STS, 15 de Diciembre de 1999

El 26 de julio de 1.985 se publicó en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía el Decreto 162/1985, de 17 de julio, por el que se aprueban los Estatutos de la Universidad de Granada.

Contra el precedente decreto se interpuso por la dicha universidad recurso contencioso-administrativo, que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, y en el que recayó sentencia de su Sección Segunda en fecha 20 de abril de 1.992 cuya parte dispositiva dice: "FALLO: Estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador D. Francisco Taboada Camacho, en nombre y representación de la Asociación de Catedráticos de la Universidad de Granada, contra el Decreto de la Junta de Andalucía 162/1985, de 17 de julio (publicado en el B.O.J.A. de 26 de julio), por el que se aprobaban los Estatutos de la Universidad de Granada, debemos revocar parcialmente la mencionada disposición y, en consecuencia, declaramos que no pueden aprobarse, por ser contrarios al Ordenamiento Jurídico, los artículos 60, párrafo segundo, 91 y 110.2 de los Estatutos mencionados, conforme a lo razonado en los fundamentos 11º, 12º y 13º de esta resolución, todo ello sin hacer expresa declaración sobre las costas del proceso."

Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de apelación nº

7.344/1992, en el que las partes se han instruido de lo actuado y presentado los correspondientes escritos de alegaciones; habiéndose señalado para la votación y fallo el día 9 de diciembre de 1.999, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.

Es objeto de este recurso la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en virtud de la cual se estima parcialmente el recurso formulado por la Asociación de Catedráticos de la Universidad de Granada, contra el Decreto de la Junta de Andalucía 162/1985, de 17 de julio, por el que se aprueban los Estatutos de la Universidad de Granada, y declara contrarios al ordenamiento jurídico los artículos 60,párrafo segundo, 91 y 110.2. Contra esta sentencia apela la asociación demandante al no recogerse en la misma la nulidad total del Decreto, que se solicitaba prioritariamente con base en defectos formales, ni subsidiariamente la del resto de preceptos cuya nulidad se postulaba y que no ha sido declarada por la sentencia recurrida. Por su parte, la Junta de Andalucía también interpone apelación contra la parte de la sentencia que anula los artículos antes citados.

Por razones metodológicas se debe comenzar por el examen del recurso de apelación de la Asociación de Catedráticos.

Se empieza razonando que se han sustraído competencias al Claustro por parte de la Comisión de Estatutos, a la que se atribuyó la elaboración del proyecto de estatuto y el examen de las enmiendas presentadas, con lo que al Claustro sólo se le ha permitido conocer tasadas enmiendas suscritas por un determinado número de claustrales, limitando el derecho de todos y cada uno de ellos y al Claustro en general a conocerlas, debatirlas y votarlas.

Como acertadamente se indica en la sentencia apelada, no se regula en la Ley de Reforma Universitaria un procedimiento de elaboración de los Estatutos de la Universidad, limitándose su Disposición Transitoria Segunda a atribuir al Claustro Constituyente la competencia para dicha elaboración, por lo que mal puede hablarse de infracción del principio de legalidad por haberse seguido unos trámites y no otros. Conforme a ello, no hay inconveniente alguno en que el propio Claustro, en el ejercicio de su potestad de autonormación, "ad intra", dicte un Reglamento de Régimen Interno en el que se atribuya a una Comisión de Estatutos el examen de las enmiendas y restrinja las que deban elevarse al Pleno -sólo aquéllas que hubieren obtenido en su día el 10% de votos de miembros de la Comisión de Estatutos o tuvieren el carácter de transacional suscritas por 25 claustrales (art. 16 del R.R.I.)-. Razones de eficacia administrativa -artículo 103 de C.E.- así lo aconsejan en órganos colegiados de amplio número de miembros. En cualquier caso, los principios de igualdad, interdicción de la arbitrariedad e indefensión, y participación democrática quedaron salvaguardados por la intervención de los claustrales en el mismo Pleno en que se aprobó el Reglamento de Régimen Interno, en cuyo seno pudieron manifestar libremente sus opiniones.

A continuación se alega que la Comisión de Estilo ha realizado modificaciones esenciales de los Estatutos, suplantando e invadiendo la exclusiva competencia del Claustro.

En la apelación se repiten los argumentos empleados en primera instancia, sin que se exprese cuáles fueron los artículos afectados ni cuáles los suprimidos. Ante tal inconcreción y falta de prueba, no puede por menos que rechazarse este motivo, al no contradecirse el razonamiento de la sentencia apelada, conforme al cual sólo se realizaron modificaciones de estilo que no variaron el contenido del texto.

La asociación apelante invoca incompetencia del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía para modificar directamente el articulado de los Estatutos; en concreto los artículos 27, 43, y las disposiciones transitorias 16 y 17.

El artículo 27.10 de la Constitución caracteriza a la autonomía universitaria como un derecho de configuración legal. Esto supone que, sin rebasar el contenido esencial que, como derecho fundamental, preserva el artículo 53.1, el legislador debe señalar las líneas generales del sistema universitario español, al cual se han de someter los Estatutos de las distintas Universidades. Así lo expresa el artículo 12.1 de la Ley de Reforma Universitaria, al indicar que "Las Universidades elaborarán sus Estatutos y, si se ajustan a lo establecido en la presente Ley, serán aprobados por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente". Por tanto, como señala la sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de febrero de 1.987, todas las normas estatales y autonómicas reguladoras de las Universidades "han de respetarse en los Estatutos y a todas se extiende el control de legalidad para su aprobación por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma".

En consecuencia, las modificaciones antes reseñadas entran dentro de las competencias de aprobación de Estatutos que el artículo 12 y la disposición transitoria segunda de la Ley de Reforma Universitaria atribuye a las Comunidades Autónomas. Bien es verdad que, mediante la aprobación, sólo se puede ejercer un control de legalidad, por lo que cualquier exceso al respecto lesionaría el derecho a la autonomía universitaria. No es este el caso de autos, pues: a) en el artículo 27, solo se agregó una referencia al artículo 10.2 de la L.R.U. b) en el 43, respecto a la creación de otros centros, se sustituye la expresión "en los términos que oportunamente se reglamente", por la de "en los términos que legalmente procedan"; c) la disposición transitoria 16ª se corrige en relación con el personal de administración y servicios, sustituyendo el turno restringido, vulnerador del principio de mérito y capacidad, por el previsto en la disposición transitoria 6ª de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, más conforme al mismo; y d) a la disposicióntransitoria 17ª se le añade "en el porcentaje autorizado por la legislación vigente", como un medio de evitar el concurso restringido entre funcionarios propios de la Universidad para la totalidad de las plazas vacantes, lo que resultaría ilegal.

Como se ve, en unos casos se realizan remisiones expresas a otras normas de inexcusable cumplimiento, que tendrían que haber operado aunque nada se hubiera dicho, evitando que su omisión propiciara conflictos de interpretación y, en otros, se trata de evitar lesiones a principios constitucionales de acceso a la función pública. Dado la aplicación automática de éstos y la escasa trascendencia de aquéllos, razones de economía y eficacia administrativa hacían innecesaria una devolución al Claustro para que éste rectificara, con nueva remisión a la Junta de Andalucía; siendo así que se trataba de preceptos respecto de los cuales aquel órgano no tenía margen de maniobrabilidad o discrecionalidad alguna. Es éste, por otra parte, el criterio de la sentencia de esta Sala de 28 de octubre de 1.994.

La sentencia de instancia entra a examinar el contenido del término profesor y concluye que en el mismo cabe incluir a los asociados, visitantes, ayudantes y eméritos, quienes, por tanto, deben integrarse dentro de las tres quintas partes (240) de miembros del Claustro (400) que pertenecen al profesorado, conforme al artículo 127.

Esta interpretación no es conforme con la solución adoptada por esta Sala en su sentencia de 5 de mayo de 1.999, dictada en relación con los Estatutos de la Universidad de Sevilla, en la que se dijo que la inclusión de los ayudantes es contraria al artículo 33 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, según el cual "El profesorado de las Universidades estará constituido por funcionarios docentes de los siguientes Cuerpos: Catedráticos de Universidad, Profesores Titulares de Universidad, Catedráticos de Escuelas Universitarias y Profesores Titulares de Escuelas Universitaria" y, excepcionalmente, conforme a su apartado 3, por profesores asociados y visitantes ... En su virtud, si el artículo 33 de la Ley de Reforma Universitaria enumera taxativamente en su apartado 1º los Cuerpos de los funcionarios docentes que constituyen el profesorado de las universidades y en el 2º la extiende a los de asociados y visitantes, no es posible que los Estatutos de una Universidad atribuyan esta naturaleza a otros colectivos que, aunque incidentalmente desempeñen funciones docentes, sin embargo, o bien su actividad está orientada a completar su formación científica e investigadora -caso de los ayudantes y becarios-, o bien constituyen Cuerpos a extinguir -caso de los maestros de taller y asimilados-, o sólo lo son a título emérito, y que la Ley no ha querido incluirlos en la categoría de profesores. Este carácter exclusivo y excluyente de la institución se pone de manifiesto, además, en la normativa de desarrollo de la Ley de Reforma Universitaria -Real Decreto 898/1985, de 30 de abril, sobre régimen de profesorado universitario, Real Decreto 989/1986, de 23 de mayo, sobre retribuciones, y Real Decreto 1.086/1989, de 28 de agosto, también de retribucionesque da un tratamiento diferenciado a los profesores del artículo 33 y a las otras categorías de personal. Y si a éstos en alguna ocasión se les designa como profesores, lo es a otros efectos, sin que ello signifique la asimilación de sus "status". Diferencia que también se observa en la regulación de los ayudantes, contenida en el artículo 34 de la Ley de Reforma Universitaria, la cual, aunque incluida bajo la rúbrica "Del profesorado", del Título V, no supone equiparación a los Cuerpos docentes del artículo anterior.

De acuerdo con este criterio, el artículo 53 de los Estatutos reduce la proporción de tres quintos (240) de profesores que, en su genuino sentido, deben integrar el Claustro, según el artículo 15.2 de L.R.U., al incluirse en el mismo a personal sin dicha categoría. Por eso, y con el fin de dar cumplimiento al mandato del artículo 4º de la misma, que dispone que "en el gobierno de la Universidad y sus centros quede asegurada la representación de los diferentes sectores de la comunidad universitaria", debió arbitrarse otra fórmula, en la que, aumentando aquella proporción, se diese entrada a ese otro colectivo en la composición del Claustro, como se indicó en el caso que resolvía la sentencia antes citada. En consecuencia deben anularse tanto el artículo 127, como el 53, en la parte que se ve afectada por la ampliación indebida del concepto de profesor.

El propio artículo 53 de los Estatutos considera como miembros natos del Claustro al Secretario General y al Gerente. Esto se impugna por la asociación recurrente al considerar que, siendo el Claustro el órgano representativo de la Universidad, conforme al artículo 4 de la Ley de Reforma Universitaria, no pueden formar parte del mismo estos dos cargos que no ejercen ninguna representación.

Son acertados los fundamentos de la sentencia de instancia que aquí se dan por reproducidos, a los que cabe añadir que el mencionado artículo 4 L.R.U. se refiere a todos los sectores que integran la Universidad, por lo que, dadas las facultades de estructuración del Claustro, que el artículo 15.2 L.R.U. atribuye a los Estatutos, no existe impedimento alguno en que se incluyan en el mismo al Secretario General y Gerente, pues es la única forma de dar contenido a la competencias que en materia funcional y de gestión confieren al Claustro (arts. 52 y 58).

Se postula la nulidad del artículo 81 de los Estatutos porque establece, para la elección de los miembros del Claustro, un único colegio electoral para el profesorado, sin distinción entre las diferentes categorías de profesores y su distinto estatuto jurídico.

A este respecto cabe señalar que el mencionado sistema es congruente con el repetido artículo 15.2

L.R.U. que hace referencia genérica a "profesores", sin incidir en las distintas categorías que integran este grupo. Esta mención en abstracto hace perfectamente viable el sistema de elección arbitrado por el artículo 81 de los Estatutos, sin perjuicio de la observación que anteriormente se ha hecho de lo que debe entenderse por "profesor", en cuya línea ha de interpretarse la disposición transitoria octava de los Estatutos.

Invoca la asociación apelante la ilegalidad del artículo 172 c), porque faculta a los alumnos a participar en la evaluación de la calidad de la enseñanza y de la labor docente del profesorado a través de los cauces establecidos en los Estatutos. Se dice que vulnera el principio constitucional de libertad de cátedra.

Como ya se dijo en la sentencia de esta Sala de 5 de mayo de 1.999, parece lógico que los estudiantes, que son los más afectados por la enseñanza y tienen un conocimiento directo de la actividad del enseñante, participen en su evaluación. Cualquier arbitrariedad que pueda cometerse quedaría salvada por el control que ha de realizar la autoridad receptora de la evaluación o de los correspondientes recursos administrativos o jurisdiccionales.

En relación con el apartado m), que faculta al alumno para pedir la revisión de las calificaciones obtenidas, y con el n), que lo hace para reclamar ante el Defensor Universitario en temas relacionados con el Departamento, deben reproducirse los argumentos que al respecto realiza la sentencia apelada, pues en esta instancia no se argumenta nada nuevo a lo alegado en la primera. Cabe añadir que el sistema de recursos y reclamaciones está ínsito en todo sistema de derecho, pues tiene por fundamento la falibilidad del ser humano.

Puede concluirse añadiendo que, al ser perfectamente deslindables la labor de enseñar y la labor de examinar, sin que ésta sea consecuencia necesaria de aquélla, nada justifica que el derecho de libertad de cátedra alcance o se extienda también a esa función examinadora y calificadora, en el sentido de corresponder ineludiblemente a quien examina. Así hay que inferirlo de acuerdo con el criterio sentado por el Tribunal Constitucional en su sentencia de 1 de diciembre de 1.992, y en las de esta Sala de 30 de noviembre de 1.989 y 5 de mayo de 1.999.

Se pide la nulidad de los preceptos reguladores de la figura del Defensor Universitario (artículos 201 a 215), con fundamento en que se le atribuyen funciones que son propias del Claustro, del Rector, Junta de Gobierno y Consejo Social, y que atentan al principio de libertad de cátedra.

Ninguno de estos argumentos puede prosperar, habida cuenta de que sus funciones son siempre de supervisión e investigación, en ningún supuesto decisorias, como claramente se infiere del artículo 213 que habla "de dar traslado de su criterio al superior jerárquico correspondiente con las sugerencias que estime oportunas". En cualquier caso, el artículo 13.1 de L.R.U. no impide a la Universidad crear otros órganos distintos a los en él enumerados, por lo que dentro de estas potestades autoorganizatorias es perfectamente admisible la figura del Defensor Universitario, que en nada interfiere las competencias de los otros órganos, antes al contrario, coadyuva al buen ejercicio de las mismas, incluso en relación con las reclamaciones del alumno a la que antes se hizo referencia (art. 172 m y n), por ser un órgano imparcial (art. 203), no sujeto a mandato imperativo alguno (art. 205) y elegido por una mayoría reforzada de tres quinto del Claustro (art. 202).

También se solicita la nulidad del artículo 110 de los Estatutos, en la parte que regula la elección del Director del Departamento, la cual, a juicio de la Asociación apelante, se opone al artículo 8.5

L.R.U., pues, según su interpretación, los profesores titulares únicamente pueden ser elegidos para este cargo si no hay candidatos con categoría de catedráticos. Tal pretensión debe rechazarse.

En efecto, no es posible afirmar que los profesores titulares tienen un mejor trato que los catedráticos, pues éstos acuden solos a la primera votación y, si ninguno de los candidatos obtiene la mayoría exigida, concurren a la segunda en igualdad de condiciones con los profesores titulares, con balotaje de los más votados en la tercera. Por otra parte, al dar preferencia en la primera votación a los catedráticos, como únicos posibles candidatos, respeta la legalmente conferida a esos cargos universitarios para la dirección del Departamento; sin que la exigencia de mayoría absoluta para ser electo en esa primera votación, hayade entenderse como extralimitación respecto del régimen legal del artículo 8º.5, pues está en el espíritu general de la L.R.U., que exige que todos los cargos representativos universitarios sean electivos y cuenten con el respaldo suficiente de su sector, en este caso de los miembros del Departamento, cuya dirección -arts. 8º.5 y 21º.2-, no hay que olvidar, puede ser ostentada también por profesores titulares, aunque su candidatura deba respetar una cierta preferencia a la legalmente conferida a los catedráticos. Es éste el criterio sustentado por esta Sala en sus sentencias de 28 de septiembre de 1.993, 19 de mayo de 1.997 y 30 de junio de 1.998, en supuestos similares al presente.

A continuación se pide la nulidad del artículo 64 de los Estatutos que, al establecer los porcentajes de participación en los Consejos de Departamento, fija la representación de los estudiantes en un 50% de la suma de todo el personal docente del Departamento y cuatro PAS como máximo.

Además de tener por reproducidos los fundamentos de la sentencia de instancia, que dan perfecta respuesta a los de la demanda, y que ahora se repiten en el escrito de alegaciones, cabe añadir que los propios argumentos de la apelante sirven para rechazar su pretensión, pues si la L.R.U. fija los porcentajes de profesores que deben formar el Claustro y no lo hace para los departamentos, quiere ello decir que deja a la libre determinación de los Estatutos su conformación, siempre que se respeten los postulados de su artículo 4º L.R.U., esto es, que queden debidamente representados los diferentes sectores de la comunidad universitaria, lo que evidentemente se logra en el artículo 64 impugnado. Debiendo añadirse que, aun en el caso extremo, del mínimo legal de doce miembros del personal docente y cuatro miembros de personal y servicios, los estudiantes serían ocho, que coaligándose con los PAS, nunca podrían obtener una mayoría para oponerse a aquéllos, por lo que no puede hablarse de preterición del profesorado.

Hay que rechazar la pretendida nulidad de los Estatutos fundada en que la emisión del voto se hizo en forma pública. Si bien el secreto del voto lo establece la L.R.U. para la elección de los miembros de sus órganos colegiados (art. 13.2), nada se dice respecto de la aprobación de los Estatutos. Es más, en otros sectores del ordenamiento jurídico la votación pública es una modalidad admitida e incluso excluyente en los procedimientos legislativos -art. 85.1 del Reglamento del Congreso-, utilizándose la secreta, preferentemente, para la elección de cargos -art. 97 del Reglamento del Senado-.

No puede por ello invocarse lesión de principios constitucionales o electorales en la emisión de sufragios, pues los mismos están establecidos para el acceso a funciones o cargos públicos -arts. 23.1 y

68.1 de la Constitución, y 86 y concordantes de la Ley Electoral General-, pero no, cual es el caso, para la elaboración de disposiciones generales.

En último término, la Asociación apelante invoca la nulidad del artículo 322, en cuanto exige para la aprobación de la reforma de los Estatutos el voto favorable de los tres quintos de los claustrales.

Hay que aclarar que ese "quorum" sólo es exigible para determinados preceptos -Título Preliminar, Capítulo II del Título I, Título II, y artículos 132, 133, 135, 171, 172, 173, 196, 197, Título VII-, pues para los restantes únicamente se exige el voto de la mitad más uno de los claustrales.

Refiriéndose dichos preceptos a principios generales, estructuras fundamentales y órganos de gobierno, régimen de derechos y deberes de profesores, estudiantes y PAS, y reforma de estatutos, es lógico exigir un "quorum" reforzado, con el fin de evitar modificaciones reiteradas por el simple cambio del reparto de mayorías, si se tiene en cuenta que una reforma de esos preceptos, llevaría consigo el cambio del espíritu y estructura que los Estatutos quisieron dar a la Universidad.

En conclusión, con base en el principio que hemos venido reiterando a lo largo de esta sentencia de autoorganización, nada impide el establecimiento de dicha mayoría reforzada, debiendo, en consecuencia desestimarse este motivo de impugnación.

La Junta de Andalucía apela la sentencia en relación con los artículos de los

Estatutos que en ella se declaran nulos.

1. El artículo 60, párrafo segundo, se anula porque contraría el artículo 16 de la L.R.U., en cuanto atribuye al Claustro la elección de los miembros de la Junta de Gobierno de la Universidad correspondientes a Decanos o Directores de Escuelas Técnicas Superiores, Directores de Escuelas Universitarias, Claustro, Directores de Colegios Universitarios, Directores de Departamento y Director de Instituto Universitario.

   La sentencia debe confirmarse en este extremo. El artículo 16 L.R.U. dice que formará parte de laJunta "una representación" de los indicados colectivos, lo que significa, de acuerdo con la literalidad del término, que es preciso un nombramiento por y entre los que lo integran. No sería lógico e iría contra los principios democráticos que, dada la conformación del Claustro, saliesen elegidos como representantes personas de los indicados colectivos que no gozasen de la confianza de la mayoría de sus miembros, lo que podría ocurrir si fueran elegidos por aquél.

2. El artículo 91, también anulado por la sentencia, señala que "el Vicerrector de mayor antigüedad sustituirá al Rector en los casos de ausencia o vacante de éste. En los casos de que hubiere varios con la misma antigüedad sustituirá al Rector el que ostente el Vicerrectorado más antiguo". Se funda la nulidad en que no exige la condición de catedrático al Vicerrector que sustituya al Rector.

   La sentencia debe confirmarse en este extremo, pues si, como en ella se dice, el Rector -según el artículo 18.2 L.R.U.- tiene que ostentar la categoría de catedrático, igual condición ha de exigirse a quien le sustituya.

3. La sentencia debe revocarse en el pronunciamiento de nulidad del artículo 110.2, conforme a lo razonado en el fundamento jurídico décimo precedente.

No se dan circunstancias determinantes de una condena en costas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,

Debemos ESTIMAR EN PARTE la apelación interpuesta por la representación de la Asociación de Catedráticos de la Universidad de Granada, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de fecha 20 de abril de

1.992, dictada en el recurso 1.846/1991; la que revocamos en cuanto no anula el artículo 127 de los Estatutos de la Universidad de Granada, aprobados por Decreto de la Junta de Andalucía 162/1985, de 17 de abril, artículo que declaramos contrario a Derecho al incluir en la categoría de profesores a personas que carecen de ella, y en la medida que tal declaración afecte al artículo 53, éste queda igualmente anulado.

También debemos ESTIMAR EN PARTE la apelación interpuesta por la representación de la Junta de Andalucía contra la misma sentencia, la que revocamos en cuanto anula el artículo 110.2 de los Estatutos, que declaramos conforme a Derecho.

Todo ello sin expresa condena en costas.

Publíquese esta sentencia en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía a los efectos prevenidos en el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Eladio Escusol Barra.- Óscar González González.-Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez- Bordona.- Firmado.- Rubricado. PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.- Firmado: Rosario Barrio Pelegrini.