STS, 10 de Mayo de 1999

Por escrito de 4 de abril de 1.992, D. Humberto y otros, interpusieron recurso contencioso administrativo contra el Decreto 40/92, de 17 de febrero del Departamento de Sanidad y Seguridad Social de la Generalitat de Cataluña, y por otro escrito de 4 de mayo de 1.992, D. Pedro Miguel y otros interpusieron recurso contencioso administrativo contra el mismo Decreto,. Siendo ambos recursos contencioso administrativos acumulados por auto de 30 de noviembre de 1.992, y tras los trámites pertinentes, los citados recursos contencioso administrativos terminaron por sentencia de 6 de junio de

1.994, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Humberto y los demás recurrentes contra el Decreto 40/1.992, de 17 de febrero de la Generalitat de Catalunya, por ser ajustado a derecho".

Una vez notificada la sentencia los recurrentes D. Humberto y 106, más, manifiestan su intención de preparar recurso de casación contra la citada sentencia por escrito de 5 de julio de 1.994, y por providencia de 14 de julio de 1.9994, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización del recurso de casación, los recurrentes interesan se case y anule la sentencia recurrida y se resuelva conforme a la suplica del escrito de demanda, en base a los siguientes motivos de casación: "PRIMER MOTIVO.- AL AMPARO DEL NUM. 3 DEL ARTICULO 95.1, L.J, POR HABERSE QUEBRANTADO LAS FORMAS ESENCIALES DEL JUICIO POR INFRACCIÓN DE LAS NORMAS REGULADORAS DE LA SENTENCIA, CONCRETAMENTE LOS ARTS. 24.1, Y 120.3, DE LACONSTITUCIÓN, Y 43.1, Y 80, LJ, AL NO HABERSE RESUELTO TODAS LAS CUESTIONES FORMULADAS. SEGUNDO MOTIVO.- AL AMPARO DEL NUM. 4 DEL ARTÍCULO 95.1, L.J. POR INFRACCIÓN DEL ART. 1214 DEL CÓDIGO CIVIL, Y DE LA JURISPRUDENCIA SOBRE LA DISTRIBUCIÓN DE LA CARGA DE LA PRUEBA. TERCER MOTIVO.- AL AMPARO DEL ARTICULO 95.1, NUM. 4, LJ., POR INFRACCIÓN DE LOS ARTS. 1216 Y 1218 DEL CÓDIGO CIVIL, Y 596 L.E.C., AL DESCONOCER EL VALOR DE UN DOCUMENTO PROBATORIO. CUARTO MOTIVO.- AL AMPARO DEL ARTICULO 95.1, NUM, 4, L.J., POR INFRACCIÓN DEL ART. 62.2, DE LA LEY 30/92, DE 26 DE NOVIEMBRE DE 1.992, DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN, EN RELACIÓN CON LA INFRACCIÓN DEL PROCEDIMIENTO PARA LA ELABORACIÓN DE DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL, CONTENIDO EN LOS ARTS. 129 Y SS.LPA. QUINTO MOTIVO.- AL AMPARO DEL ARTICULO 95.1, NUM. 4, L.J., POR INFRACCIÓN DEL ART. 62.2, DE LA LEY 30/92, DE 226 DE NOVIEMBRE DE 1.992, DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN, EN RELACIÓN CON LA INFRACCIÓN DEL ART. 130.3 LPA. SEXTO MOTIVO.- AL AMPARO DEL ARTICULO 95.1 NUM. 4, L.J., POR INFRACCIÓN DEL ART. 5, L.O.P..J., EN RELACIÓN CON LA INFRACCIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD, CONSAGRADO EN EL ART. 14 CE. SÉPTIMO MOTIVO.- AL AMPARO DEL ARTICULO 95.1, NUM. 4, L.J., POR INFRACCIÓN DEL ART. 5.1

L.O.P.J., EN RELACIÓN A LA INFRACCIÓN DEL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY"

La Generalitat de Cataluña en su escrito de oposición al recurso de casación interesa, que se desestime el mismo por ser inadmisible y no concurrir ningún motivo que lo justifique y se confirme la sentencia recurrida.

Por providencia de 22 de marzo de 1.999, se señaló para votación y fallo el día cuatro de mayo de mil novecientos noventa y nueve, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La sentencia que en casación se recurre, desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Decreto 40/92 de 17 de febrero, que establece el procedimiento para autorización de oficinas de farmacia en Cataluña, tras referir en síntesis, a) que el punto de partida del razonamiento jurídico es el principio de reserva de Ley y el principio de igualdad; b) declarar que no había razones para plantear la cuestión de inconstitucionalidad de la Ley de Ordenación Farmacéutica 31/91 de 13 de diciembre; c) apreciar que el defecto formal, consistente en la alteración del orden de los informes que refiere el art. 65, carece de entidad en orden a fundamentar la nulidad que se pretende; y d) analiza la circunstancia de que el informe de la Comisión Jurídica Asesora tuvo entrada en el servicio de salud el día 18 y que el Decreto fue aprobado el 17, y estima que no obstante ello no existía contradicción entre la fecha de aprobación de la norma y la entrada del informe en el Departamento de la Consellería de Sanidad.

El hecho de que la parte recurrida haya interesado como petición principal la de inadmisibilidad del recurso de casación, al amparo entre otros del artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, por tratase en esta litis de la impugnación de un Decreto Autónomo, Decreto 40/92, dictado en desarrollo de la Ley también autonómica, Ley 31/91, de 30 de diciembre sobre Ordenación Farmacéutica en Cataluña, resulta obligado, para esta Sala, entrar en el análisis de tal causa de inadmisibilidad, ya que conforme a reiterada doctrina de esta Sala las causas de inadmisibilidad en este trámite de sentencia se convierten en causas de desestimación del recurso o motivo a que se refieren.

En este análisis, es de señalar, como incluso la propia parte recurrida refiere, que no obstante tratase de la impugnación de un Decreto Autonómico, la parte recurrente con "mucha habilidad" ha tratado de conseguir, y ha conseguido que el recurso de casación se admita, alegando en cada uno los motivos de casación la infracción de normas estatales, más esa realidad, no puede impedir que esta Sala, entrando en el análisis de los distintos motivos, pueda y deba llegar a la conclusión de la inadmisibilidad de los mismos o de la totalidad del recurso de casación si a ello hubiere lugar, analizando en su caso, en el fondo los motivos que no se declaran inadmisibles, pues obviamente la admisibilidad formal de algún motivo, no equivale a su estimación en el fondo.

Es bien cierto, que la petición de inadmisibilidad que se aduce, no puede alcanzar a la totalidad de los motivos de casación, pues, en el primero de los motivos, el recurrente denuncia la incongruencia de la sentencia, al no haber resuelto la sentencia recurrida algunas de las alegaciones aducidas en la Instancia, y ello, se refiera o no en el fondo, incluso, al derecho Autonómico, puede y debe ser objeto de valoración por esta Sala en casación, por afectar a normas estatales, como son las reguladores del régimen de las sentencias y también el derecho a la tutela efectiva, artículo 24 de laConstitución, y a la motivación de las sentencias que refiere el artículo 120 de la Constitución, junto con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, sobre la materia, que es lo que el recurrente invoca. De igual modo, la petición de inadmisibilidad no puede alcanzar a los motivos de casación sexto y séptimo, porque en ellos con toda claridad se denuncia adecuadamente al amparo del artículo 91.1.4, la infracción del artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con el principio de igualdad y el principio de reserva de ley, y concurren los presupuestos exigidos por el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, al denunciarse infracción de normas estatales, y provenir de alegaciones aducidas en la Instancia y que al ser desestimadas determinaron la confirmación del acto impugnado, en definitiva fueron relevantes y determinantes del fallo.

Por contra si que procede la inadmisibilidad del resto de los motivos de casación, del segundo al quinto ambos inclusive, los dos primeros, segundo y tercero, por ser instrumentales, meros medios para denunciar o probar un defecto que alcanza su eficacia, en los dos siguientes motivos, cuarto y quinto, y éstos por no reunir los requisitos o presupuestos que establece el artículo 93 de la Ley de la Jurisdicción.

En efecto, en los motivos de casación, cuarto y quinto el recurrente denuncia la infracción del artículo

62.2 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, y 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo, por la no existencia del informe de la Comisión Jurídica Asesora, que equivale al informe del Consejo de Estado y por haberse alterado el orden de los informes, del Consell Tecnic y de la Comisión Jurídica Asesora, y es lo cierto, como refiere la parte recurrida, que tales normas, ni se alegaron en la Instancia, ni fueron valoradas, o tenidas en cuenta por la sentencia recurrida, ni pudieron ser por ello determinantes o relevantes del fallo, como con toda precisión exige el artículo 93 de la Ley de la Jurisdicción, y por ello, no ya solo por tratarse de una cuestión nueva no alegada ni debatida en la Instancia, sino también y sobre todo, porque tales motivos de casación, no cumplen las exigencias que el artículo 93 impone, para la admisibilidad del recurso de casación, cuando se refiera a impugnación de normas autonómicas, cual aquí acontece. Y en nada obsta a ello el que el recurrente refiera que las mismas son aplicables y al efecto haya el oportuno análisis, pues, de una parte, el obstáculo del artículo 93, se hace aquí insuperable, al referirse a infracción de normas no valoradas por la sentencia que en casación se recurre y que además no fueron alegadas en la Instancia, y de otra, aunque ya no resulte necesario, porque no es doctrina pacífica, ni menos aceptada, como refiere el recurrente, la de la aplicación de las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo, al procedimiento de elaboración de Disposiciones Generales, cuando se trata, cual aquí acontece de Comunidad Autónoma, que ha aprobado una ley sobre los requisitos y procedimiento para la elaboración de Disposiciones Generales, pues , es sabido, que la Ley 30/92, sobre el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no ha hecho regulación específica sobre tal materia y por tanto continúan en vigor las normas que establece la vieja Ley de Procedimiento Administrativo, y la propia Ley 30/92, en su Exposición de Motivos refiere, que lo reservado al Estado no es todo el procedimiento sino solo aquel que deba ser común y haya sido establecido como tal, y a partir de esos datos y de la propia vigencia pacífica, que refiere la parte recurrida, de la Ley Catalana sobre la elaboración de las Disposiciones Generales, se podía llegar a la tesis contraria a la mantenida por el recurrente.

Los otros dos motivos de casación, antes referidos, segundo y tercero, han de ser declarados inadmisibles, porque solo tendrían eficacia, podrían surtir efecto, si fuesen admisibles los dos siguientes, son instrumentales de los mismos, al tratar de acreditar un defecto, que surtiría efecto, si procediera el análisis de los dos siguientes, cuatro y quinto, que se han declarado inadmisibles, si bien no está demás señalar, respecto al segundo, que aunque esta Sala, no tenga inconveniente en admitir, el criterio de "facilidad" que respecto a la distribución de la carga de la prueba el recurrente adecuadamente ha expuesto, con apoyo de las sentencias de 30 de mayo de 1.990 y 27 de enero de 1.989 del Tribunal Supremo, y sentencia 227/91, de 28 de noviembre del Tribunal Constitucional, sin mayor precisión que la de referirse a supuestos muy concretos, no hay que olvidar, en el caso de autos, que el recurrente no solicitó el recibimiento a prueba y por ello difícilmente puede validamente alegar infracción en las reglas de distribución de la carga de la prueba y la aplicación del principio de facilidad, pues debía haber hecho lo que estaba a su disposición, interesar la prueba, y luego a partir de su resultado, en su caso, invocar el criterio de facilidad.

Y respecto al tercer motivo de casación que lo que pretende en definitiva con el mismo es una nueva valoración de la prueba en casación, pues la sentencia recurrida no olvida los datos de hecho existentes, incluida la fecha de entrada del informe en el Servicio de Salud, el día 18, sino que teniendo en cuenta ello y los demás datos, los valora en su conjunto, y por ello en casación a esta valoración se ha de estar, conforme a reiterada doctrina de esta Sala, sentencias de 23 de enero de 1.993 y 14 de abril de 1.994. Una vez que han sido declarados inadmisibles los motivos de casación segundo y tercero, cuarto y quinto,procede entrar en el análisis de los demás.

En el primer motivo de casación al amparo del nº 3 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, aduce el recurrente, haberse quebrantado las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, concretamente los artículos 24 y 120 de la Constitución y 43 y 80 de la Ley de la Jurisdicción, al no haberse resuelto todas las cuestiones formuladas, y refiriendo, que la sentencia recurrida no entra a resolver la infracción denunciada en la instancia del principio de reserva de la Ley de la Generalidad 31/91, de 13 de diciembre, en ejecución de la cual se dictó el Decreto 40/92 impugnado en el recurso contencioso administrativo antecedente de esta litis, y procede rechazar tal motivo de casación, pues aunque esta Sala acepte, cual se ha admitido en otras ocasiones, la tesis acabadamente expuesta por el recurrente, con apoyo de sentencias del Tribunal Constitucional, 1/91, 14/91, 63/91 y del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1.991 y de 23 de diciembre de 1.992, sobre que el derecho de tutela efectiva y el principio de congruencia, garantizan, el derecho de obtener de los órganos judiciales una respuesta a las pretensiones planteadas que sea motivada y fundada en derecho, y a conocer las razones de las decisiones judiciales, sin que sea bastante la sola concurrencia de la adecuación entre el petitum y la resolución judicial, no hay que olvidar, que en el caso de autos, la sentencia recurrida, en su fundamento de derecho primero, ademas de exponer que una de las cuestiones planteadas es la de la vulneración del principio de reserva de ley, y de desestimarla, hace las valoraciones que sobre la misma estima precisas, de forma genérica y forma individualizada en el último punto del citado fundamento, y cuando ello es así, no se puede apreciar, como se pretende que haya vulneración de derecho a la tutela efectiva o al principio de congruencia, pues además de que el Tribunal Constitucional tiene también declarado, que el Juzgador no está obligado a un análisis exhaustivo de todos y cada una de las alegaciones de las partes, ni a dar una respuesta pormenorizada sobre todas las cuestiones planteadas, es lo cierto, que en el caso de autos, la sentencia ha reconocido que la infracción del principio de reserva de ley es una de las cuestiones planteadas y ademas de desestimarla ha explicitado las razones directas o indirectas que la justifican, y otra cosa es que el recurrente esté o no conforme con tal solución o que le hubiere gustado una análisis más profundo o detallado, pero ello no afecta al derecho a la tutela efectiva, ni puede justificar el motivo de casación por quebrantamiento de las formalidades esenciales del juicio, máxime cuando el propio recurrente ha podido alegar y ha alegado otro motivo de casación, precisamente por infracción del ordenamiento, en relación con esa misma infracción del principio de reserva de ley.

En el sexto motivo de casación, al amparo del artículo 91.1.nº4 de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia la infracción del artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con la infracción del principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, refiriéndose, en síntesis, al particular que la norma refiere, que el número de farmacias ha de ser, una por cuatro mil habitantes en las áreas circulares urbanas, y una por dos mil quinientos habitantes en las áreas de salud semicirculares, y procede rechazar tal motivo, pues la sentencia recurrida, valorando, que la distinción entre las distintas áreas de salud se sitúa en la norma en la valoración del término municipal y su población, no encontró razonable o arbitraria la consideración de la población a los efectos de fundar la distinción ente las áreas que aquí se impugna, y ciertamente que esa valoración y conclusión respecto a la igualdad denunciada no vulnera el principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución, pues éste, conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional exige la igualdad o analogía de las situaciones de hecho, permite un tratamiento distinto por razones objetivas, y según la sentencia 83/84, del Tribunal Constitucional que la Administración recurrida cita, no implica la necesidad de que todos los españoles se encuentren siempre, en todo momento y ante cualquier circunstancia en condiciones de absoluta igualdad, y a la luz de tal doctrina, no se puede apreciar la vulneración del principio de igualdad que se denuncia, pues la norma establece la distinción en razón a la distinta calificación de las áreas y ello ciertamente, que con la incidencia de la población y del término municipal, puede justificar un distinto tratamiento conforme al artículo 14 de la Constitución citado, y si bien es cierto, que la aplicación de la norma, en los supuestos limites y pormenorizados que el recurrente expone, puede llevar a situaciones confusas, en las que se superpongan incluso los conceptos de áreas de salud establecidas en la norma, ello justificaría o no una interpretación adecuada de la norma o incluso una rectificación de la calificación primitiva, pero no su impugnación ni anulación en base al principio de igualdad, pues objetivamente y a priori se ofrecen y valoran datos que justifican un distinto tratamiento que es lo que protege y exige el artículo 14 de la Constitución, otra cosa es ciertamente que se esté o no conforme con el criterio adoptado sobre el número de farmacias y habitantes, pero ello es cuestión ajena al principio de igualdad y a esta litis, por tratarse de una norma de la Comunidad Autónoma.

En el séptimo y último motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.nº4 denuncia el recurrente la infracción del artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en relación a la infracción del principio de reserva de ley, y procede rechazar tal motivo de casación, aparte de que, como refiere la Administración recurrida, es la propia ley la que establece el principio de reserva de ley, porque no se aprecia infracción alguna en la valoración que del principio de reserva de ley hizo la sentencia recurrida, aldecir entre otros, en su Fundamento de Derecho Primero in fine, "Ahora bien, la delimitación del mapa farmacéutico de Catalunya, mediante disposiciones de rango inferior o meros actos administrativos, habrá de ajustarse a los criterios establecidos en la Llei de Ordenación Farmacéutica, pero no es esta la cuestión que se plantea en el presente recurso", pues si las farmacias se han de autorizar, una por cada cuatro mil habitantes en las áreas urbanas y una por cada dos mil quinientos en las áreas semicirculares, y la ley es la que se ocupa de definir el concepto de áreas y la forma de integrarlas, es claro que no se puede aceptar que se vulnera el principio de reserva de ley, porque la apertura de las farmacias se haga por un acto administrativo o autorización posterior, ya que esa concreción ha y tiene que ajustarse a los criterios ya definidos en la norma y se trata por tanto de una aplicación de la misma a la realidad y en base a las cuestiones y datos por ella ofrecidos y explicitados.

La desestimación de los motivos de casación, unos por haber sido declarados inadmisibles y otros por haber sido inadmitidos en el fondo, obliga, conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente.