STS, 13 de Marzo de 1997

La sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "Fallamos: Que rechazando las causas de inadmisibilidad alegadas, debemos estimar, como así lo hacemos, el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la disposición general del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja, consistente en "Decreto 63/1989, de 20 de diciembre, sobre adscripción orgánica de los puestos de trabajo desempeñados por personal procedente de los Cuerpos de Sanitarios Locales a las nuevas demarcaciones que determina el Decreto de Ordenación Territorial Sanitaria y adaptación subsiguiente de la relación de puestos de trabajo", decreto que declaramos disconforme al ordenamiento jurídico y nulo de pleno derecho, acogiendo la pretensión que, en este sentido, deduce la demanda". A la que sirvieron de fundamento los siguientes: "Primero.- Por imperativos de lógica procesal, han de merecer, en el caso, una preferente atención los varios motivos de inadmisibilidad que, frente al recurso interpuesto, opone la Administración demandada y cuyo acogimiento obstaría a cualquier pronunciamiento de fondo sobre la cuestión litigiosa. Se objeta, en primer lugar, que los médicos recurrentes carecían originariamente de una adecuada representación procesal; y como quiera que el defecto viene referido, precisamente, al acto interpositivo del recursos, su concurrencia en el caso --si efectivamente mediara-- viciaría al proceso desde su mismo origen, destituyéndolo radicalmente de toda viabilidad, en cuanto ni siquiera cabría tenerlo por iniciado. Para fundamentar el motivo se alega que el Abogado que suscribe el escrito de interposición, no contaba con apoderamiento de los recurrentes, que le otorgara facultades para representarlos. Conviene advertir al respecto que, en un principio, esta Sala consideró el asunto planteado bajo la perspectiva de una cuestión de personal que legalmente permitía a los interesados la excepcional circunstancia de indudable relevancia, a los fines examinados y que la propia parte demandada viene a reconocer en su escrito de contestación, al decir "que aunque los recurrentes podrían comparecer por ellos mismos, lo hacen por medio de Abogado sin poder notarial....". Semejante referenciatextual es cierta en su primera parte que coincide con el criterio inicial de esta Sala; no lo es, en cambio, en la segunda, pues la entidad demandada olvida que el escrito interpositivo, aunque suscrito por Abogado, también lo estaba personalmente por todos los recurrentes que, así mismo, lo encabezaban en su propio nombre; en puridad, pues, quien lo formulaba no era aquel Abogado, sino los mismos interesados, por mas que manifestaran, en el propio escrito, que designaban para su representación al Abogado de referencia quien sólo en señal de aceptación al respecto lo suscribía. en definitiva, el Abogado ni figuraba como autor del mismo ni se atribuía en él, el previo otorgamiento de poderes representativos. Y en consonancia con ello, es lo cierto que, en aquella fase liminar (sic) del proceso, esta Sala no lo tuvo, en modo alguno, por representante de los recurrentes, lejos de lo cual y entendiendo que los interesados comparecían por sí mismos, acordó requerirles para una ratificación judicial del escrito, antes de tener por interpuesto el recurso, siquiera no llegara a mediar tal ratificación porque, entonces, otorgaron poder notarial para pleitos, no sólo al mismo Abogado, sino a un Procurador que fue quien, en definitiva, se personó formalmente en su nombre, siendo entonces cuando la Sala admitió a trámite el recurso, teniendo por parte a los recurrentes y por representante de los mismos al susodicho Procurador. En resumen; en ningún momento medió la denunciada falta de representación de los recurrentes. Inicialmente porque usaron de las personales facultades de postulación que esta Sala entendió adecuado reconocerles, sin que en el acto interpositivo se sirvieran de representante alguno que hubiera de acreditar los poderes que la Administración demandada echa de menos; y después porque estimaron oportuno ejercer aquellas facultades a través de un Procurador cabalmente dotado de tales poderes y que, en su virtud, llevó a cabo la personación procesal, sucediendo en ella a la personalmente realizada antes por los interesados. Segundo.- Se denuncia igualmente, como motivo de inadmisibilidad, una desviación procesal que resultaría, según se arguye, de la incoherencia entre los pedimentos de la demanda y los del antecedente escrito interpositivo del recurso. En sentido estricto, el fenómeno de la desviación procesal sólo se produce cuando el acto impugnado a través de la demanda no coincide con el concreto en el anterior escrito de interposición del recurso jurisdiccional, cuya naturaleza --según resulta de su concepción legal-- responde, sin duda, a la de un acto de mera iniciación procesal que, en cuanto tal, no entraña mas función sustancial que la de promover la incoación de la actividad judicial, preanunciando neutramente --y sin necesidad de especificaciones pretensivas, propias de la demanda-- la identidad del acto administrativo sobre el cual ha de operar aquélla y al que, por supuesto, han de reconducirse las pretensiones de la ulterior demanda, so pena de desvirtuar las diligencias que la preceden en la fase liminar del proceso (anuncio general del recurso, reclamación del expediente, posibles emplazamientos), que perderían su obligada coordinación con el contenido de la desviada demanda. En el caso de autos, la tacha de desviación sólo parcialmente merece acogida. El escrito interpositivo del recurso --correctamente formulado, sin impropias adherencias pretensivas-- se limitó a solicitar que se tuviera por asestado "contra la publicación y vigencia del Decreto 63/89 de 29 de diciembre"; esta expresión que, de suyo, no bastaría para conocer el objeto de la impugnación ha de interpretarse, sin duda, en contextual conexión con el cuerpo expositivo del mismo escrito que permite completar su dicción para entender que se refiere al Decreto 63/89, de 29 de diciembre, dictado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja, quedando, así, suficientemente perfilada la identificación de la actuación recurrida. Y como quiera que al mismo Decreto se refiere una de las pretensiones anulatorias deducidas en la ulterior demanda, es llano que, respecto a ella, no media la alegada desviación procesal. Pero a tal pretensión, la demanda añade cumulativamente otra más, referente a una posterior Orden de 24 de enero de 1990 que reputa emitida en ejecución o aplicación del reseñado Decreto. Ciertamente, esta Orden se silenciaba del todo en el inicial escrito interpositivo sin que, luego, se instara tampoco la ampliación a ella del originario recurso, pese a haber mediado oportunidad procesal hábil para hacerlo, en cuanto ya estaba publicada antes de formalizarse la demanda. Resulta, así, patente que --en el aspecto indicado- la demanda adolece de una desviación procesal, implicativa de una inadmisibilidad que, ha de operar sobre aquélla, con un alcance parcial, obstativo a cualquier pronunciamiento formal sobre la pretensión de referencia. Ello sin perjuicio, por lo demás, de los efectos que derivativamente pudieran proyectarse sobre la susodicha Orden si prosperase la pretensión anulatoria del Decreto, en aplicación del cual se produjo y que, aun al margen de expreso pronunciamiento formal, no cabría desconocer en el ámbito jurídico-material. Tercero.- Queda por ver un tercer motivo de inadmisibilidad, que la Administración demandada refiere al incumplimiento de un presupuesto procesal de la acción contenciosa-administrativa, cual es el previo recurso de reposición, efectivamente omitido en el caso por parte de los recurrentes. La base del alegato se encuentra en la naturaleza que la Administración atribuye a la actuación impugnada y que, a su juicio, constituye un mero acto administrativo que haría indispensable la reposición omitida, innecesaria en cambio, según los recurrentes, por considerar que se trata de una disposición de carácter general, directamente impugnable, en vía judicial según lo previsto en los artículos 39 y 53 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Ocurre, sin embargo, en el caso que la Administración demandada utiliza el mismo argumento para oponerse a la estimación de la sustancial pretensión anulatoria deducida de adverso que se fundamenta, precisamente, en la supuesta infracción del procedimiento especial normativamente previsto para la elaboración de disposiciones de carácter general, pretensión que aquella Administración intenta desvirtuar radicalmente, sosteniendo que la actuación impugnada es un mero acto administrativo. La naturaleza de tal actuaciónviene a configurar, así, un elemento constitutivo de la acción ejercitada y su elucidación se halla, por lo mismo, ineludible y decisivamente involucrada en el fondo del litigio, en cuanto determinante de la existencia o inexistencia de aquella acción. Resultaría, por ello, ostensiblemente anómalo adelantar su esclarecimiento en el análisis previo de un óbice formal, tendente a resolver sobre la admisibilidad de la impugnación, pues se incurriría en el contrasentido procesal de que, para decidir si procede o no un pronunciamiento de fondo, se acudiría a consideraciones que ya atañen al mismo fondo y que, en su caso, habrán de conducir a una desestimación igualmente de fondo, pero sin que --dados los términos con que se plantea el debate-- pueda afectar, de antemano, a la admisibilidad y validez del proceso. Por lo demás y aunque no se entendiera así, la ausencia de reposición, tampoco entrañaría operatividad como causa de inadmisión del recurso; y ello porque la actuación impugnada se exteriorizó oficialmente bajo la forma de un Decreto que, según su texto, se había aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma riojana a propuesta del Consejero del ramo correspondientes, que lo suscribía junto con el Presidente del propio Consejo, amén de incluir varias disposiciones transitorias, una derogatoria de normas anteriores y otra sobre entrada en vigor, circunstancias todas que conspiraban a dotarle de la cabal apariencia habitual de las disposiciones generales, bajo cuyo epígrafe, además, se insertó en el Boletín Oficial de La Rioja. No puede extrañar así que --fuere cual fuere su material contenido-- los administrados, en general y los aquí demandantes, en particular, lo reputaran constitutivo de una disposición de tal carácter que les eximía legalmente de la reposición previa, cuya omisión no sería equitativo reprocharles, cuando, en todo caso, su error apreciatorio resultaría asaz disculpable, en cuanto propiciado por un equívoco cuya causa les habría sido totalmente ajena y sólo imputable, acaso, a la propia Administración que ninguna ventaja, derivada de ello, podría merecer letítimamente (sic), en detrimento de los recurrentes que de buena fe se habrían atenido a la equívoca apariencia de la actuación

Notificada la anterior sentencia, por el Procurador D. Jorge Deleito García, en nombre de la Comunidad Autónoma de La Rioja, se interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos por providencia en la que también se acordó remitir las actuaciones y expediente al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones en esta Sala y personadas las partes, se dio traslado para trámite de alegaciones al Procurador Sr. Deleito, que evacuó por medio de escrito en el que después de alegar cuanto consideró procedente a su derecho, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia revocando la apelada.

Dado traslado para el mismo trámite Procurador Sr. Infante, éste evacuó el mismo en escrito, en el que alegó lo pertinente a su derecho, suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se confirme la apelada.

Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el 13 de noviembre de 1996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Nada de lo alegado por la Comunidad Autónoma apelante desvirtúa las claras y precisas razones dadas en la sentencia impugnada para rechazar los motivos de inadmisibilidad aducidos en el escrito de contestación a la demanda: en cuanto al primero, porque la certeza de lo afirmado por la Sala de primera instancia sobre la interposición del recurso por los propios interesados resulta no solamente de la constancia de sus firmas en el escrito pertinente, sino también del texto de éste, todo él redactado en plural; segundo, porque la desviación procesal apreciada por la Sala no podía tener otra consecuencia que la materialmente reflejada en el fallo de la sentencia, en el sentido de no pronunciarse sobre la parte del suplico de la demanda que excedía del objeto del proceso delimitado en el escrito de interposición; tercero, que en una correcta apreciación de las circunstancias formales en que se exteriorizó la voluntad administrativa combatida por los recurrentes, resulta de pleno acierto el criterio seguido por la Sala, al someter su contenido al régimen común de recursos administrativos aplicable a las disposiciones generales.

El recurso contencioso administrativo articulado contra el Decreto 63/89, de 29 de diciembre, de la Comunidad Autónoma de La Rioja, sobre adscripción orgánica de puestos de trabajo desempeñados por personal procedente de cuerpos locales a las nuevas demarcaciones que determina el Decreto de ordenación territorial sanitaria y adaptación subsiguiente de la relación de puestos de trabajo, fue combatido por los recurrentes únicamente en atención a los defectos formales apreciados en su tramitación, siendo un vicio de esta naturaleza el valorado por la sentencia apelada para declarar su nulidad, al considerar que en su elaboración no se había cumplido el artículo 130-1 de la Ley delProcedimiento Administrativo, según el cual los proyectos de disposición de carácter general, antes de ser sometidos al órgano competente para promulgarlos, habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica, órgano a la sazón existente en la Consejería de Salud, Consumo y Bienestar Social del Gobierno de la Rioja y cuya intervención en dicho procedimiento quedó limitada al contenido que se recoge en el folio 223 del expediente, en el que sobre la firma del Secretario General Técnico aparece el siguiente texto, dirigido al letrado Jefe de la Asesoría Jurídica del Gobierno de la Rioja: "En cumplimiento del Convenio suscrito con el Insalud para la puesta en marcha de los Equipos de Atención Primaria, se elabora el proyecto de Decreto y Orden que con el presente se remite. Para su envío al Consejo de Gobierno y su aprobación, ruego a V.I. emita el informe preceptivo con la mayor urgencia posible, al objeto de permitir el cumplimiento de los compromisos contraidos".

Para comprender el valor real que debe darsele a esta intervención, debemos partir de que el Decreto impugnado no constituye un elemento normativo que surja aisladamente, sino que forma parte de un amplio proceso de adaptación de las estructuras básicas de la salud de la Comunidad demandada a los principios generales enunciados en el Real Decreto 137/84, de 11 de enero, proceso del que forman parte el Decreto 38/85, de 20 de septiembre, por el que se aprobó la ordenación territorial sanitaria de la Comunidad Autónoma de la Rioja; el Decreto 32/86, de 27 de junio, por el que se constituyó la única Área de Salud de la Comunidad y, muy especialmente en lo que afecta a este litigio, el Decreto 24/86, de 24 de octubre, regulador de la integración de Sanitarios Locales en los equipos de Atención Primaria y el mencionado Convenio, suscrito por la Comunidad con el Insalud el 25 de Abril de 1989. Es en este prolongado "iter" donde adquiere toda su real sustancia el en apariencia inocuo trámite de traslado a la Asesoría Jurídica que contiene la intervención del Secretario General Técnico. En efecto, si tenemos en cuenta que el esquema estructural básico al que iba a atender el Decreto impugnado estaba ya configurado en las disposiciones y Convenios mencionados, la alusión en aquel trámite a la finalidad de "permitir el cumplimiento de los compromisos contraidos", acredita una toma de postura favorable al proyecto que -aunque notoriamente escueta- resulta suficiente para considerar evacuada la consulta y el pertinente informe de la Secretaría General Técnica.

La sentencia de primera instancia, al estimar el recurso sobre la base de haberse omitido el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica, se abstuvo de pronunciarse sobre las otras omisiones denunciadas, cuales son las del dictamen del Consejo de Estado y la audiencia de los Colegios Profesionales, las Centrales Sindicales y las Entidades Locales afectadas.

Por lo que se refiere al Consejo de Estado, es reiterada la doctrina jurisprudencial que señala la innecesariedad de que intervenga, cuando no se esta ante un Reglamento ejecutivo, sino meramente organizativo, posición tanto más acentuada en este caso, en que la potestad organizatoria ejercitada es el eslabón final de una serie de disposiciones generales de valor más sustantivo, de modo que en definitiva lo que se realiza a través del Decreto impugnado es modificar la relación de puestos de los Cuerpos de Sanitarios Locales, al dar cumplimiento a lo acordado en disposiciones anteriores, relativas a la sustitución de los Partidos Sanitarios Médicos por las Zonas de Salud.

Este carácter final, meramente ejecutivo de disposiciones reglamentarias anteriores de la propia Comunidad Autónoma, es la que explica que también debamos rechazar como causa de nulidad la falta de intervención de los Municipios afectados, pues el interés de estas, en su caso, tendría un valor legitimador para ser oídos a la hora de fijar las zonas, pero en absoluto se ve concernido por una modificación de la relación de los puestos de trabajo, motivada exclusivamente por las zonas preexistentes, en cuanto delimitadas por el Decreto 38/1985, del Gobierno de la Rioja.

Por último, señalar que los Colegios Profesionales no tenían razón para ser oídos en una actuación administrativa de carácter estrictamente funcionarial y, en cuanto a las Centrales Sindicales, también para ellas es de peculiar relevancia que el contenido de la modificación sea una consecuencia necesaria de las disposiciones que precedieron a la impugnada, porque visto su contenido, consiste únicamente en el cambio de denominación de los puestos de trabajo concernidos, sin que haya afectación a las condiciones de trabajo que no derive de las mencionadas disposiciones anteriores, por lo que cabe integrar el caso en el supuesto legal de exclusión de la obligatoriedad de negociación descrito en el artículo 34-1 de la Ley 9/87, de 12 de junio, consistente en las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización.

No ha lugar a especial declaración sobre costas.