STS, 22 de Julio de 2014
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2014:3589 |
| Número de Recurso | 802/2012 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 22 de Julio de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Julio de dos mil catorce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 802 de 2012, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Ana Álvaro Gogorza, en nombre y representación de D. Abelardo , contra la sentencia pronunciada, con fecha 14 de diciembre de 2011, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarrra, con sede en Pamplona, en el recurso contencioso-administrativo número 525 de 2009 , sostenido por la representación procesal de D. Abelardo , contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 28 de Septiembre de 2009 por el que se resuelve recurso de alzada interpuesto por Dª Africa contra el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio de Navarra de 5 de julio de 2004 que aprueba definitivamente el Plan municipal de Bera-Vera de Bidasoa, ampliado, a lo largo del proceso, contra la Orden Foral 155/2010 por la que se aprueba definitivamente el Plan Municipal de Bera en suelo no urbanizable, promovido por el Ayuntamiento de dicha localidad.
En este recurso de casación han comparecido, en calidad de recurridos, Dª Africa representada por la Procuradora Dª Andrea de Dorremochea Guiot y el Procurador Sr.D. Noel de Dorremochea Guiot en representación de la Comunidad Foral de Navarra.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Pamplona) dictó, con fecha 14 de diciembre de 2011, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 525/09 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:
"FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 28 de Septiembre de 2009 y la Orden Foral 155/2010 de su Consejera de Vivienda y Ordenación del Territorio que quedan resueltos en encabezamiento, sin imposición de costas".
Notificada la sentencia a las partes, la representación procesal de D. Abelardo , preparó recurso de casación y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 23 de marzo de 2012.
Recibidas las actuaciones en la Sección Primera, por providencia de 27 de marzo de de 2012, se tuvo por interpuesto recurso de casación por la Procuradora Dª Ana Lázaro Gogorza en nombre y representación de D. Abelardo , en concepto de recurrente, y en concepto de recurridos a la Comunidad Foral de Navarra representada por el Procurador Sr. D. Noel de Dorremochea Guiot, no teniendo por personada en concepto de recurrida a Dª Africa , dado que, no consta acreditada su representación, dando a la interesada traslado de dicho extremo.
Mediante Diligencia de Ordenación de fecha 30 de marzo de 2012, se tuvo por evacuado el tramite conferido en la citada resolución, teniendo a Dª Africa por personada y parte, ostentando su representación la Procuradora Dª Andrea de Dorremochea Guiot, en concepto de recurrida.
Por auto de fecha 12 de julio de 2012 , se declaró la inadmisión del primer motivo del recurso de casación, así como la admisión de los motivos segundo y tercero, con remisión de actuaciones a la Sección Quinta conforme a las reglas de reparto. Acordándose por providencia de fecha 4 de octubre del mismo año dar traslado del escrito de interposición a la representación de los recurridos para que en el plazo de treinta días formalizasen su oposición, lo que fue llevado a cabo por las representaciones procesales de los mismos, mediante escritos presentado el 21 de noviembre de 2012 por la Procuradora Dª Andrea de Dorremochea Diot y en el día 19 del mismo mes y año por D. Noel de Dorremochez Guiot en los que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicitan, el primero de ellos, se dictase sentencia desestimatoria del recurso de casación interpuesto por la recurrente, con imposición de costas a dicha parte. En cuanto a la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra, se pronuncia en los mismos términos, solicitando se dicte sentencia desestimatoria del recurso interpuesto así como la confirmación de la sentencia recurrida.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 8 de julio de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.
Se impugna en este recurso de casación interpuesto por D. Abelardo la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó en fecha 14 de diciembre de 2011 , por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Abelardo contra: 1º.- El acuerdo del Gobierno de Navarra, de 28 de septiembre de 2009, por el que resuelve estimar el recurso de alzada interpuesto por Dª Africa contra el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio de Navarra de 5 de julio de 2004, de aprobación definitiva del Plan Municipal de Bera-Vera de Bidasoa y 2º.- La orden Foral 155/2010, de 30 de agosto, de la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio por la que se aprueba definitivamente el expediente de modificación del Plan Municipal de Bera-Vera de Bidasoa en suelo no urbanizable.
El primero de los acuerdos recurridos se adopta tras haber recaído sentencia de 22 de diciembre de 2008 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra , por la que declara la nulidad del acuerdo del Gobierno de Navarra, de 21 de febrero de 2005, por razones de infracción del procedimiento, retrotrayendo el Gobierno de Navarra las actuaciones del expediente relativo al recurso de alzada interpuesto por Dª Africa contra el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio de Navarra, de 5 de julio de 2004, de aprobación definitiva del Plan Municipal de Bera-Vera de Bidasoa y resolviendo la estimación del recurso de alzada presentado por la Sra. Africa tras la correspondiente tramitación del expediente retrotraído.
La sentencia de instancia, después de describir resumidamente en el fundamento jurídico primero el objeto del recurso, dedica el tercero -no contiene fundamento segundo-, a resolver las cuestiones planteadas en relación con el Acuerdo de 28 de septiembre de 2009, impugnado en la demanda inicial, y el fundamento cuarto a analizar y decidir las derivadas de la demanda de ampliación relativa a la Orden Foral 155/2010.
La desestimación de ambas demandas ha determinado la interposición del presente recurso de casación, en el que se formulan tres motivos, el primero relacionado con el acuerdo inicial de 28 de septiembre de 2009 y los otros dos con la posterior Orden Foral 155/2010, de 30 de agosto.
En el primer motivo de casación se denuncia infracción de los artículos 56. 1 , 65. 1 y 67. 1 de la Ley de esta Jurisdicción al no pronunciarse sobre una cuestión planteada en la demanda, cual es que el recurso de alzada entablado, en su día, por Dª Africa contra la Orden Foral que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación de Bera-Vera de Bidasoa debió haberse inadmitido por parte de la Administración Foral demandada.
Este motivo no puede ser analizado ya que fue inadmitido por auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 12 de julio de 2012 por su patente falta de fundamento, al haber sido interpuesto al amparo del art. 88.1 a) de la Ley de esta Jurisdicción , que se encuentra reservado para denunciar el abuso, exceso o defecto de jurisdicción, que debe entenderse comprensivo de los supuestos de decisiones judiciales que desconozcan los límites de esta jurisdicción respecto de otras ordenes jurisdiccionales de los demás poderes del Estado - sentencias de 26 de febrero de 1989 y 15 de febrero y 30 de abril de 1991 -.
No obstante lo anterior, resulta conveniente recordar la jurisprudencia de esta Sala y Sección en orden a la improcedencia de interposición de recursos en vía administrativa contra los Planes de Urbanismo en cuanto instrumento de ordenación, con independencia de lo que determine la normativa autonómica correspondiente. Así en la sentencia de 11 de octubre de 2011 -recurso de casación 4769/2007 - se recoge lo expresado en otras muchas, que cita, a propósito de los preceptos legales que en distintas Comunidades Autónomas contemplan recursos administrativos frente a los planes de urbanismo, en el sentido de que dichas reglas contradicen lo establecido en la norma básica contenida en el apartado 3 del art. 107 de la Ley 30/1992, de Regimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , según la cual "contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa".
La inadmisión de este primer motivo en fase previa impide su examen en el momento procesal en el que nos encontramos.
El segundo motivo de casación, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción contempla dos submotivos, ambos por incumplimiento de lo señalado en el art. 60.2 en relación con el 58.2, en el primero, y en relación con el 86.3 y 89. 1, en el segundo, todos ellos de la L.R.J-PAC.
En cuanto a la vulneración de lo dispuesto en el art. 60.2 en relación con el 58.2 de la citada Ley 30/1992 , por falta de notificación personal de la aprobación inicial del Plan impugnado al recurrente y su hermano determinante de indefensión -art. 63.2-, obligado resulta recordar que no nos encontramos en presencia de un acto administrativo sino de una disposición de carácter general. En todo caso, el recurrente tuvo conocimiento del mismo, como se hace constar en el apartado B.1 b) del fundamento cuarto de la sentencia, en virtud de la notificación del otro Acuerdo objeto de impugnación.
Aún admitiendo el recurrente que había podido conocer "de manera absolutamente casual e impropia" la existencia del expediente de modificación del Plan General de Bera-Veda de Bidasoa, aduce que la "engañosa dicción dada al Acuerdo publicado en fase de exposición pública de la modificación impidió, no ya a mi representado en particular, sino a la generalidad de administrados... el conocer su verdadero objeto". Argumentación que no puede tomarse en consideración, dado que la parte recurrente no puede arrogarse la condición de representante de terceros interesados, pues sabido es que no resulta posible alegar indefensiones ajenas.
En cuanto al sub-motivo relativo a los arts. 86.3 y 89.1 de la Ley 30/1992 , interesa recordar que el trámite de información pública del procedimiento de modificación del Plan General de Ordenación Urbana litigioso está contemplado en la Ley Foral 35/2002, con lo que ello comporta a efectos de su impugnación en un recurso de casación. En todo caso, ninguna indefensión formal o material se ha causado al recurrente ya que, formuló alegaciones, si bien no en el inicial trámite de información pública, al no haber todavía comparecido en el expediente, si en un momento posterior, siendo dichas alegaciones respondidas por el Ayuntamiento de Bera-Veda de Bidasoa y valoradas, como después veremos al examinar el motivo siguiente, por el Gobierno de Navarra en el momento de la aprobación del Plan, tras la emisión del correspondiente informe por su Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo. Resulta, por ello, obligado coincidir con la Sala de instancia cuando, en el apartado B.1.c) del fundamento cuarto, señala que "no se demuestra indefensión alguna derivado de lo acontecido en cuanto que las alegaciones del actor deberían en todo caso ser respondidas por el Ayuntamiento, que es quien las hubiese respondido de haberse hecho en su momento, esto es, en el trámite de información pública, y quien a la postre la respondió. En ningún momento prevé el procedimiento de aprobación-modificación establecido en la L.F. 35/2002 competencia como la que aquí se reclama para la Administración Foral ".
Procede, pues, desestimar este motivo de casación.
El tercer motivo de casación, formulado también al amparo del 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción, denuncia infracción de la Jurisprudencia sobre la obligación de establecer, en la elaboración y aprobación de los Planes Urbanísticos una motivación o justificación ab-initio y explicitar tales razones a través de la Memoria del Plan.
La representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra solicita la inadmisión del motivo conforme a reiterada doctrina de esta Sala, a cuyo tenor no basta la mera cita y transcripción parcial de una o varias sentencias del Tribunal Supremo, sino que es necesario que se relacionen las circunstancias concurrentes en las precedentes citadas con el caso examinado.
Ciertamente esta Sala tiene declarado -así sentencia de 2 de marzo de 2010 - que para invocar la infracción de jurisprudencia es necesario no sólo la cita de dos o más sentencias de esta Sala sino además poner de relieve la identidad o semejanza esencial de los casos resueltos por aquellas, de manera que, para que el motivo de casación pueda ser tomado en consideración, no puede alegarse más que sentencias de este Tribunal en que se hayan tenido en cuenta circunstancias de hechos iguales o similares a las del caso debatido y no declaraciones generales.
En el presente caso, la recurrente invoca y transcribe las sentencias de esta Sala de 21 de septiembre de 1993 y 14 de julio de 2000 para "aplicando los nítidos postulados de tan mentada Doctrina..." entender que en el presente caso la Memoria del Plan ahora cuestionado sustentaba la necesidad del cambio introducido en el Sector 1 en una razón, y sin embargo en el acto de aprobación definitiva se introducen nuevas razones no contenidas en la Memoria.
Tal razonamiento le lleva a sostener que debió procederse a "la apertura de un periodo de exposición pública adicional y previo a la aprobación tanto provisional como definitiva del planeamiento...", es decir, al planteamiento de una cuestión nueva, inasumible en la fase procesal en la que ahora nos encontramos. En todo caso, no puede olvidarse que la Memoria es un documento esencial del Plan que se inserta en un procedimiento, en el que el acto de aprobación inicial es un acto de mero trámite cuya resolución viene determinada por la aprobación definitiva del Plan, de suerte que, como ha señalado esta Sala -así, entre otras, en sentencia de 17 de marzo de 2009 - aquel no es un acto automático y debido, sino que implica una toma de posesión, siquiera de carácter inicial, respecto de una determinada realidad urbanística y su normativa, o lo que es lo mismo, supone una primera valoración de esa realidad proyectada en el plan o proyecto de que se trata, que como tal puede resultar positiva, dando pase a los siguiente trámites del procedimiento, pero que muy bien puede resultar negativa por considerar jurídicamente inadecuada la iniciativa de planificación urbanística cuya tramitación se pretende.
Pues bien, en el presente caso, la previsión inicial del planeamiento se ha visto confirmada a lo largo de la tramitación del expediente, en el que han emitido informe favorable tanto el Ayuntamiento proponente como el Servicio de Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra, justificando la alternativa adoptada desde el inicio de la tramitación del Plan, lo que le ha llevado a la Sala de instancia a concluir que "el Ayuntamiento expresó razones de carácter urbanístico que le movían a suprimir el sector que fueron tenidas por válidas por el Gobierno de Navarra y lo son igualmente por este Tribunal. La parte sabe bien que en esta cuestión asiste al Municipio una amplia discrecionalidad que solo puede ser judicialmente enmendada en caso de error manifiesto en los elementos fácticos en los que se basa o en caso en el que lo sucedido es que, configurado un determinado sector en una determinada manera, la reclamación de uno de los propietarios afectados viene a privarle de la vía de comunicación o enlace con el núcleo urbano en el que se incardina y del que queda así desconectado. Esto supone un cambio de envergadura en las circunstancias fácticas determinantes que autoriza y justifica el cambio en el criterio planificador. Y este es el motivo real y presente desde el principio en la actuación modificadora que no en vano lo invoca a través de la invocación del Acuerdo que impone dicho cambio, como la propia demanda reconoce. Así que no hay arbitrariedad alguna. Hay ejercicio legítimo de la competencia de ordenación urbanística por el titular de la misma que, en definitiva, ha estimado más conveniente para los intereses municipales suprimir el sector que mantenerlo mediante la expropiación de terrenos de propiedad particular".
Procede, pues, rechazar también este motivo de casación.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer las costas procesales a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por las partes recurridas al formular su oposición al recurso, procede limitar la cuantía por el concepto de representación y defensa, a la cantidad de 1.500 euros para cada uno.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .
No ha lugar al recurso de casación número 802/2012 interpuesto por D. Abelardo contra la sentencia de la Sala de instancia de fecha 14 de diciembre de 2011, dictada en el recurso contencioso administrativo nº 525/09 , con imposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente en los términos señalados en el último fundamento de esta resolución .
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarsela que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
