STS, 20 de Mayo de 1999
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| Número de Recurso | 3150/1993 |
| Fecha de Resolución | 20 de Mayo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Mayo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto el recurso de casación nº 3150/93, interpuesto por el Procurador Sr. Granados Weil, en nombre y representación del Ayuntamiento de Almería y por el Procurador Sr. Mairata Lavina, en nombre y representación de la entidad "Desarrollos Urbanos de Almería S.A.", contra la sentencia dictada en fecha 5 de Abril de 1993 y en su recurso nº 1171/91, por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), sobre impugnación de aprobación definitiva de Plan Parcial, siendo parte recurrida el obispado de Almería, representado por la Procuradora Sra. Rodríguez Pujol. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Almería y por la de "Desarrollos Urbanos de Almería S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de Mayo de 1993, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fechas 7 y 8 de Junio de 1993, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestimara el recurso contencioso administrativo.
Los recursos de casación fueron admitidos por providencia de fecha 17 de Octubre de 1995, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Obispado de Almería) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 25 de Noviembre de 1995, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 8 de Abril de 1999, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 13 de Mayo de 1999, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada) dictó en fecha 5 de Abril de 1993, y en su recurso contencioso administrativo nº 1171/91, por medio de la cual se estimó el interpuesto por el Obispado de Almería contra el acuerdo del Ayuntamiento de Almería de fecha 10 de Julio de 1990 (confirmado presuntamente en reposición) que aprobó definitivamente el Plan Parcial de Ordenación del Sector nº 8 del Plan General de Ordenación Urbana de Almería.
El Tribunal de instancia estimó el recurso contencioso administrativo y anuló la aprobación definitiva impugnada, y se basó para ello sustancialmente en la circunstancia de que el Plan General del que el recurrido era desarrollo no había sido debidamente publicado, resultando por ello ineficaz para servir de soporte a un Plan derivado.
Contra esa sentencia han interpuesto recurso de casación tanto el Ayuntamiento de Almería como la entidad "Desarrollos Urbanos de Almería S.A.".
El Ayuntamiento de Almería esgrime un único motivo de impugnación, de forma confusa, pues mezcla ideas sobre la nulidad de pleno derecho, la convalidación y la retroactividad. De tal exposición parece deducirse que la infracción que alega es la del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues (dice) la publicación posterior del Plan General convalida los actos de aplicación de éste dictados con anterioridad (es decir, y en este caso, la aprobación definitiva del Plan Parcial), ya que el Plan Parcial no era nulo de pleno derecho, cosa que, sin embargo, dijo el Tribunal de instancia para no aplicar la convalidación.
Esta argumentación del Ayuntamiento de Almería es equivocada. Y lo es porque los Planes de Urbanismo tienen la consideración de disposiciones de carácter general, (por todas, sentencias de este Tribunal de 26 de Junio de 1974, 27 de Junio de 1975 y 6 de Octubre de 1975), de suerte que, por aplicación de los artículos 23, 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 47-2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, resultan ser nulos de pleno derecho (y no meramente anulables) cuando son contrarios a las Leyes o infringen el principio de jerarquía normativa, como en el presente caso. Aquí, en efecto, el Plan Parcial impugnado era contrario al Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, pues éste exige que los Planes Parciales tengan su apoyo necesariamente en un Plan General, (artículo 13), que, en este caso, y por no publicado, no había entrado en vigor y era ineficaz, es decir, inhábil a esos fines. De forma que el Plan Parcial era nulo de pleno derecho, y no podía ser convalidado, tal como dijo la sentencia de instancia.
Esta tesis que acabamos de mantener no es contraria a la reiterada del Tribunal Supremo acerca de que los Planes no publicados son válidos pero ineficaces (sentencias de 21 de Enero de 1999 y 3 de Febrero de 1999, entre otras). En este caso el problema es distinto, porque el vicio que aqueja al Plan Parcial impugnado no es el mismo que afectaba al Plan General, a saber, mera falta de publicación, sino el no tener un Plan General que le sirva de cobertura (ya que el existente no entró en vigor, mediante la publicación de sus Normas, sino hasta el mes de Junio de 1992, es decir cuatro años después de la aprobación definitiva del propio Plan General y dos años después de la aprobación definitiva del Plan Parcial aquí impugnado, y estando ya el recurso contencioso administrativo en periodo de prueba). No se trata, por lo tanto, de una disposición ineficaz por no publicada, (como en el caso del Plan General) sino de un Plan Parcial nulo de pleno derecho por carecer del necesario soporte normativo. La aceptación de la tesis de los demandados significaría dar por bueno (al menos como válido) un Plan Parcial que no es que no esté publicado sino que es nulo de pleno derecho por infracción del principio de jerarquía normativa.
En la medida en que pueda entenderse que esta doctrina se opone a la sentencia de este Tribunal Supremo de 10 de Junio de 1992, entiéndase rectificada ésta. (Por otra parte, la sentencia del propio Tribunal Supremo de 12 de Junio de 1995, aunque no se enfrentó claramente con este problema, adoptó idéntica solución final al anular una modificación de unas Normas Subsidiarias por falta de publicación de la versión originaria de éstas).
Por su parte, la entidad "Desarrollos Urbanos de Almería S.A." esgrime dos motivos de impugnación:
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- En el primero se aduce infracción, por interpretación errónea, del artículo 70-2 de la Ley 7/85, de 2 de Abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. Y se explica el motivo diciendo que, según tal precepto, lo único que debe ser publicado son las Normas de los Planes Urbanísticos y no el resto de la documentación del Plan, de donde se sigue que el desarrollo del suelo urbanizable programado por un Plan Parcial en nada se ve afectado por la no publicación de las Normas Urbanísticas del Plan General, ya que aquel suelo consta en los planos o parte gráfica del Plan.Este motivo debe ser rechazado, porque al formularlo se olvida que, según el artículo 11-2 del T.R.L.S., las Normas del Plan General definen para el suelo urbanizable los elementos fundamentales de la estructura general de la ordenación urbanística del territorio, establece, según sus categorías, una regulación genérica de los diferentes usos globales y niveles de intensidad y fija los programas de desarrollo a corto y medio plazo. Y todas estas determinaciones forman parte de las Normas Urbanísticas del Plan, así que la no publicación de éstas frustran la eficacia de aquél también para el suelo urbanizable programado. (Buena prueba de lo que decimos es que, en efecto, las Normas del Plan General ahora publicadas contienen desde el artículo 4.1.1 hasta el 4.5.2 toda una regulación detallada del suelo urbanizable programado).
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- En el segundo motivo se alega infracción del artículo 47-1-c) de la Ley de Procedimiento Administrativo en relación con el artículo 70-2 de la Ley 7/85, de 2 de Abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.
Para rechazar este motivo bastará, en primer lugar, con remitirnos a lo que antes hemos dicho acerca de que la nulidad de pleno derecho aquí aplicable ---vista la naturaleza normativa de los Planes de Urbanismo--- es la del artículo 47-2 de la Ley de Procedimiento Administrativo; y en segundo lugar, con recordar que aunque un Plan no publicado sea válido, al no haber entrado en vigor y ser ineficaz carece de la fuerza necesaria para servir de soporte a un Plan Parcial derivado.
Al rechazarse los recursos de casación es procedente condenar a las dos partes recurrentes en casación en las costas causadas (artículo 102-3 de la Ley Jurisdiccional), por mitad.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, desestimamos los presentes recursos de casación nº 3150/93, interpuestos por el Ayuntamiento de Almería y por "Desarrollos Urbanos de Almería S.A" contra la sentencia dictada con fecha 5 de Abril de 1993 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada) en su recurso contencioso administrativo nº 1171/91. Y condenamos a las partes recurrentes en casación, y por mitad, en las costas causadas en el mismo.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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