STS, 19 de Septiembre de 2000

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó auto de 23 de enero de 1998, confirmado en súplica por otro de 15 de abril de 1998, cuya parte dispositiva dice:

La Sala acuerda denegar la suspensión de la ejecutividad de la resolución impugnada

.

El auto se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Se impugna la resolución dictada por la Dirección General de Objeción de Conciencia, de 18 de septiembre de 1997 -por la que se desestimó un recurso ordinario interpuesto contra la resolución de 19 de agosto de 1996 dictada por la Oficina para la Prestación Social de los Objetores de Conciencia, que denegó la solicitud del recurrente de pase a la reserva- y se solicita la suspensión del acto administrativo.

Conforme a reiterada jurisprudencia el otorgamiento de la suspensión exige ponderar la medida en que el interés público demanda la ejecución. En el caso de la prestación social sustitutoria, en cuanto instrumento de cumplimiento por el objetor de conciencia de un deber constitucional encaminado a la satisfacción de fines colectivos y socialmente útiles, los intereses en juego tienen prevalencia respecto a los particulares que puedan resultar afectados por el cumplimiento de tal deber social. Las alegaciones realizadas por el recurrente para su exclusión o para la demora o retraso no tienen virtualidad suficiente para que aquel interés general se sacrifique en favor del particular.

Según la doctrina del Tribunal Supremo no puede aceptarse el argumento de que de no estimarse el recurso se produciría un mero retraso intrascendente en la realización de la prestación, puesto que el interés público podría verse perjudicado si se accediese de una manera generalizada con un criterio aplicable a un número retrasos considerable a la suspensión de la prestación.

En el caso examinado es difícil que pueda apreciarse la existencia de apariencia de buen derecho, pues se impugna un acto administrativo en virtud de causas que han de ser, por primera vez, objeto devaloración y decisión en el proceso principal. Se corre el riesgo de prejuzgar la cuestión de fondo por medio de un procedimiento, el incidente de suspensión, que no es idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Marco Antonio se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 122.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y 111.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, apartado a), y en relación con el número 4 del citado artículo.

Deben destacarse, en primer término, aquellos extremos que exigen la suspensión de la incorporación del recurrente a la prestación social sustitutoria, los cuales no implican entrar en un análisis de la cuestión principal. La desestimación del recurso de casación determina la incorporación del recurrente a la prestación social sustitutoria. Cualquier resolución posterior en la pieza principal desestimatoria del recurso le ocasionaría un perjuicio irreparable.

En el auto recurrido se observa un error de fondo consistente en unir indebidamente el expediente relativo al aplazamiento de la incorporación a la prestación, del que ya conoce el Tribunal Superior, y el relativo a la solicitud de pase a la reserva, que es objeto del presente proceso, con lo cual se incurre en incongruencia.

El recurrente no solicita la suspensión porque tenga un contrato indefinido, sino por haber transcurrido el periodo de disponibilidad sin ser llamado al cumplimiento de la prestación social sustitutoria.

No cabe hablar de mera incomodidad, sino de perjuicio irreparable, dado que el recurrente no está sujeto al cumplimiento de la prestación social sustitutoria, por lo que no es de aplicación la jurisprudencia del Tribunal Supremo que invoca el auto recurrido.

Ha quedado acreditado en el recurso que en las actuaciones aparecen datos relevantes que anuncian el buen éxito de la pretensión.

Según la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 24 de octubre de 1994 hay que entender que si el expediente no se resuelve en el plazo de seis meses establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (hoy, tres meses en virtud del artículo 42 de la Ley vigente), hay que entender que en ese momento empieza a contar el año a que hace referencia el artículo 32 del Reglamento.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo número 1305/1997.

Concurren daños y perjuicios de reparación imposible o difícil. Cita diversas resoluciones del Tribunal Supremo. El interés público puesto en juego no es de tal magnitud que exija la inmediata ejecución del acto impugnado, puesto que hoy día está garantizado el buen orden de la prestación social sustitutoria. El número de objetores es infinitamente superior a la oferta administrativa de prestación de servicios sociales y asistenciales. La propia dilación en sí misma es generadora de perjuicios irreparables al recurrente.

Existe prueba de los daños.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 24 de la Constitución, por infracción del derecho a la tutela judicial efectiva.

Los principios de efectividad de la tutela judicial y de eficacia administrativa, según el Tribunal Supremo, deben ser armonizados para decidir cuestiones como la presente. Cita diversas resoluciones del Tribunal Supremo. Cita, asimismo, diversas sentencias del Tribunal Constitucional sobre la trascendencia de la suspensión del acto administrativo desde el punto de vista del derecho a la tutela judicial efectiva.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 111.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo. La solicitud de suspensión tuvo entrada en el órgano competente el 24 de septiembre de 1996. Habiendo transcurrido más de treinta días sin haberse dictado resolución expresa, ya que hasta el día el 18 de septiembre de 1997 la Administración no se pronuncia al respecto, debe entenderse suspendido el acto en su ejecución con arreglo al precepto que se cita como vulnerado.Termina solicitando que se dicte sentencia dando lugar al recurso de casación y casando la resolución recurrida con los pronunciamientos que correspondan conforme a derecho.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el abogado del Estado se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

El recurso es inadmisible, puesto que se dirige contra el auto resolutorio de la súplica y no contra el auto que decide la pieza. Invoca la sentencia de 18 de marzo de 1999, recurso de casación 3273/1994.

Al motivo primero. La cuestión que se plantea es nueva con respecto al auto impugnado. No concurre la infracción denunciada, pues está justificado todo el desarrollo del motivo en la cuestión de fondo, que es la procedencia o no de cumplir la prestación social sustitutoria a partir de determinada duración del periodo de disponibilidad. La doctrina del Tribunal Superior de Justicia de Navarra no tiene carácter jurisprudencial.

No existe apariencia de buen derecho, dado que la jurisprudencia viene negando su aplicación, salvo casos palmarios, en razón del riesgo de entrar en el fondo de la cuestión planteada.

Al motivo segundo. No se concreta la medida en que la decisión impugnada ha violado el precepto invocado. Se observa que se ha satisfecho el derecho a la tutela judicial al haberse decidido la pieza de manera fundada, aunque desfavorablemente para la parte recurrente. La decisión cautelar se ha producido conforme a la ponderación circunstanciada de los intereses en conflicto, sin merma alguna del derecho a la tutela.

Al motivo tercero. El precepto invocado como infringido es sólo aplicable a las Administraciones Públicas en sede de procedimiento administrativo, mas no a la decisión cautelar en el proceso contencioso realizada conforme al artículo 122 y concordantes de la derogada Ley Jurisdiccional.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso interpuesto, se confirme el auto impugnado.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 14 de septiembre de 2000, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por D. Marco Antonio contra el auto dictado por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 23 de enero de 1998, confirmado en súplica por otro de 15 de abril de 1998, mediante el cual la Sala acuerda denegar la suspensión de la ejecutividad de la resolución dictada por la Dirección General de Objeción de Conciencia, de 18 de septiembre de 1997, por la que se desestimó un recurso ordinario interpuesto contra la resolución de 19 de agosto de 1996 dictada por la Oficina para la Prestación Social de los Objetores de Conciencia, que denegó la solicitud de recurrente de pase a la reserva.

En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 122.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y 111.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, apartado a), y en relación con el número 4 del citado artículo, se alega, en síntesis, que la desestimación del recurso de casación determina la incorporación del recurrente a la prestación social sustitutoria, por lo que cualquier resolución posterior en la pieza principal desestimatoria del recurso le ocasionaría un perjuicio irreparable, habida cuenta de que el recurrente solicita la suspensión por haber transcurrido el periodo de disponibilidad sin ser llamado al cumplimiento de la prestación social sustitutoria, a la que, en consecuencia, no está sujeto, y que el interés público puesto en juego no es de tal magnitud que exija la inmediata ejecución del acto impugnado, puesto que hoy día está garantizado el buen orden de la prestación social sustitutoria y el número de objetores es infinitamente superior a la oferta administrativa de prestación servicios sociales y asistenciales; entiende, pues, que la propia dilación en sí misma es generadora de perjuicios irreparables para el recurrente.

El motivo no puede prosperar.

Como acertadamente pone de relieve la Sala de instancia, los intereses públicos en juego en principio tienen prevalencia respecto de los particulares que puedan resultar afectados por el cumplimiento de un deber social si éste tiene suficiente relevancia reconocida por el ordenamiento jurídico. Así es respecto de la prestación social de los objetores de conciencia. Este es el criterio seguido concarácter general por esta Sala cuando de la suspensión de la obligación de incorporarse al ejercicio de la prestación social sustitutoria se trata (sentencias, entre otras, de 23 de diciembre de 1996, recurso número 654/1995, 20 de diciembre de 1996, recurso número 7708/1994, 16 de diciembre de 1996, recurso número 3300/1995, y 19 de septiembre de 1996, recurso número 4642/1994).

No acredita el actor en la instancia hallarse en una situación personal o patrimonial de carácter singular que haga para él especialmente gravosa la realización de la prestación social sustitutoria, causándole unos daños o perjuicios de reparación imposible o difícil distintos de la actividad que comporta la simple ejecución de la prestación, puesto que funda su argumentación, en este punto, en la consideración de que la propia dilación en sí misma es generadora de perjuicios irreparables, habida cuenta de que, a su juicio, no está obligado por el transcurso de los plazos a la prestación.

Los perjuicios genéricos derivados de la mera dilación alegados por el recurrente carecen, así, de entidad suficiente para suspender la ejecutividad de la orden de incorporación a la prestación social sustitutoria, porque el interés general o colectivo reclama un ordenado e igualitario sistema de ejecución de tales prestaciones por los objetores de conciencia. De lo contrario, la dilación en la incorporación a estas prestaciones produciría desorden en los programas establecidos por la Administración al alterarse los plazos y los destinos, que han de venir fijados con suficiente antelación para resultar aquéllas posibles y eficaces. Este perjuicio al interés público, en contra de lo que sostiene el recurrente, consideramos que debe evitarse y es prevalente frente al interés particular en dilatar hasta la ejecución de la sentencia el cumplimiento de dicha prestación, si no concurren otras circunstancias personales dignas de atención, por lo que no procede acceder a la suspensión interesada (como hemos declarado, entre otras resoluciones, en la sentencia de 28 de febrero de 1998, recurso número 2053/1994).

La prestación social sustitutoria, en efecto, constituye un instrumento de cumplimiento por el objetor de conciencia de un deber constitucional encaminado a la satisfacción de fines colectivos y socialmente útiles, como hemos declarado en diversas resoluciones (v. gr., sentencia del Tribunal Supremo de 19 de abril de 1996 y auto de 20 de julio de 1995). Éstos podrían verse perjudicados si se accediese de una manera general o con un criterio aplicable a un número de casos considerable a la suspensión de la prestación, aun cuando sólo se produjese un retraso en su realización (sentencia de 27 de enero de 1998). La realización de dicha prestación constituye el cumplimiento de un deber social establecido específicamente con esta naturaleza en la Constitución, con independencia de que constituya un instrumento sustitutorio del servicio militar para garantizar la libertad ideológica. Por ello, aun siendo el objeto y finalidad del servicio militar y de la prestación social completamente distintos, cabe predicar de la prestación idéntica importancia que la que tiene el deber al que sustituye y, por tanto, su carácter esencial para el interés público, tal y como señala el auto de esta Sala de 20 de julio de 1995.

El recurrente amalgama en este motivo argumentaciones relacionadas con la fundada esperanza de buen éxito que, a su juicio, tiene la pretensión ejercitada en la instancia. Tampoco bajo esta perspectiva el motivo esgrimido puede prosperar.

La parte recurrente invoca en favor de la existencia de fumus boni iuris determinados precedentes de valor no jurisprudencial en relación con el pase a la reserva por el transcurso de más de un año desde el transcurso de seis meses a partir de la iniciación del expediente hasta el momento de la declaración de utilidad. Por otra parte, los mismos, tratándose de la aplicación del Reglamento aprobado por Real Decreto de 15 de enero de 1988 -que es el que invoca la parte recurrente, habida cuenta de la cita del art. 32, que se refiere al mismo-, están en contradicción con la doctrina finalmente sentada por esta Sala con valor jurisprudencial, según la cual, respecto al cómputo del plazo de un año establecido en el art. 32 del Real Decreto citado, dicho plazo se computará desde la declaración de utilidad hasta que el objetor inicie la actividad o pase a la reserva. No pueden, pues, servir de fundamento para estimar que el recurso tiene la apariencia de estar fundado (entre otras, sentencias de 5 de diciembre de 1995, 21 de octubre de 1997, recurso número 3177/1993, y 20 de enero de 2000, recurso número 7981/1995).

Las apreciaciones que preceden están fundadas en las alegaciones de la parte recurrente en cuanto a la disposición reglamentaria aplicable por razones temporales, aun cuando esta cuestión deberá, si se plantea, ser resuelta al decidir sobre el fondo de la cuestión, habida cuenta de que el Reglamento invocado fue derogado y sustituido por el Real Decreto Real Decreto 266/1995, de 24 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Objeción de Conciencia y de la Prestación Social Sustitutoria -que contiene en este punto sustanciales modificaciones en cuanto a la determinación de los plazos aplicables-, a su vez hoy derogado y sustituido por el Real Decreto 700/1999, de 30 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la objeción de conciencia y de la prestación social sustitutoria.

En el motivo segundo, al amparo del artículo 24 de la Constitución, por infracción del derecho a la tutela judicial efectiva, se alega, en síntesis, que el principio de efectividad de la tutela judicial y de eficacia administrativa, según el Tribunal Supremo, deben ser armonizados para decidir cuestiones como la presente.

El motivo no puede prosperar.

Existe, ciertamente, una estrecha relación entre el derecho a la tutela judicial efectiva y la justicia cautelar en relación con el proceso en general y, particularmente, en relación con el proceso contencioso-administrativo. La prerrogativa de autotutela ejecutiva, que permite a la Administración ejecutar el acto administrativo recurrido, según el principio general en virtud del cual el recurso contencioso-administrativo no interrumpe dicha ejecución, otorga a la tutela cautelar en este proceso un significado especial como contrapeso a la posición privilegiada que la expresada prerrogativa confiere a la Administración ante los tribunales, encargados de controlar la legalidad de su actuación a tenor de lo dispuesto en el artículo 106 de la Constitución, de tal suerte que la justicia cautelar constituye una exigencia derivada del derecho a la tutela judicial efectiva. Como dice la sentencia del Tribunal Constitucional 10 de febrero de 1992, número 14/1992, «la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso».

Sin embargo, la ejecución del acto administrativo no afecta a la tutela judicial en la medida en que se otorga al tribunal la facultad de decidir a tiempo sobre la suspensión, ponderando los intereses en juego. La sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de abril de 1993, número 148/1993 declara que «el derecho a la tutela se satisface facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la información y contradicción que sea menester, resuelva sobre la suspensión porque la rigurosidad de la regla de la no suspensión arbitrando para las hipótesis estimatorias del recurso difíciles fórmulas reintegrativas o permitiendo situaciones irreversibles, o generando de una u otra forma limitaciones carentes de justificación respecto al acceso a la jurisdicción, podrán dañar el derecho a la tutela judicial y justificarán que, desde la idea del art. 24.1 de la Constitución, se reinterpreten los preceptos aplicables (sentencia del Tribunal Constitucional 66/1984).»

En el mismo sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de julio de 1994, número 218/1994 (fundamento jurídico 3): «"La potestad jurisdiccional de suspensión, como todas las medidas cautelares, responde... a la necesidad de asegurar, en su caso, la efectividad del pronunciamiento futuro del órgano judicial: esto es, de evitar que un posible fallo favorable a la pretensión deducida quede (contra lo dispuesto en el art. 24.1 CE) desprovisto de eficacia" (sentencia del Tribunal Constitucional 238/1992, fundamento jurídico 3.º).»

En suma, el respeto del derecho a la tutela judicial efectiva se alcanza cuando, al decidir sobre la suspensión, se evita la producción de situaciones irreversibles, perjuicios irreparables u otras limitaciones a la eficacia de la resolución definitiva del proceso carentes de justificación.

En el caso examinado no se observa que se haya producido alguna de estas circunstancias, pues: a) No se alegan especiales perjuicios irreparables derivados de la incorporación a la prestación social, sino sólo los genéricos ligados a la no dilación de dicha incorporación; b) Frente a estos perjuicios genéricos, se aprecia la concurrencia de un interés público relevante, que opera como suficiente justificación de la limitación impuesta, pues, como dice la Sala de instancia, siguiendo jurisprudencia de esta Sala, en el caso de la prestación social sustitutoria, en cuanto instrumento de cumplimiento por el objetor de conciencia de un deber constitucional encaminado a la satisfacción de fines colectivos y socialmente útiles, los intereses en juego tienen prevalencia respecto a los particulares que puedan resultar afectados por el cumplimiento de tal deber social; c) Finalmente, se advierte que no existen suficientes elementos por ahora para apreciar la concurrencia de fumus boni iuris o apariencia de buen derecho en la pretensión del recurrente -según sus propios planteamientos a los que es forzoso atender-, por lo que, en suma, no se advierte que existan motivos para presumir una situación irreversible derivada de la no suspensión del acto administrativo combatido.

En el motivo tercero, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se alega, como infracción del artículo 111.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que la solicitud de suspensión tuvo entrada en el órgano competente el 24 de septiembre de 1996 y, habiendo transcurrido más de treinta días sin haberse dictado resolución expresa, ya que hasta el día el 18 de septiembre de 1997 la Administración no se pronunció al respecto, debe entenderse suspendido el acto en su ejecución con arreglo al precepto que se cita como vulnerado.Este motivo no puede prosperar.

La parte recurrente invoca como infringido en la decisión judicial sobre suspensión de la ejecutividad del acto impugnado un precepto de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que establece cuándo debe entenderse suspendido el acto administrativo si la Administración que conoce de la impugnación del acto en vía de recurso administrativo no se pronuncia sobre la solicitud de suspensión.

Con independencia de que hayan concurrido o no los presupuestos para su aplicación, esta suspensión se agota en todo caso con la resolución del recurso interpuesto. La suspensión acordada expresamente o mediante silencio por la Administración sólo se mantiene, en el caso de impugnación contencioso-administrativa, hasta que el tribunal resuelve sobre ella: «Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud» (artículo 111 Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por la Ley 4/1999).

La norma que se cita como infringida no puede tampoco invocarse para integrar el régimen de las medidas cautelares que deben adoptarse en sede judicial, las cuales se rigen por sus propias normas de orden procesal. Ni siquiera por vía de acomodación sistemática o analógica cabría la incorporación de la norma invocada, puesto que la misma regula un supuesto de silencio administrativo, institución que no tiene cabida en el ámbito del proceso.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.