STS, 2 de Junio de 1999
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| Número de Recurso | 2687/1993 |
| Fecha de Resolución | 2 de Junio de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Junio de mil novecientos noventa y nueve.
Visto el recurso de casación nº 2687/93, interpuesto por el Procurador Sr. Alvarez del Valle, en nombre y representación de D. Fernando y D. Víctor , contra la sentencia dictada en fecha 10 de Abril de 1993 y en su recurso nº 637/92, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), sobre impugnación de la inadmisión a trámite de Estudio de Detalle, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Soria, representado por el Procurador Sr. González Salinas. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Fernando y D. Víctor se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 30 de Abril de 1993, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 8 de Junio de 1993, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estimara el recurso contencioso administrativo, en la forma solicitada en el suplico de la demanda.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 19 de Septiembre de 1995, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de Soria) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 24 de Octubre de 1995, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 8 de Abril de 1999, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 26 de Mayo de 1999, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) dictó en fecha 10 de Abril de1993, y en su recurso contencioso administrativo nº 637/92, por medio de la cual se desestimó el interpuesto por el Procurador Sr. Cobo de Guzmán, en nombre y representación de D. Fernando y D. Víctor
, contra la resolución del Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Soria de fecha 28 de Febrero de 1992 (confirmado presuntamente en reposición) por el cual no se admitió a trámite el Estudio de Detalle presentado por D. Fernando y otros para la ordenación de las parcelas NUM000 , NUM001 , NUM002 y NUM003 de la CALLE000 , de dicha localidad, por no ser idóneo el Estudio de Detalle para los fines de ordenación pretendidos.
En el recurso de reposición interpuesto contra la inadmisión a trámite del Estudio de Detalle los interesados solicitaron, para el caso de que no se entendiera adecuado el Estudio de Detalle para que los propietarios ejercitaran su derecho a edificar, que se declarara la obligación del Ayuntamiento de tramitar los instrumentos adecuados a fin de que aquellos pudieran aprovechar urbanisticamente sus terrenos en la forma en que convinieron con el Sr. Alcalde de Soria en el documento firmado en fecha 23 de Mayo de 1973, o, en otro caso, el derecho de los propietarios a ser indemnizados en la cantidad de 300.911.250 pesetas por la edificabilidad derivada de tal documento, o por la diferencia entre ésta y la que se señale en el nuevo Plan.
El Tribunal de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo y se basó para ello, sustancialmente, en los siguientes argumentos: 1º) El acuerdo firmado entre el Sr. Alcalde de Soria y los propietarios en fecha 23 de Mayo de 1973 no supone ningún contrato ni establece contraprestación alguna por parte del Ayuntamiento frente a la cesión de terrenos para urbanizar, sino que se limita a expresar un derecho que asistía entonces a tales propietarios de edificar en los solares resultantes según la Ordenanza nº 4, pero cuyas posibilidades edificatorias podrían ser en el futuro mayores o menores según el Plan vigente en cada momento. 2º) La inadmisión a trámite del Estudio de Detalle que se impugna fue ajustada a Derecho porque los terrenos carecen de las determinaciones mínimas y básicas de uso y volumen, cuya fijación es propia de un Plan General y no de un Estudio de Detalle. 3º) La concesión anterior de licencias, posiblemente ilegales, no autoriza a que sigan concediéndose otras en las mismas condiciones. 4º) Como en el acuerdo de 23 de Mayo de 1973 no existe compromiso municipal alguno no puede reconocerse a favor de los demandantes derecho a indemnización por el valor de una edificabilidad que no ha sido ofrecida o comprometida por el Ayuntamiento.
Los demandantes han formulado recurso de casación contra la sentencia, y, con el ropaje de una única causa de impugnación, (formulada al amparo del artículo 95-1-4º de la Ley Jurisdiccional), esgrimen en realidad hasta cuatro motivos, que a continuación examinaremos.
El primero de ellos hace referencia a la infracción del artículo 119 de la Ley del Suelo de 12 de Mayo de 1956, el cual (según dicen los recurrentes) consagra la justa distribución de beneficios y cargas en la ejecución del planeamiento, lo que no ha sido posible porque el Ayuntamiento, durante el transcurso de veinte años, no ha transformado el suelo "de reserva" en suelo apto para construir, a lo que venía obligado según el acuerdo de 23 de Mayo de 1993, mientras que los actores sí cumplieron cediendo gratuitamente terrenos para viales.
Este motivo no puede prosperar, en primer lugar, porque el precepto citado no se refiere en absoluto al reparto equitativo de beneficios y cargas, y, en segundo lugar, porque no puede hablarse de justa distribución de beneficios y cargas allí donde, por voluntad expresa del planificador, que ha prohibido la edificación, está descartada por principio cualquier ejecución del planeamiento urbanístico. Si los propietarios han sufrido algún perjuicio (lo que decimos en hipótesis) no habrá sido a consecuencia de la ejecución de un planeamiento que ni siquiera ha previsto aprovechamiento urbanístico concreto para tales terrenos, sino a consecuencia de la actuación genérica de la Administración, lo que nada tiene que ver con la ejecución del planeamiento; en tal caso, la responsabilidad de la Administración habrá de hacerse efectiva por los mecanismos generales de la responsabilidad contractual o extracontractual de la Administración (artículos 106-2 de la CE y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado), pero no acudiendo a un sedicente reparto de beneficios y cargas.
El segundo motivo hace referencia a la infracción de los artículos 37, 38 y 44 de la Ley del Suelo de 12 de Mayo de 1956, puesto que (se dice) tales artículos constituyen normas de carácter dispositivo que ordenan efectuar a los Ayuntamientos revisiones de los Planes Generales y de los Programas de Actuación, lo que nunca se realizó por el Ayuntamiento de Soria, ya que la zona nº 15 ha seguido siendo zona "de reserva" (es decir, y en este caso, con nula edificabilidad) desde el año 1973 hasta la actualidad.
Tampoco este motivo puede ser estimado, por las siguientes razones:1ª.- El artículo 37 de la vieja Ley del Suelo de 17 de Mayo de 1956 imponía la revisión de los Planes Generales de Ordenación cada quince años. Pero tal precepto desapareció con la Ley de Reforma de 2 de Mayo de 1975 y en el posterior Texto Refundido de 9 de Abril de 1976 (véase artículo 47 de éste, que no hace referencia a plazo determinado). Así que el razonamiento de los recurrentes no es hábil, porque el precepto y la obligación concreta que imponía desaparecieron poco después de la firma del documento de 23 de Mayo de 1973.
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- En cuanto al artículo 38 de la Ley de 12 de Mayo de 1956 (y posterior artículo 48-1 del T.R.L.S.), que impone a los Ayuntamientos la obligación de revisar cada cuatro años el programa de actuación contenido en el Plan, resulta ser un precepto inaplicable al presente caso, ya que la revisión del programa no incluye modificaciones sustantivas del Plan, (a salvo lo dispuesto en el mismo precepto para el suelo urbanizable programado, lo que no es el caso).
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- Finalmente, y por lo que se refiere al artículo 44 de la Ley de 12 de Mayo de 1956 ---que consagra la ejecutividad inmediata de los Planes y Normas--- es un precepto que nada tiene que ver con lo que aquí se discute.
Como tercer motivo de impugnación se alega la infracción del artículo 117 y concordantes del Reglamento de Planeamiento y del artículo 120 del mismo, que permiten la suspensión de licencias para la formación de los Planes como consecuencia de su aprobación provisional, ya que (se dice) no pueden admitirse los efectos que de tales suspensiones deriva la sentencia recurrida, los cuales no pueden durar más de un año.
Tampoco este motivo puede prosperar.
La Sala de instancia no desestima el recurso contencioso administrativo como consecuencia de esas suspensiones, ni propiamente sobre ellas se discutió en el pleito. Si se lee detenidamente el Fundamento de Derecho cuarto de la sentencia, la cita de los plazos de vigencia de los Planes y de las suspensiones de licencias se hace sólo a efectos de concluir que los Planes no tienen vigencia indefinida, pero la auténtica razón que se da para no considerar vigentes "las posibilidades constructivas del año 1973 a la fecha de presentación del Estudio de Detalle de 14 de Enero de 1992" es (literalmente) que "la zona de situación de terrenos carece de determinaciones urbanísticas mínimas (...) es decir, carece dicho terreno de aquellas determinaciones básicas como uso y volumen que son propios de un Plan General y no de un Estudio de Detalle".
Este razonamiento, como se ve, no tiene ninguna relación con la suspensión de licencias, por más que ésta se cite ocasionalmente.
Finalmente, se alega infracción del artículo 86 de la Ley del Suelo de 25 de Julio de 1990 y 237 del Real Decreto Legislativo 1/92, de 26 de Junio, así como de los artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, 133 de su Reglamento y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, todo ello por no haber dado lugar la Sala sentenciadora a la indemnización solicitada por la pérdida de edificabilidad respecto a la prevista en el documento del año 1973.
A fin de contestar a este motivo diremos lo siguiente:
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) Los artículos 86 de la Ley 8/90, de 25 de Julio y 237 del Texto Refundido de 26 de Junio de 1992 (y concordantes del Texto Refundido de 9 de Abril de 1976) son inaplicables al caso de autos, pues se refieren a supuestos de modificación o revisión de los Planes que aquí, y a la fecha del acto impugnado ---que es la que importa--- no se habían producido.
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) Otra cosa ocurre con la alegación de la infracción de los artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, 133 de su Reglamento y 40 de la ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, preceptos ya citados en el recurso de reposición y en el fundamento de Derecho VIII de la demanda, como base de la solicitud de indemnización.
La Sala de instancia no aplica tales preceptos y deniega la indemnización solicitada con el siguiente argumento: "Dado que, como repetidamente se viene insistiendo, no existe compromiso municipal en el acto de 23 de Mayo de 1973, conforme al fundamento de Derecho tercero que antecede, tampoco procede reconocer ninguna situación jurídica individualizada en concepto de derecho a indemnización por el valor de una edificabilidad que, frente a lo pretendido en la demanda, no ha sido ofrecida o comprometida por el Ayuntamiento, cual pretende el apartado b) del suplico, en cualquiera de sus dos fórmulas".Es decir, la Sala de instancia deniega la indemnización porque "no existe compromiso municipal en el acta de 23 de Mayo de 1973".
Pero, exista o no compromiso, si el particular sufre una lesión, ésta debe ser indemnizada, porque así lo disponen los preceptos citados, los cuales, por ello mismo, han sido infringidos por la sentencia que se impugna.
Porque hay un hecho cierto: los demandantes cedieron en el año 1973 determinado terreno para viales (es decir, como obligación urbanística, y por ello se citaban los artículos 115, 116 y 129 de la Ley del Suelo de 1956); en tal documento el Sr. Alcalde reconocía a los propietarios un imposible, a saber, edificar en planta baja, cuatro más de pisos y otra retranqueada, en un suelo donde la Ordenanza aplicable, la nº 15 del Plan General, impedía tajantemente edificar nada. Como para poder edificar era preciso modificar el Plan General, y este nunca fue modificado, los interesados nunca pudieron edificar, ni lo que el documento dijo ni ninguna otra cosa; lo cual no fue impedimento para que la cesión se hiciera, para que el vial se creara y para que sirviera al uso público, el cual ha sido satisfecho desde entonces a costa no del Ayuntamiento, sino de los demandantes, sin ninguna causa urbanística que lo justifique.
Dice el Ayuntamiento que la cesión fue gratuita y que, por ello, el Ayuntamiento no se comprometió a contraprestación alguna. Ahora bien; las cesiones impuestas en la Ley del Suelo son gratuitas, pero tienen una causa y una finalidad, se hacen para algo, no por ánimo de liberalidad, y para lo que se hacen es para poder aprovechar los beneficios del planeamiento.
Aun añade el Ayuntamiento demandado que lo acordado en el acta del año 1973 era nulo; pero ocurre que, nulo o no, la cesión de terreno se produjo y de ahí se ha derivado un perjuicio a los demandantes.
Hubo, pues, una lesión para los actores, y dicha lesión es indemnizable, y al no haberlo entendido así la sentencia infringió los preceptos citados, y debe por ello ser revocada.
Ahora bien; llegados a este punto, habrá que averiguar en qué consistió esa lesión. Y en esto, se equivocan los recurrentes. La lesión y su indemnización no pueden girar, como pretenden, sobre el factor de una edificabilidad determinada, porque en la época en que hicieron las cesiones (año 1973) el planeamiento no permitía en ese suelo ningún tipo de edificación, y seguía sin permitirlo cuando se rechazó el Estudio de Detalle (año 1992). No hay, pues, lesión alguna que tenga que ver con un inexistente valor de edificabilidad, sino, única y exclusivamente, con el valor de los metros cuadrados de terreno cedido, calculado a la fecha de 23 de Mayo de 1973 y sin tener en cuenta el aprovechamiento urbanístico mencionado en el acta de tal fecha. Ese valor habrá de devengar los correspondientes intereses hasta la fecha de esta sentencia.
Interesa a esta Sala hacer la salvedad de que lo decidido en esta sentencia debe entenderse sin perjuicio de la obligación de cesión que los demandantes pueden tener para la ejecución del Plan que finalmente haya permitido o permita la edificación en los terrenos de su propiedad, operación jurídica distinta e independiente de la que ha constituido el objeto de este pleito.
Al declararse haber lugar al recurso de casación y por aplicación de los artículos 102-2 y 131 de la Ley Jurisdiccional procede no hacer condena ni en las costas de instancia ni en las de este recurso de casación.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, estimamos el presente recurso de casación nº 2687/93, interpuesto por el Procurador Sr. Alvarez del Valle, en nombre y representación de D. Fernando y de D. Víctor , contra la sentencia dictada en fecha 10 de Abril de 1993, y en su recurso contencioso administrativo nº 637/92, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) y en consecuencia:
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- Revocamos y anulamos dicha sentencia, en cuanto no reconoce derecho a una indemnización para los demandantes.2º.- Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo nº 637/92 formulado contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Soria de fecha 28 de Febrero de 1992, (ya descrita en el primer fundamento de Derecho de esta sentencia), resoluciones que declaramos disconformes a Derecho en cuanto no reconocen a los demandantes derecho a una indemnización por la cesión de terreno a que se refirió el acta de 23 de Mayo de 1973.
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- Declaramos el derecho de los actores a recibir del Ayuntamiento de Soria una indemnización que habrá de ser calculada en ejecución de sentencia con arreglo a las siguientes bases:
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Consistirá en el valor del terreno cedido al Ayuntamiento de Soria calculado a la fecha de 23 de Mayo de 1973.
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En ese cálculo no habrá de tenerse en cuenta el aprovechamiento urbanístico mencionado en el acta de aquella fecha.
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La cantidad resultante habrá de ser incrementada con los intereses legales desde el día 23 de Mayo de 1973 hasta la fecha de esta sentencia.
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Tal indemnización habrá de entenderse sin perjuicio de lo dicho en el fundamento de Derecho décimo.
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- Desestimamos en lo demás el presente recurso contencioso administrativo nº 637/92.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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