STS, 1 de Febrero de 2000

Se impugna en este recurso de apelación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional estimatoria del recurso interpuesto por la representación procesal del Consejo Superior de Colegios de Arquitectos de España contra la resolución del Secretario General Técnico del Ministerio de Educación y Ciencia, de 13 de enero de 1988, dictada por delegación del Ministro, en virtud de la cual acordó la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio formulada por aquel Consejo, al amparo de los arts. 109 y 110.2 de la LPA de 17 de julio de 1958, de las resoluciones del propio Secretario General Técnico del MEC, de fechas 18 de julio de 1986, 12 de abril de 1984 y 12 de abril de 1984, igualmente dictadas por delegación del Ministro, por las que: a) en el caso de la apelante Sra. Soledad , declaró, invocando el R.D. 1784/1980, de 31 de julio, y la O.M. de 2 de diciembre de 1980, que los estudios de arquitectura seguidos por aquélla en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela (Caracas), por los que le había sido expedido el correspondiente título con fecha 27 de julio de 1979, eran equivalentes al título español de Arquitecto, "con los mismos efectos y derechos que dicho título concede"; b) en el caso de la apelante Sra. Ángela , que cursó los estudios de Arquitectura en la Facultad de Ingeniería y Arquitectura de la Universidad Central del Este, de San Pedro de Macorís (República Dominicana), siéndole expedido el título de Arquitecto con fecha 12 de junio de 1974, declaró, de conformidad con el D. 1676/1969, la O.M. de 25 de agosto de 1969, el Convenio Cultural suscrito entre España y al República Dominicana firmado el 27 de enero de 1953, y la O.M. de 4 de noviembre de 1980, la incorporación del título obtenido en aquella Facultad dominicana, a los efectos académicos y profesionales a que habilita el título español de Arquitecto; y c) en el caso del apelante Sr. Rodrigo , que cursó los estudios de Arquitectura en la misma Facultad y Universidad que en el supuesto de la Sra. Ángela , siéndole expedido el título de Arquitecto con fecha 27 de julio de 1984, declaró, basándose en iguales normas que acabamos de citar para la Sra. Ángela , la incorporación del título obtenido por el interesado, a los efectos académicos y profesionales a que habilita el título español de Arquitecto.

La sentencia apelada, además de anular la citada resolución del Secretario General Técnico de 13 de enero de 1988, también anula las actuaciones del expediente administrativo a partir del momento que debieron producirse por la Administración actuante las diligencias precisas para lacomprobación y mejor conocimiento de los hechos denunciados por el Consejo Superior dando audiencia a éste en su calidad de interesado, ordenando que cumplidos los demás trámites, se someta el expediente a dictamen del Consejo de Estado como previo a la resolución definitiva que en Derecho proceda. Para llegar a tal pronunciamiento, la sentencia desarrolla un razonamiento que, en apretada síntesis, se compone de los siguientes argumentos principales: 1º) el Secretario General Técnico del MEC no tenía delegadas por el Ministro competencias para resolver sobre la solicitud de revisión de oficio que, con expresa invocación de los arts. 109 y 110.2 de la LPA, había presentado ante el titular del Departamento el citado Consejo Superior, ni tampoco las podía tener, pues no son delegables las competencias en aquellos supuestos en que la resolución del Ministro debe ir precedida preceptivamente del dictamen del Consejo de Estado, vicios de los que se desprende que las resoluciones del S.G.T. han infringido los arts. 4 y 40 de la LPA, infracciones determinantes de anulabilidad (art. 48.1 de la LPA); 2º) En el expediente administrativo tramitado con posterioridad a la solicitud de revisión de oficio ha sido vulnerado el art. 81 de la LPA por no haberse practicado los actos de instrucción adecuados para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales habría de pronunciarse la resolución definitiva, toda vez que: a) en los casos Ángela y Rodrigo (en cuyo favor fueron expedidos los títulos de Arquitecto por la antes citada Facultad de la República Dominicana, después de haber convalidado los estudios que previamente habían cursado en España, aquélla durante tres años, éste los de Arquitecto Técnico) la Administración no llegó a conocer los estudios que habían cursado en tal Universidad dominicana; y b) en el caso Soledad , la Comisión Nacional de Convalidación dictaminó sin conocer los programas de estudios de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela, pues tan sólo tuvo en cuenta la relación de asignaturas; y 3º) el acuerdo de inadmisibilidad adoptado por el SGT fue incongruente con la solicitud deducida, pues en caso de que entendiera que no concurrían los supuestos de nulidad de pleno derecho previstos en el art. 47.1, ni tampoco la infracción manifiesta de Ley a que se refiere el art. 110.2, ambos de la LPA, lo procedente habría sido la desestimación de la solicitud, no su inadmisión.

En el recurso de apelación formulado por la representación procesal de Ángela y Rodrigo se alega: 1º) que las normas sobre la revisión de oficio han de ser objeto de una interpretación restrictiva; 2º) que los arts. 109 y 110.2 de la LPA utilizan la expresión "la Administración podrá", lo que significa que tales normas atribuyen a la Administración una facultad, no una obligación de seguir el procedimiento de revisión de oficio cuando el interesado lo solicita, debiendo reputarse el escrito en que se interesa tal revisión como una simple instancia o denuncia que puede ser desatendida por la Administración, tesis que apoyan en las SSTS de 16 de junio de 1981 y 20 de febrero de 1984; 3º) que en el supuesto enjuiciado, la Administración motivó debidamente su negativa a iniciar el procedimiento de revisión, ya que no tenía la obligación de hacerlo al no apreciar la concurrencia de ninguna de las causas de nulidad de pleno derecho ni la infracción manifiesta de la Ley a que respectivamente se refieren los ya citados arts.

47.1 y 110.2.a) de la LPA; 4º) que no hay incongruencia entre la solicitud del Consejo Superior y la resolución del SGT, pues es conforme a derecho la inadmisión de una mera petición; 5º) que para denegar tal petición no era preceptivo previo dictamen del Consejo de Estado; 6º) que la delegación de atribuciones contenida en la O.M. de 27 de marzo de 1982, apartado 7º de la misma, confería al SGT del MEC la competencia para resolver sobre la convalidación de títulos y estudios totales de cualquier nivel o grado educativo, obtenidos y realizados en Centros oficiales extranjeros por sus correspondientes españoles y las concesiones de validez profesional, competencia que incluía la de denegar la solicitud de revisión de oficio de una convalidación ya previamente acortada; y 7º) que en la solicitud del Consejo Superior no se denunciaban vicios de pleno derecho ni de manifiesta ilegalidad, ajustándose las convalidaciones aprobadas a las normas reguladoras de la materia (transcritas en el primer fundamento de derecho de esta sentencia), resultando improcedente que el MEC debiera llevar a cabo, con motivo de una solicitud de revisión de oficio, una nueva valoración de los títulos respectivamente obtenidos en Venezuela y en la República Dominicana a efectos de comprobar la existencia de diferencias sustanciales entre tales títulos y su correspondiente español. Sustancialmente, estos mismos argumentos apelatorios se encuentran en el recurso formulado por la representación procesal de Soledad , en el que, además, se sostiene: 1º) que no cabe fundar la anulabilidad en la no audiencia del Consejo Superior, órgano corporativo que solicitó la revisión de oficio y formuló cuantas alegaciones consideró procedentes en dicha solicitud, lo que excluye su indefensión; 2º) que la revisión de oficio por manifiesta infracción de Ley no puede tener lugar a instancia del interesado sino sólo de oficio por la propia Administración; y 3º) que el dictamen del Consejo de Estado sólo es preceptivo cuando se considera procedente llevar a cabo la revisión pero no cuando la Administración a quien se ha dirigido tal solicitud considere que el acto administrativo debe ser mantenido.

El Consejo Superior se opone a los recursos de apelación haciendo notar que el debate ante esta Sala del Tribunal Supremo debe versar sobre la valoración que la sentencia apelada lleva a cabo sobre los vicios de competencia y procedimiento que presenta la resolución de inadmisión de la instancia de revisión de oficio y, sólo indirectamente, también sobre los de legalidad sustantiva que "prima facie" se aprecian en las Ordenes Ministeriales de convalidación, en la medida en que de ellos pueda desprendersebase racional suficiente para justificar que la Administración venía obligada a admitir dicha instancia, a incoar y seguir por sus trámites el procedimiento adecuado para la verificación y valoración de tales vicios y a dictar, por último, la resolución coherente en uno u otro sentido. Tal fue, efectivamente, el sentido de la impugnación ejercitada por el Consejo Superior en la instancia, como se desprende del final de su escrito de demanda, que dice así: "El presente recurso contencioso-administrativo pretende restablecer el derecho de mi representado a una tutela efectiva de su legítima pretensión revisora. Para ello demandamos la anulación del acto recurrido con expresa condena a la Administración a dictar una resolución efectiva sobre el fondo del asunto en congruencia con la cuestión planteada y siguiendo todos los trámites exigidos por el procedimiento administrativo, incluidas las diligencias de comprobación de los aspectos fácticos que puedan comprometer el sentido de la resolución, así, en su caso, los dictámenes que resulten preceptivos en razón del propio procedimiento aplicable". En el escrito de oposición al que ahora nos estamos refiriendo destaca también el Consejo Superior la importancia que tiene el desistimiento del Abogado del Estado. Reafirma igualmente el vicio de incompetencia que recoge la sentencia apelada como uno de los fundamentos de su fallo anulatorio, vicio que el Consejo Superior califica como de incompetencia jerárquica, susceptible por tanto de una convalidación que sin embargo no se ha producido (art. 53.2 de la LPA), incidiendo así el acto del SGT dictado por delegación en el motivo de anulación por incompetencia del órgano que la dictó, en virtud de lo establecido en los arts. 4, 40.1 y 48.1 de la LPA. Subraya las infracciones procedimentales en que ha incurrido la Administración, que son las mismas que la sentencia de la Audiencia Nacional recoge, entre ellas la no petición de dictamen al Consejo de Estado y la falta de audiencia del Consejo Superior previa a la resolución, una vez producida las alegaciones y aportación documental por parte de los Arquitectos interesados. La suma de todas estas infracciones -siempre según el Consejo Superior- hace incidir la citada resolución del SGT en el supuesto de nulidad de pleno derecho del art. 47.1.c) de la LPA. Concluye el escrito de oposición que ahora venimos resumiendo recordando la STS de 12 de diciembre de 1991 (recaída en el R. Apelación nº 2660/1989) en la que se confirma la sentencia del Tribunal "a quo" que había anulado la orden de convalidación de un título extranjero de Arquitecto, precisamente por concurrir en él la misma insuficiencia de habilitación profesional a la que en esta apelación dicho Consejo Superior se esta refiriendo. Ciertamente, en aquella sentencia se dice que "como acertadamente se pone de manifiesto en la sentencia apelada, en el supuesto contemplado no puede llevarse a efecto una convalidación automática, como podría desprenderse del contenido del art. 3 del Convenio suscrito entre España y la República Dominicana... porque no existe plena identificación entre el contenido atributivo de facultades en función de los conocimientos entre el título de Arquitecto expedido por la Universidad Central del Este de la República Dominicana y el español".

Esta Sala acepta y hace suyos en lo sustancial los razonamientos jurídicos que han servido de fundamento al fallo anulatorio recogido en los antecedentes de esta sentencia y por ello desestima el presente recurso de apelación y confirma la impugnada. Así resolvemos señalando de entrada que, por razón de la fecha del acto administrativo objeto del recurso seguido ante la Audiencia Nacional -13 de enero de 1988- es aplicable la LPA de 17 de julio 1958, hoy derogada, cuya regulación de la revisión de oficio ha sido profundamente reformada primero por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y después por Ley 4/1999 de 13 de enero, Ley esta última que en este concreto extremo -el de la revisión de oficio- ha modificado de modo sustancial la de 30/1992, debiendo destacarse sobre todo que, en cuanto a los actos anulables, ha sido eliminada la potestad revisora de la Administración prevista en el art. 103, como también la posibilidad de que los ciudadanos utilicen esta vía que había desvirtuado el régimen de los recursos administrativos, como se puede leer en el apartado V de la exposición de motivos de dicha Ley 4/1999. Dicho esto, lo importante es recordar ahora que bajo el imperio de la Ley de 1958 el término "podrá" utilizado por el art. 109 no debía ser interpretado como atributivo de una facultad de la que la Administración podía o no hacer ejercicio cuando de oficio o a instancia de interesado legítimo tenía conocimiento de la existencia de un acto administrativo en que aparentemente concurrían vicios determinantes de aquel grado de invalidez (nulidad de pleno derecho). Aquel "podrá" expresaba por el contrario el deber de verificar la comprobación, con intervención del Consejo de Estado, cuyo dictamen preceptivo y vinculante era al mismo tiempo garantía del respeto de los principios de legalidad y seguridad e instrumento definitivo para evitar resoluciones arbitrarias o abusivas que pudieran significar un uso indebido de las potestades resolutorias de los actos declarativos de derechos, potestad que, como también reitera el Consejo de Estado, debe ser ejercida con estrictos criterios interpretativos ni expansivos, ni restrictivos. El que el art. 110 de la LPA no previera la revisión de oficio a solicitud del interesado no significaba, como también ha dicho el Consejo de Estado y la doctrina científica, que, en este caso, la facultad atribuida a la Administración no comportara a su vez un deber. Por decirlo con las propias palabras del Consejo de Estado "La Administración no sólo puede revisar sus propios actos cuando adolecen de vicio de legalidad, sino que la consideración como esencial del interés jurídico y la virtualidad operante del principio de legalidad le imponen la obligación de hacerlo siempre que ello sea posible. Padecería el principio de legalidad y, por ende, los demás postulados esenciales del Estado de Derecho si se admitiese que la Administración puede libremente decidir si mantiene o no el acto que incurre en infracción del ordenamiento jurídico cuando de ello ha tomadoconciencia, y mucho más si su pasividad puede implicar un perjuicio de terceros". Cierto es que la nueva Ley 4/1999 ha introducido como novedad ( en el art. 102 de la Ley 30/1992) que "el órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del art. 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales". Mas aparte la inexistencia de este precepto bajo la vigencia de la LPA, lo cierto es que no podría afirmarse en el supuesto enjuiciado sin margen alguno para la duda que la solicitud de revisión de oficio deducida por el Consejo Superior careciese manifiestamente de fundamento, especialmente si se pondera que este Tribunal Supremo, no sólo en el caso a que se refiere en sus alegaciones dicho Consejo Superior (el contemplado en la STS de 12 de diciembre de 1991) sino en otros diferentes (referentes, ciertamente, no al título de Arquitecto sino al de Ingeniero Civil obtenido en la República Dominicana, como son los de las SSTS de 1 febrero, 17 de abril y 27 de 1999) ha apreciado la improcedencia de la homologación por razones que guardan una cierta analogía con las que sustentan la solicitud de revisión de oficio a que esta apelación se refiere. Son estas unas primeras razones para rechazar buena parte de los alegatos contenidos en los escritos de apelación a que estamos respondiendo. Y para concluir que la resolución del SGT declarando la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio no estuvo ajustada a derecho.

Desde otra perspectiva, es evidente que la delegación de atribuciones llevada a cabo por Orden del Ministro de Educación y Ciencia de 27 de marzo de 1982 (BOE de 3 de abril de 1982) no comprendía ni podía comprender, por impedirlo la disposición contenida en el art. 22.3.c) de la L.R.J.A.E. de 26 de julio de 1957, la competencia para resolver los expedientes de revisión de oficio de actos declarativos de derechos -como son los de convalidación de títulos extranjeros- producidos por el Secretario General Técnico de ese Departamento en ejercicio de competencias delegadas por el Ministro del ramo para resolver sobre la convalidación. También por esta razón, la resolución del SGT de 13 de enero de 1998 incurrió en invalidez. Además, tal resolución fue adoptada: a) sin haber oído al Consejo Superior después de que los Arquitectos interesados formularon los alegatos en defensa de las convalidaciones reconocidas;

2. sin haber practicado la instrucción encaminada a comprobar los datos a que el escrito del Consejo Superior se refería, datos imprescindibles y necesarios (ex art. 81.1 y 2 de la LPA) por tratarse de diligencias con relevancia inmediata para el interés público vinculado a la necesidad de asegurar que el nivel de conocimiento y atribuciones que los títulos de extranjeros acreditan guardan la debida equiparación con las del homólogo español, especialmente cuando el referido Consejo había aportado una prueba documental de la que parecía desprenderse (dato, insistimos, que aquí no podemos dar por definitivamente cierto) la diferencia sustancial de capacitación profesional que acreditan los títulos extranjeros convalidados por relación al español de Arquitectos, diferencia consistente en la carencia de facultad, con arreglo a las legislaciones de los países de origen, para asumir la función y consiguiente responsabilidad legal en materia de estabilidad de los edificios proyectados y dirigidos por dichos Arquitectos, función y responsabilidad que en España incumben al Arquitecto de modo directo e indeclinable y que, según el citado alegato del Consejo Superior, en aquellos países han de ser preceptivamente asumidas por técnicos de otras titulaciones; y c) sin que el Consejo de Estado hubiese emitido su preceptivo y vinculante dictamen, no eludible, como equivocadamente afirma uno de los apelantes, cuando la Administración entendiera que no concurrían vicios de nulidad absoluta o anulabilidad, pues cabalmente esa era la función atribuida por la LPA al Consejo de Estado, de la que no le podía privar el órgano activo decisor.

Debe quedar claro que la confirmación de la sentencia apelada no significa que ya anticipemos un pronunciamiento favorable a la revisión de oficio instada por el Consejo Superior. Ni esto es lo que dice la sentencia de instancia, ni es lo que nosotros sostenemos. A tal conclusión, positiva o negativa, no se podrá llegar sino después de cumplir lo que el fallo de la Sala de la Audiencia Nacional ordena: tramitar el expediente administrativo, oír a los Arquitectos afectados por la solicitud de revisión de oficio de las Ordenes Ministeriales que convalidaron sus títulos, oír al Consejo Superior, practicar las pruebas procedentes, pedir el dictamen del Consejo de Estado y resolver definitivamente lo que en Derecho proceda. Sin prescindir de los establecido en el art. 112 de aquella LPA, que tiene su correspondiente en el art. 106 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre.

Al no apreciarse mala fe ni temeridad, no ha lugar a la condena en costas (art. 131.1 de la

L.J.)

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey,