STS, 27 de Octubre de 1999
| Ponente | FERNANDO LEDESMA BARTRET |
| Número de Recurso | 107/1998 |
| Fecha de Resolución | 27 de Octubre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Ascensión Peláez Díez, en nombre y representación de la "ASOCIACIÓN DE GESTORES DE ESTACIONES DE SERVICIO", contra el art. 89 párrafo e) del apartado 2 y apartado 6 del mismo artículo del Reglamento de Carreteras, según la redacción introducida por R.D. 1911/1997, de 19 de diciembre. Ha sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por su Abogacía.
Por R.D. 1911/1997, de 19 de diciembre, fue parcialmente modificado el Reglamento General de Carreteras aprobado por R.D. 1812/1994, de 2 de septiembre. Uno de los artículos afectado por la modificación fue el art. 89, a cuyo apartado 2 se añadió el párrafo e), con la siguiente redacción: "Los que se refieran a los carburantes disponibles, marca y precios de los mismos en la estación de servicio más próxima". Asimismo se añadió el apartado seis a dicho artículo, con la siguiente redacción: "Será necesaria la colocación de carteles informativos de los carburantes petrolíferos, precio y marca de los mismos, ofrecidos en la instalación de venta al público más próxima. La ubicación de dichos carteles se efectuará dentro de las zonas de dominio público o de servidumbre de la carretera, debiendo ser autorizada por la Dirección General de Carreteras. Será responsabilidad del titular de la autorización la veracidad de la información contenida en el cartel, así como su instalación, conservación y mantenimiento, operaciones que, en todo caso, se harán sin riesgo alguno para la seguridad vial".
Contra las modificaciones que hemos consignado en el antecedente primero de esta sentencia fue interpuesto recurso contencioso-administrativo por la representación procesal de la Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio, en el que dedujo demanda con la súplica de que se dicte sentencia "anulando el párrafo e) del apartado 2 y el nuevo apartado 6 que también se ha añadido al art. 89 del Reglamento de Carreteras aprobado por R.D. 1812/1994, de 2 de septiembre, por el R.D. 1911/1997 de 19 de diciembre". Mediante otrosí solicitó el recibimiento del recurso a prueba.
Se opuso a la demanda el Sr. Abogado del Estado. En primer término alegó la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la asociación recurrente. En cuanto al fondo, interesó la desestimación del recurso.
Por auto de 18 de enero de 1999 fue recibido el recurso a prueba. Por escrito presentado el 22 de febrero siguiente, la recurrente propuso como medio de prueba "tener por reproducida la acompañada al formalizar la demanda", consistente en los Estatutos de la Asociación.
La parte demandante evacuó sus conclusiones el 17 de mayo de 1999. En ellas se afirma su legitimación para recurrir, alega que no ha sido oída en el procedimiento de elaboración de la disposición general a que se refiere este recurso y, en cuanto al fondo, reitera, sustancialmente, lo expuesto en la demanda. El Abogado del Estado formuló sus conclusiones el 3 de junio de 1999, reiterando y remitiéndose a su contestación a la demanda.
Mediante providencia de 2 de julio de 1999 se señaló para votación y fallo el 20 de octubre de 1999, designándose Ponente al Magistrado Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret, celebrándose ambos actos en aquella fecha.
El R.D. 1911/1997, de 19 de diciembre, modificó varios artículos del Reglamento General de Carreteras aprobado por R.D. 1812/1994, de 2 de septiembre. Entre ellos, el art. 89, en el que se añadió el párrafo e) a su apartado 2, así como el apartado 6. El párrafo e) del apartado 2 tiene la siguiente redacción: "Los que se refieran a los carburantes disponibles, marca y precios de los mismos en la estación de servicio más próxima". Por su parte, el nuevo apartado 6 dice textualmente: "Será necesaria la colocación de carteles informativos de los carburantes petrolíferos, precio y marca de los mismos, ofrecidos en la instalación de venta al público más próxima. La ubicación de dichos carteles se efectuará dentro de las zonas de dominio público o de servidumbre de la carretera, debiendo ser autorizada por la Dirección General de Carreteras. Será responsabilidad de titular de la autorización la veracidad de la información contenida en el cartel, así como su instalación, conservación y mantenimiento, operaciones que, en todo caso, se harán sin riesgo alguno para la seguridad vial".
Los dos preceptos transcritos son impugnados en este recurso por la asociación de Gestores de Estaciones de Servicio, invocando los siguientes motivos: 1) el párrafo e) del apartado 2 vulnera los arts. 24 y 31.4.g) de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, pues estas normas legales incorporan el principio de "prohibición de publicidad" en cualquier lugar visible desde la zona de dominio público de la carretera, resultando indiscutible -se afirma- que el contenido de los carteles (marca y precio de los carburantes disponibles en la estación de servicio más próxima) es publicitario, como lo ha reconocido la propia Administración (informe de 12 de mayo de 1997 de la Subdirección General de Conservación y Explotación, aceptado por el Director General de Carreteras, obrante al folio 13 del expediente administrativo) al decir textualmente: "su aprobación exigiría modificar la Ley de Carreteras por cuanto su art. 31.4.g) señala como infracción muy grave establecer cualquier clase de publicidad visible desde la zona de dominio público de la carretera y la información que sobre precios y productos se pretende incluir en los carteles tiene un marcado carácter publicitario"; y 2) el nuevo apartado 6 impone a los titulares de las estaciones de servicio obligaciones sin previa habilitación legal, lo que es contrario al art. 31.3 de la CE, restringiendo la libertad de empresa en términos incompatibles con el art. 38 de la CE, implicando un ejercicio de la potestad reglamentaria en oposición a los arts. 97 y 103.1 de la CE. Alega también la actora en los antecedentes de hecho de la demanda que no ha sido oída en el procedimiento de elaboración de la disposición general recurrida, mas de este alegato no desprende después en los fundamentos de derecho consecuencia alguna, ni llega a invocarlo como motivo determinante de su pretensión de nulidad radical.
El Sr. Abogado del Estado opone la causa de inadmisibilidad prevista en el art. 82.b), en relación con el art. 28, ambos de la L.J.; a su juicio, la asociación demandante no está legitimada. No es este el parecer de la Sala. Según sus Estatutos, la Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio tiene por finalidad, entre otras, la representación, gestión y defensa de los intereses de las empresas explotadoras de estaciones de servicio que se integran en la Asociación. A la defensa de esos intereses responde el recurso que enjuiciamos, que, en caso de ser estimado, produciría a los asociados el efecto positivo de ser liberados de la obligación de llevar a cabo la instalación de los denominados carteles informativos que el art. 89 les impone. Por otra parte, esta misma Sala, en supuestos análogos al presente, ha rechazado idéntica causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado en recursos en los que también actuaba como demandante la misma asociación, y lo ha hecho apreciando el interés con que actuaba y tomando en consideración el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 de la CE y el principio "pro actione" que de él dimana. No referimos, en concreto, a las SSTS de 6 de junio de 1991 y 15 de abril de 1998. Procede, pues, rechazar la causa de inadmisibilidad formulada por el Sr. Abogado del Estado.
Antes de examinar los motivos de impugnación de la asociación recurrente debemos referirnos a la repercusión que en este proceso pueda tener la reciente publicación del RD-Ley 15/1999, de 1 de octubre, por el que se aprueban medidas de liberalización, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector de hidrocarburos, el cual se propone, entre otros objetivos, "la introducción demedidas de información al consumidor que le facilite una mejor elección de su demanda de carburantes", así como profundizar "en una mayor competencia y transparencia en el mercado" (párrafo 9º de la exposición de motivos). El art. 7 de este Real Decreto-Ley tiene la siguiente redacción (según resulta de la Corrección de errores publicada en el BOE nº 242, de 9 de octubre de 1999, pág. 36.053): "En los accesos a las autopistas y en las carreteras estatales, será obligatoria la colocación de carteles informativos en los que se indique, en todo caso, la distancia a las estaciones de servicio más próximas o a las ubicadas en las áreas de servicio, así como el tipo, precio y marca de los carburantes y combustibles petrolíferos ofrecidos en aquellas. La ubicación de dichos carteles se efectuará en las zonas de dominio público o de servidumbre de las autopistas o carreteras, debiendo ser autorizada por la Dirección General de Carreteras. Será responsabilidad del concesionario de la autopista y, en su caso, del titular de la estación de servicio donde se ubique el cartel, la instalación, conservación y mantenimiento de dichos carteles, así como la actualización de su información, operaciones que, en todo caso, se harán sin riesgo alguno para la seguridad vial. A tal fin los titulares de estaciones de servicio deberán informar al concesionario de las variaciones de los precios que se produzcan".
La forma, colores y dimensiones de los carteles informativos a que se refiere el párrafo anterior se establecerán por el Ministerio de Fomento.
La Disposición Derogatoria Única del citado RD-Ley deroga "cuantas disposiciones de igual o inferior rango" se opongan a lo que en el mismo se dispone.
Del art. 7 y de la Disposición Derogatoria transcritos se desprende: 1) que una norma con rango de Ley atribuye el carácter de cartel informativo, no publicitario, a aquellos carteles que impone la obligación de instalar, conservar y mantener; 2) que dichas obligaciones, exigibles a los concesionarios de las autopistas y a los titulares de estaciones de servicio, tienen su origen o fundamento en norma con rango de Ley; y 3) que siendo diferentes las regulaciones sobre la misma materia contenidas en el art. 89 apartado 2, e) y apartado 6 del Reglamento de Carreteras (según la redacción resultante del R.D. 1911/1997) y en el art. 7 del Real Decreto-Ley 15/1999, han de considerarse derogadas las citadas normas del Reglamento, que han venido a ser sustituidas por la nueva y distinta regulación introducida por el Real Decreto-Ley (art.
7) .
Partiendo de lo anterior, es claro que este recurso ha quedado sin objeto en virtud de la derogación de las normas cuya nulidad radical pretende la parte demandante, doctrina que hemos establecido, entre otras, en las SSTS de 29 de abril y 14 de octubre de 1999, que tienen en cuenta las SSTC 111/1983, 199/1987 y 385/1993. En aquellas sentencias hemos dicho:"Tratándose el presente de un recurso directo contra aquel Real Decreto, y no contra actos de aplicación singular del mismo, y pretendiéndose la expulsión del ordenamiento jurídico de normas que a juicio del recurrente son ilegales, la derogación sobrevenida priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real al haber desaparecido su objeto".
Aparte la pérdida de su objeto, el recurso también debe ser desestimado por otras razones. Primero, porque desde el mismo momento en que una norma con rango de Ley niega el carácter publicitario del cartel y afirma su carácter meramente informativo no cabe sostener que la norma reglamentaria vulnera el principio de prohibición de publicidad contenido en la Ley de Carreteras, pues existe otra Ley posterior, específicamente reguladora de esa materia, que niega tal condición publicitaria e impone su instalación; y segundo, porque la obligatoriedad ya no tiene origen en una disposición general sino en un precepto con rango de Ley. Decaída las dos razones en la que las demanda basaba su pretensión, procede la desestimación del recurso.
No apreciándose temeridad ni mala fe, no ha lugar a la condena en costas. (131.1 de la
L.J. reformada por Ley 10/1992, a la que remite la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 29/1998, de 13 de julio)
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey,
Desestimamos la causa de inadmisibilidad opuesta por el Sr. Abogado del Estado, así como el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Ascensión Peláez Díez, en nombre y representación de la "ASOCIACIÓN DE GESTORES DE ESTACIONES DE SERVICIO", contra el art. 89 párrafo e) del apartado 2 y apartado 6 del Reglamento de Carreteras según la redacción introducida por el R.D. 1911/1997, de 19 de diciembre. No ha lugar a la condena en costas.Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como SECRETARIA, certifico.
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