STS, 24 de Julio de 2014

En el recurso contencioso-administrativo nº 661/2002, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 8 de marzo de 2011, dictó Sentencia con el siguiente fallo:

"Rechazando la causa de inadmisibilidad propuesta, ESTIMAMOS EN PARTE el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de "COMPANYA GENERAL DE GESTIÓ, SA", "BLONTEYUSA, SL", "NUPROSA, SA", "PARCEL LA AZIMUT, SL", D. Marcial , Dª Camila , Dª Amalia , D. Romulo , Dª Felisa , D. Carlos María , Dª Milagrosa , Dª Tarsila , Dª Angelica , D. Amadeo , Dª Encarnacion , D. Cornelio , Dª María y "SONFORT, SA", ANULANDO y dejando sin efecto jurídico alguno tanto la resolución de la alcaldía del Ayuntamiento de Cardedeu de 20 de marzo de 2.001, desestimando el recurso de reposición interpuesto contra la de 29 de septiembre de 2.000, como los acuerdos del Pleno Municipal de 28 de julio de 2.000 y 27 de julio de 2.001, suspendiendo por un año la tramitación de determinados instrumentos urbanísticos y prorrogando la citada suspensión. Sin imposición de costas".

Notificada la sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Cardedeu presentó escrito interponiendo recurso de casación para la unificación de doctrina. La Sala de instancia, mediante Diligencia de Ordenación de 8 de julio de 2011, tuvo por preparado recurso de casación para la unificación de doctrina y dio traslado a la parte recurrida, Companya General de Gestió, SA y otros, para que formalizaran en su caso oposición. Siendo evacuado el trámite conferido mediante escrito de 30 de septiembre de 2011, en el que suplicó a la Sala que se dictara sentencia desestimatoria del recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto y confirmatoria en su integridad de la de origen en todos sus términos, con imposición de costas a la recurrente.

Por Diligencia de 9 de enero de 2013 se elevaron las actuaciones con emplazamiento de las partes ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, mediante Diligencia de Ordenación de fecha 22 de febrero de 2013 de la Sección Primera de esta Sala se remitieron aquéllas a la Sección Quinta para su resolución. Recibidas las actuaciones en la Secretaría de la Sección Quinta, por Diligencia de Ordenación de fecha 19 de marzo de 2013, se acordó formar el correspondiente rollo de Sala, y quedó el recurso de casación para la unificación de doctrina pendiente de señalamiento para votación y fallo, habiéndose fijado al efecto el día 22 de julio de 2014, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

Se dirige el presente recurso de casación para la unificación de doctrina contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 8 de marzo de 2011 , por la que se vino a estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "COMPANYA GENERAL DE GESTIÓ, SA" y otros; y, en su consecuencia, se procedió a la anulación de la Resolución del Ayuntamiento de Cardedeu de 20 de marzo de 2.001, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la de 29 de septiembre de 2.000, así como de los Acuerdos plenarios de 28 de julio de 2.000 y 27 de julio de 2.001, suspendiendo por un año la tramitación de determinados instrumentos urbanísticos y prorrogando la citada suspensión.

La sentencia impugnada procede en su FD 1º a identificar el objeto litigioso y la pretensión anulatoria deducida contra las actuaciones administrativas impugnadas en la instancia:

"Tiene este recurso contencioso administrativo por objeto la impugnación del decreto de la alcaldía del Ayuntamiento de Cardedeu de 20 de marzo de 2.001, desestimando el recurso de reposición interpuesto contra el de 29 de septiembre de 2.000, por el que se dejó en suspenso la tramitación de la solicitud efectuada por la actora el 10 de julio de 2.000, referida a la aprobación u otorgamiento de licencia de obras para el Proyecto de Urbanización de la Unidad de Actuación 6 "Les Pinedes", ello en virtud del acuerdo del Pleno Municipal de 28 de julio de 2.000, también objeto indirecto de este recurso, por el que, al objeto de iniciar el proceso de revisión del plan general, se suspendió preventivamente por el plazo de un año la tramitación de instrumentos urbanísticos de iniciativa particular referidos a sectores de planeamiento en suelo urbano o urbanizable o en unidades de actuación en suelo urbano delimitado por el plan general vigente que todavía no tuviesen completado su proceso de desarrollo.

También se ha dirigido el recurso contra el acuerdo del Pleno Municipal de 27 de julio de 2.001, prorrogando la suspensión acordada en el de 28 de julio de 2.000.

Se interesa en la demanda la declaración de nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas, declarándose el derecho de los actores a realizar las obras solicitadas y necesarias para acabar la urbanización según el plan general".

Ya en su FD 2º, la Sala de instancia rechaza la alegada causa de inadmisibilidad, consistente en la supuesta concurrencia de una desviación procesal, debido a que el recurso se extiende al acuerdo aprobatorio de la suspensión de licencias (de 28 de julio de 2000), y al que vino a prorrogar dicha suspensión (27 de julio de 2001), acuerdo este último cuya impugnación no pudo anunciarse al tiempo de la interposición del recurso:

"Debe en primer lugar rechazarse la por la demandada sostenida inadmisibilidad por desviación procesal en lo referido a la interesada nulidad por parte de la actora del acuerdo municipal de 27 de julio de 2.001, por el que se prorrogó la suspensión previamente acordada el 28 de julio de 2.000.

Así, como ya se expuso en nuestra sentencia número 843, de 29 de octubre de 2.008, el propio Tribunal Supremo viene atribuyendo a tales acuerdos suspensivos la naturaleza de disposiciones de carácter general, susceptibles incluso de impugnación indirecta ( SSTS. 7-11-98 , 27-11-90 , 13-12-90 y 31-1-00 ), pues aunque los acuerdos de suspensión de licencias no puedan considerarse en rigor como disposiciones administrativas de carácter general, inciden mediatamente sobre las normas urbanísticas que en otro caso serían de aplicación para verificar la procedencia de las licencias de edificación solicitadas y en ese punto participan de la naturaleza reglamentaria de aquellas, por lo que es posible su impugnación indirecta a través de los actos de aplicación. De forma que ningún obstáculo existe a que impugnándose un acuerdo en que se deniegue la tramitación de una licencia de obras por haberse acordado aquella medida cautelar se alegue como motivo de impugnación precisamente la nulidad de esta última decisión.

Impugnación indirecta, respecto del acuerdo suspensivo de 28 de julio de 2.000, anunciada en su momento en el escrito de interposición del recurso y desarrollada luego correctamente en la demanda y que, si bien no fue anunciada en su momento ni pudo serlo respecto de su prórroga, producida por nuevo acuerdo municipal de 27 de julio de 2.001, posterior a la fecha de formulación de este recurso contencioso administrativo, de un lado tal anuncio no resulta en cualquier caso necesario, según constante jurisprudencia y, de otro, el artículo 36.1 de la ley jurisdiccional permite también la ampliación del recurso para el supuesto, concurrente en autos, de que antes de que la sentencia se dictare o se tuviere conocimiento de la existencia de algún acto, disposición o actuación que guarde con el que sea objeto del recurso en tramitación la relación prevista en el 34, relación evidente entre el inicial acuerdo suspensivo y su posterior prórroga, a la que correctamente se amplió así el recurso originario en la propia demanda, ya se entendiese por vía directa o indirecta".

Conforme ha podido apreciarse, el rechazo a la aducida causa de inadmisibilidad lo fundamenta la Sala sentenciadora en nuestra doctrina sobre la aplicación a los acuerdos suspensivos de licencias del régimen propio de las disposiciones de carácter general, por las razones que asimismo se expresan, a efectos de sostener la impugnabilidad indirecta de tales acuerdos a través de sus actos de aplicación; por lo que ninguna tacha, adelantémoslo ya, puede ofrecer la sentencia impugnada, desde esta perspectiva.

Ya en cuanto al fondo, la cuestión es examinada en el siguiente FD 3º: la Sala estima que tales acuerdos extienden indebidamente su ámbito de aplicación a tenor de las previsiones establecidas por la normativa autonómica de aplicación:

"Así las cosas, hallándonos en el ámbito de aplicación temporal del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, aprobando el texto refundido de las disposiciones vigentes en Cataluña en materia urbanística, no deja la fugaz demanda de referirse a la vulneración por parte de los acuerdos suspensivos de 28 de julio de 2.000 y 27 de julio de 2.001 del contenido de su articulado - artículo 40 -, vulneración que resulta patente cuando tal precepto, referido a la suspensión de tramitaciones, si bien permitía acuerdos suspensivos en determinadas circunstancias y siempre sujetos a las correspondientes exigencias legales y reglamentarias, los refería en su dicción literal únicamente al otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, de edificación o de derribo. Lo que, ciertamente, ninguna relación tiene con lo suspendido en los acuerdos objeto de impugnación en este proceso, que versa sobre pretensiones referidas a la mera gestión urbanística, por lo que los acuerdos de suspensión citados deben ser anulados, así como los impugnados que de ellos traen causa, sin que esta sala se halle en posición de resolver el resto de peticiones declarativas contenidas en la demanda, relativas al derecho que asista o deje de asistir a los actores para realizar las obras solicitadas y necesarias para acabar la urbanización según el plan".

Por lo que el recurso contencioso-administrativo es estimado en parte y resultan anulados, en su consecuencia, los acuerdos recurridos en la instancia, sin imposición de condena en costas (FD 4º).

El artículo 96, en su apartado primero, contempla la procedencia del recurso de casación para la unificación de doctrina: " Podrá interponerse recurso de casación para la unificación de doctrina contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos ".

Como término de comparación, el recurso aporta nuestras Sentencias de 12 de junio de 1991 ( RAp 1355/1989 ), 29 de octubre de 1991 (RAp 1704/1990 ) y 27 de enero de 1997 ( RAp. 27 de enero de 1997 ), fundamentalmente, la primera de ellas porque las otras dos aplican y se remiten a la doctrina establecida en aquélla.

La antigüedad de las tres pone de manifiesto, de entrada, que se trata de una línea jurisprudencial que no ha sido renovada con posterioridad; dato que no puede extrañar, porque a la sazón resultaba de aplicación el artículo 27 del Real Decreto 1346/1976 (Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana), precepto que en el ámbito de la Comunidad de Cataluña fue tempranamente sustituido y derogado (a tenor de la tabla de vigencias incorporada a la Ley 3/9184, de 9 de enero, de Medidas de Adecuación del Ordenamiento Urbanístico), por el que resulta de aplicación al caso: artículo 40 del Decreto Legislativo 1/1990, de Refundición de los Textos Legales Vigentes en Cataluña .

La Sala de instancia entiende que este último precepto autonómico ha venido a desplazar al estatal ( Sentencia 895/1999 ), y ha venido a formar a partir de ello su propia jurisprudencia ( Sentencia 458/2005 ): resoluciones ambas --insistimos-- dictadas por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

A la luz de las circunstancias concurrentes en el supuesto de autos, hemos de venir a desestimar el presente recurso de casación, por las razones que siguen:

1. En primer término, no son equivalentes las situaciones de partida examinadas en las sentencias que se aportan como elemento de contraste y la que ha dado lugar al presente litigio todavía en curso: nuestra Sentencia de 12 de junio de 1991 trataba sobre la aprobación por silencio de un estudio de detalle; la de de 29 de octubre de 1991 lo hacía sobre un plan parcial al que faltaba determinada documentación; y la de 27 de enero de 1997, en fin, se pronunciaba sobre un plan parcial contradictorio con un plan insular; en definitiva, de un modo u otro, versaban todos los supuestos examinados por estas resoluciones sobre la proyección de la virtualidad de la técnica suspensiva establecida con motivo de la aprobación de un instrumento de planeamiento de rango superior a los diversos instrumentos de planeamiento que se encontraran en trance de aprobación.

   La de 12 de junio de 1991, que, como decíamos antes, es la que vino a marcar la senda de las posteriores, vino así a establecer:

   "El Estudio de Detalle del solar de la aludida Inmobiliaria, que compone la Unidad de Actuación número tres, nunca pudo aprobarse por silencio administrativo positivo, por cuanto la suspensión de licencias en su ámbito se mantuvo desde la aprobación facultativa de la suspensión hasta la aprobación del Plan General de Ordenación Urbana de Cádiz, es decir, del 24 de noviembre de 1980 al 10 de abril de 1984, siendo por ello imposible que se aprobase en virtud de tal institución, ya que la suspensión no sólo incide sobre las licencias, sino también sobre los instrumentos urbanísticos de inferior rango, cuya tramitación queda en suspenso durante la del superior, según es doctrina de esta Sala, a fin de evitar la frustración que supondría aprobarse una normativa inferior en contra de una de rango superior durante la gestación de ésta contradictoria con aquella ".

   Planteamiento que hace suyo nuestra ulterior Sentencia de 29 de octubre de 1991 , en la medida además invoca explícitamente el criterio establecido en la resolución precedente, que igualmente menciona en otro lugar del texto:

   "Como esta Sala recordó en su Sentencia de 12 de junio del presente año, la suspensión de licencias incide también sobre los instrumentos urbanísticos de inferior rango, cuya tramitación queda en suspenso durante del superior a fin de evitar la frustración de las finalidades de este planeamiento superior si durante la tramitación del mismo llega a aprobarse un Plan incompatible con aquél; doctrina la acabada de indicar que impedía el caso enjuiciado la tramitación del Plan discutido una vez aprobadas parcialmente las Normas Subsidiarias a las que antes se ha hecho referencia".

   Y del que tampoco se separa, en fin, la de 27 de enero de 1997, resolución algo más próxima en el tiempo pero también lejana:

   "Si la aprobación inicial de un Plan determina legalmente - artículo 27 de la Ley del Suelo - la suspensión del otorgamiento de licencias que supongan, por su contenido, modificación del régimen vigente entonces, conforme a la normativa señalada en esa aprobación inicial, también es aplicable tal doctrina - Sentencia de esta Sala de 12 de junio de 1.991 - a los efectos de la suspensión de los instrumentos urbanísticos de inferior rango, cuya tramitación queda en suspenso durante la del superior, sobre todo si este expresamente lo dispone así, según es doctrina de esta Sala, a fin de evitar la frustración que supondría aprobarse una normativa inferior en contra de una de rango superior durante la gestación de ésta contradictoria con aquella ".

   Del modo expuesto, como se expresan las propias resoluciones, se trataba de evitar la vigencia de dos disposiciones de carácter general cuyo contenido respectivo resultara contradictorio, las determinaciones de ordenación incorporadas al instrumento de planeamiento superior (planes generales, planes insulares) y las que lo estuvieran al planeamiento de desarrollo (estudios de detalle, planes parciales).

   Sin entrar a prejuzgar la procedencia de mantener esta doctrina, es claro, ya de entrada, que la misma tampoco ha sido establecida en supuestos como el de autos, en que la suspensión pretende proyectarse, no ya sobre instrumentos de planeamiento, a fin de evitar su contradicción con los rango superior en curso de aprobación, sino sobre un instrumento de gestión, como es el proyecto de urbanización de una unidad de actuación.

   Lo destaca así suficientemente la sentencia impugnada: "ninguna relación tiene con lo suspendido en los acuerdos objeto de impugnación en este proceso, que versa sobre pretensiones referidas a la mera gestión urbanística , por lo que los acuerdos de suspensión citados deben ser anulados, así como los impugnados de que de ellos traen causa".

   No concurre, en estos casos, la finalidad por la que se elaboró la doctrina jurisprudencial antes mencionada (evitar la contradicción entre dos disposiciones de carácter general); luego no procede pretender su aplicación al supuesto que nos ocupa.

   A los efectos de la sustanciación del presente litigio, así, pues, cumple concluir que no existe la necesaria identidad de partida en las situaciones de hecho invocadas como término de comparación, en todo caso, requerida para poder proceder ahora, en su caso, a la estimación del presente recurso.

2. Decaído el indispensable presupuesto para la estimación de los recursos de casación para la unificación de doctrina ( Sentencia de 23 de julio de 2012 RC 275/2010 ), lo cierto es que no se precisaría proseguir Pero es que, además, tampoco resulta del todo exacto que el escenario normativo, determinante de nuestras resoluciones invocadas como elemento de contraste, haya permanecido invariable.

   Si bien son palpables las similitudes, la normativa autonómica no ha procedido a una mera recepción literal de las previsiones estatales establecidas con anterioridad. Frente a lo que indicaba el artículo 27.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 : " Los Órganos competentes para la aprobación inicial y provisional de los Planes Generales Municipales, Parciales, Especiales o Estudios de Detalle podrán acordar, por el plazo máximo de un año, la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos y edificación en sectores comprendidos en una zona determinada con el fin de estudiar el Plan o su reforma. Dicho acuerdo habrá de publicarse en los Boletines Oficiales de la provincia o provincias afectadas y en uno de los diarios de mayor difusión de cada una de ellas ", el artículo 40.1 del Decreto Legislativo 1/1990 , emplea ahora la siguiente formulación: " Los órganos competentes para la aprobación inicial de los instrumentos de planeamiento general, especial, parcial o de los estudios de detalle pueden acordar, con la finalidad de estudiar la formación o bien la reforma, la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, de edificación y del derribo, en ámbitos determinados ".

   Pero, en todo caso, y más allá de ello, en tanto que no cabe considerar como básica la determinación estatal establecida al efecto (extremo que resulta corroborado por su ausencia de la normativa estatal ulterior), y en tanto que el espacio normativo correspondiente ha venido asimismo a ocuparse por la legislación autonómica antes indicada, corresponde ahora a la Sala de instancia la determinación del modo en que ha de ser interpretada la previsión incorporada a ella, sin que nuestra doctrina precedente pueda entenderse como una línea pétrea y absolutamente inamovible. Al contrario, cabe interpretarla en sentido evolutivo, y alguna resolución de la misma época dictada por esta Sala y Sección puede incluso esgrimirse a tal propósito, como nuestra Sentencia de 29 de enero de 1996 (RJ 1996/215), en tanto que afirma:

   "La necesidad de concretar el alcance de la suspensión de licencias, ya para áreas o ya para usos determinados, pero siempre dentro del marco preestablecido, es decir, parcelaciones, edificaciones o demoliciones, circunscribiendo éstas a territorios o usos concretos, sin que a su amparo puede entenderse ampliada una potestad concedida para determinadas licencias y que como restrictiva de los derechos de los particulares nunca puede ser interpretada extensivamente".

   Si bien hay que observar, en efecto, que la interpretación restrictiva postulada en esa resolución se refiere a la necesidad de circunscribir el ámbito territorial sobre el que la técnica suspensiva ha de proyectarse. No tanto se postula dicha interpretación, ciertamente, sobre los actos urbanísticos que han de quedar propiamente afectados por ella.

   En cualquier caso, corresponde a la Sala de instancia, por razón de su competencia para la interpretación y aplicación del Derecho autonómico, efectuar las ponderaciones y ajustes procedentes, aunque como precisamente observa la sentencia impugnada el margen es prácticamente inexistente, en la medida en que, como reconoce, atendiendo a la previsión autonómica actualmente en vigor los acuerdos susceptibles de suspensión el artículo 40 del Decreto Legislativo 1/990, "resulta patente" que "los refería en su dicción literal únicamente al otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, de edificación o de derribo".

   Por cuanto antecede, procede en suma desestimar el presente recurso de casación para la unificación de doctrina.

Desestimado en su integridad el presente recurso, procede imponer la condena en costas a la parte recurrente, conforme ordena la Ley jurisdiccional (artículo 139.2 ), la cual no obstante permite asimismo limitar su cuantía. Atendida la conducta desplegada por las partes en el proceso así como la índole del asunto, dicha cuantía no habrá de exceder, por todos los conceptos, de la cantidad de 4.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.