra el interés público, o para finalidades distintas de la búsqueda de la mejor ordenación del territorio. Y en el caso que nos ocupa n existe suficiente base probatoria acreditativa de la irregular actuación de la Corporación Local demandada. Como señala el Tribunal Supremo (S. 18/julio/88), "...mientras para la clasificación del suelo la Administración no goza de absoluta discrecionalidad, pues si un suelo reúne los requisitos exigidos por el art. 78 L. Suelo necesariamente debe clasificarse como urbano, sin que la esfera voluntarista del planificador pueda alterar dicha consideración, no ocurre lo mismo con la calificación de los terrenos, pues en éste ámbito las facultades de la Administración son más amplias, al estar en función de la valoración que se haga de las necesidades sociales, conveniencia u oportunidad del destino del suelo y de la armonización de los más variados intereses comunitarios..., por lo que ha de presumirse, mientras no se pruebe lo contrario, que la actividad administrativa se ajusta al ordenamiento jurídico...". Doctrina que se contiene también en la Sentencia de 17/enero/89. En el mismo sentido destaca la S. 7/julio/88 de la Audiencia Territorial de Barcelona, el planificador goza de un ius variandi para regular la ordenación del territorio, que incluye un grado de discrecionalidad suficiente para la fijación de sus objetivos y para la elección de los medios adecuados,sin que las meras opiniones, por fundadas que parezcan, los criterios técnicos y las apreciaciones de los particulares sobre temas de algún modo extrajurídicos, puedan prevalecer sobre los criterios adoptados por la Administración amparados por el art. 103.1 de la Constitución. No puede, por tanto, acogerse este motivo del recurso". Cuarto.- "Y en lo que atañe a la denunciada infracción del principio de igualdad, es sabido que el Tribunal constitucional ha elaborado una reiterada jurisprudencia en aplicación de este principio, genéricamente proclamado en los arts. 1, 9.2 y 14 de la Constitución. Dicho cuerpo doctrinal, es sistematizado por la reciente Sentencia de la Sala 3ª Tribunal supremo, de 15/marzo/89 (R. 2097), distinguiendo los siguientes extremos: a) el principio de IGUALDAD EN LA LEY, conforme al cual la norma que establece la igualdad de todos ante la ley impera también sobre el legislador, no pudiendo éste establecer entre situaciones subjetivas semejantes, diferencias que no seorienten a un fin constitucionalmente lícito y que, en su articulación normativa, no se acomoden al sentido mismo de esta singularización. La distinción, así, entre los supuestos traídos a la comparación, ha de apoyarse en una razón suficiente, faltando la cual se habrá de entender producida la discriminación constitucionalmente impedita (S. Trib. Constit. 75/83, de 23/agosto/S. 180/85, de 19/diciembre). b) el principio de igualdad EN LA APLICACION DE LA LEY, que impide que un mismo órgano modifique arbitrariamente sus decisiones en casos sustancialmente iguales y que, si pretende apartarse del precedente, debe aportar suficiente justificación, exponiendo las razones que le han conducido a formular su cambio de criterio. Configura, pues, un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato análogo, lo que obliga a que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus situaciones jurídicas

(S. Trib. Const. 49/85, de 28/marzo, o 58/56, de 14/mayo). c) la igualdad debe serlo DENTRO DE LA LEGALIDAD de tal manera que la equiparación en la igualdad ha de ser ante situaciones jurídicas que sean conformes al ordenamiento jurídico, pero nunca fuera de la legalidad. El principio de igualdad ante la ley no puede transformarse en una exigencia de trato igual a todos fuera de la legalidad, pues el incumplimiento de ésta en algunos casos puede, ciertamente, llevar a pronunciamientos de carácter anulatorio o sancionador, pero no puede amparar el incumplimiento de todos, ni en cobertura bajo un supuesto principio de igualdad fuera de la ley (Ss. Trib. Const. núm. 37/82, de 16/junio, 43/82, de 6/julio, o 15/86, de 1/diciembre). d) Y, por último, deben aportarse TERMINOS DE COMPARACION adecuados, que sirvan de base para razonar acerca de una posible vulneración de la igualdad. Cuando la igualdad se predica en el campo de las normas legales, esta operación se lleva a cabo mediante un cotejo de los supuestos de hecho de tales normas; y cuando se practica en el campo de la aplicación del derecho, entraña una comparación de los diferentes supuestos fácticos, que no podrá hacerse ofreciendo fórmulas abstractas o desconectadas del asunto. Si faltan estos términos hábiles de comparación, la desestimación del recurso será consecuencia obligada (Trib. Const. SS. núm. 78/84, de 9/julio, o 14/85, de 1/febrero). En el ámbito urbanístico, este principio se proyecta en el derecho a la equitativa distribución y reparto proporcional entre beneficios y cargas del plenamiento. No basta alegar la distinta calificación urbanística entre diversos terrenos con pretendidos núcleos de población similares en ellos asentados. Como acertadamente señala el Letrado de la Generalitat, con invocación del art. 23 del Rgto. de Planeamiento, la Admon. debe ponderar la situación existente, las características del desarrollo urbano previsible, la adecuada proporción entre los nuevos asentamientos y el equipo urbano, la coherencia del desarrollo, y las previsiones sobre inversión pública y privada, pues de lo contrario, como señala ante un caso de "urbanizaciones de hecho", la A.T.Murcia (S. 4/julio/89) "...podría llegarse al absurdo de que los particulares, al margen de las formas y procedimientos de actuación urbanística previstos en dicha normativa, pudieran con una organización previamente fáctica vincular a la Administración urbanística a calificar como suelo urbano actual terrenos en que se hayan dado alguna de esas actuaciones...". Así, los extremos de la Memoria del Plan General, que invoca el recurrente, no comportan el compromiso municipal de asumir la totalidad de los núcleos de población creados, clasificándolos como suelo urbanizable, sino que en todo caso deberán ejercerse las antedichas facultades valorativas, que, ante la ausencia de términos comparativos válidos, no pueden calificarse como generadores del agravio comparativo que se esgrime por aquel, por lo que tampoco cabe el acogimiento de este segundo motivo sustentador de su recurso." Quinto.- "Desestimando el recurso, no se desprende méritos justificativos de un expreso pronunciamiento sobre costas, conforme al art. 131 de la Ley Jurisdiccional."

Contra dicha sentencia interpuso D. Luis Antonio recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 26 de junio de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.

Tiene su origen este proceso en la impugnación deducida por el actor contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Valencia de fecha 25 de noviembre de 1985, por cuya virtud se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Lliria (Valencia), así como contra la resolución de fecha 22 de agosto de 1986, de la Consellería de Obras Públicas y Urbanismos, desestimatoria del subsiguiente recurso de alzada deducido por el mismo recurrente contra aquel acto, centrándose dicha impugnación en una determinación concreta del planeamiento aprobado: la clasificación como suelo no urbanizable de los terrenos de su propiedad, cuya superficie total es de 145 hectáreas, situados en los parajes conocidos como "El Tos Pelat", "Más de Catalá", "Escaló" y "Maimona", anteriormente clasificados como suelo rústico, aunque el actor mantiene que existen diversos enclaves deviviendas o chalés; los aludidos terrenos fueron adquiridos por el demandante con la finalidad de llevar a cabo acciones urbanizadoras en su calidad de promotor y ejecutor de urbanizaciones particulares. Como motivos fundamentales de la pretensión impugnatoria deducida, alega el recurrente la desviación de poder en que ha incurrido la Administración planificadora y la violación en su perjuicio del principio constitucional de igualdad, en cuanto se califican los aludidos terrenos litigiosos como paraje natural, dentro de la zona de protección, invocando concretamente el artículo 184 de sus Normas urbanísticas que define qué debe entenderse por núcleo de población a los efectos de reclasificar el terreno como urbanizable, poniendo su contenido en relación con determinados extremos de la Memoria del nuevo Plan, concretamente los referentes a la nueva consideración como urbanizable de determinadas zonas de suelo rústico que cuenten con edificaciones formando núcleos de población con entidad y autonomía suficiente, construídas al margen de la anterior legalidad urbanística.

La sentencia apelada, con base en acertadas y extensas consideraciones fácticas y jurídicas, que no es necesario repetir en debido acatamiento del principio de economía procesal, desestima el recurso contencioso-administrativo, habiéndose limitado la parte apelante a reproducir en esta alzada, en lo esencial, sus alegaciones y motivos de impugnación aducidos en primera instancia, los que en modo alguno desvirtúan la transcrita fundamentación de aquella sentencia; basta por tanto con agragar, en corroboración de las consideraciones que contiene, las que a continuación se consignan, referentes a las alegaciones en que mayor énfasis ha puesto la parte apelante en la presente alzada jurisdiccional.

En primer lugar, para desvirtuar la presunción de legalidad y ejecutividad de que goza todo acto administrativo (artículo 45 de la Ley de Procedimiento Administrativo y sus concordantes), tenía la parte actora la carga procesal de probar de manera concluyente los hechos en que fundamenta sus motivos de impugnación, a tenor del principio consagrado con carácter general en el artículo 1214 del Código Civil; fundamentalmente en el presente litigio, de un lado la supuesta actuación arbitraria y por motivos o fines que entrañan la alegada desviación de poder del Ayuntamiento de Lliria o, en su caso, de la Generalidad Valenciana, al aprobar, con carácter provisional el primero y definitivo la segunda, los aspectos concretos del Plan general que son objeto de impugnación; y, de otra parte, los datos fácticos de que pudiera deducirse la cualificada desigualdad de trato o discriminación que el recurrente sostiene que se le ha infringido por la clasificación como no urbanizables asignada a los terrenos de su propiedad, en relación con la otorgada a otras zonas o parcelas de distintos propietarios y de iguales o al menos análogas características o circunstancias fácticas concurrentes; todo lo cual hubiera requerido una plena identificación de tales zonas o parcelas concretas y, asimismo, prueba suficientemente concluyente de la injustificada desigualdad de trato urbanístico, mediante una adecuada prueba pericial contradictoriamente practicada, tanto sobre aquellos como respecto a éstos extremos.

Pues bien, las pruebas documentadas en autos y el contenido del expediente administrativo no demuestran los aludidos hechos en que la parte apelante fundamenta sus motivos de impugnación, debiendo significarse que la petición de prueba formulada genéricamente por el actor en primera instancia, sin cumplir las exigencias del artículo 74.2 de la Ley Jurisdiccional puesto que no designaba los hechos que debían ser probados, fue rechazada por el Tribunal "a quo", sin que la parte apelante haya intentado reproducir dicha petición en esta alzada, aprovechando la posibilidad que podría brindarle el artículo 100.1 de la misma Ley.

No es preciso insistir demasiado en los argumentos que contiene la sentencia apelada respecto a las facultades discrecionales de que goza la Administración para establecer o modificar el planeamiento, a tenor de los artículos 3, 47, 48 y 49 de la Ley del Suelo, con sus concordantes reglamentarios, habida cuenta de la doctrina jurisprudencial relativa a la potestad innovadora de la Administración conocida como "ius variandi", que es inherente a la función planificadora, plasmada entre otras muchas en las sentencias de este Alto Tribunal de 24 de noviembre de 1981, 24 de febrero de 1984, 5 de enero y 3 de abril de 1990, 2 de junio de 1992, etc.; y si la Administración no está vinculada por el planeamiento anteriormente vigente, con mayor motivo no puede suponerle cortapisa, como propugna el recurrente, precedentes proyectos o avances de Normas Subsidiarias o Planes que no alcanzaron la aprobación definitiva, sino que lo ha sido el que ahora es objeto de impugnación. También debe traerse a colación que, dado el carácter estatutario del derecho de propiedad inmobiliaria urbana, cuyo contenido será, en cada momento, el que derive de la ordenación urbanística aplicable, mal pueden invocarse derechos adquiridos con base en tales proyectos urbanísticos que no llegaron a alcanzar la aprobación definitiva y, por ende, su vigencia, a todo lo cual alude extensamente la fundamentación de la sentencia recurrida.

Por último, también parece oportuno poner de relieve que la definición de "núcleo urbano" que contiene el citado artículo 184 de las Normas del Plan, así como el párrafo de la Memoria referente alos núcleos ya creados que ahora tengan una entidad y autonomía suficientes para su clasificación como suelo urbanizable, según invoca el recurrente en favor de la tesis que sustenta, establecen unos requisitos que no se ha demostrado, por las pruebas obrantes en autos ni por el contenido del expediente administrativo, que concurran en los terrenos de su propiedad.

Por cuanto ha quedado anteriormente expuesto, procede desestimar el presente recurso de apelación y confirmar dicha sentencia recurrida, sin que se estime procedente hacer especial condena al pago de las costas procesales a tenor de lo que dispone el artículo 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.