STS, 21 de Julio de 2000

En el recurso contencioso-administrativo número 1415/1992 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, con fecha 19 de abril de 1993, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos en parte el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Díaz Hoyos, en nombre y representación de DON Rosendo Y DON Juan Ramón , contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de alzada entablado por los recurrentes, ante el Ministro de Educación y Ciencia, contra sendas resoluciones de la Dirección Provincial del indicado Ministerio, de 16 de junio de 1992, relativas a la petición dirigida por cada uno de los recurrentes para escolarizar a sus hijos Fidel y Jose Antonio en Primer Curso de Educación Primaria, en el Colegio María Auxiliadora, de los Padres Salesianos, de Santander, durante el curso escolar 1992/1993. Declaramos la nulidad de dicho acto, por ser contrario al ordenamiento jurídico, por infracción de los derechos fundamentales invocados, debiendo aquella Dirección Provincial adoptar las medidas pertinentes, de conformidad con los criterios expresados en el Fundamento Jurídico Decimotercero de esta sentencia, para flexibilizar la "ratio" alumnos/unidad escolar durante el año académico, curso y centro docente ya referidos, y admitir a los nuevos alumnos que corresponda en función de la decisión adoptada. Desestimamos el resto de las pretensiones deducidas, dejamos sin efecto la medida cautelar adoptada en el seno de este recurso, y no hacemos imposición de costas a ninguna de las partes".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado, formalizando el recurso que, al amparo del número 4º del artículo 95 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, basa en el siguiente MOTIVO DE CASACIÓN:

Único.- Infracción por indebida interpretación del artº. 14 de la Constitución en relación con la Disposición Adicional tercera , 3.a) de la Ley Orgánica 1/90, de 3 de octubre de Orientación General del Sistema Educativo y arts. 17.1 del Real Decreto 986/91, de 14 de junio, 21.1 del Real Decreto 1004/91, de 14 de junio, sobre requisitos mínimos de los Centros Docentes no Universitarios, de la Orden Ministerial de 27 de abril de 1992 y artº. 1.124 del Código Civil, en cuanto a la carga de la prueba.

La representación procesal de D. Rosendo y D. Juan Ramón se opuso al recurso interpuesto de contrario y suplica a esta Sala en su escrito que "...se digne admitirle y se tenga porformulado el trámite de impugnación del recurso de casación y, seguido por sus trámites, se dicte sentencia desestimatoria, declarando no haber lugar a la casación de la sentencia "a quo" y se condene en costas a la Administración recurrente".

Habiendo causado baja el Procurador Sr. Ullrich Dotti, se requirió a los recurridos, a quienes representaba, para la designación de nuevo Procurador y, no habiéndose personado estos con nueva representación, en Providencia de fecha 12 de mayo de 2000 se les tuvo por apartados del recurso.

Mediante Providencia de fecha 22 de marzo de 2000 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 19 de julio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales

Los recurrentes en la instancia solicitaron en el Centro Privado Concertado "Colegio María Auxiliadora de los Padres Salesianos", de Santander, la admisión de sus hijos, para cursar el primer año de educación primaria, en el curso escolar 1992/1993; y al resultar inadmitidos por el referido Centro, formularon reclamaciones ante la Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia de Cantabria, que fueron desestimadas por sendas resoluciones de 16 junio 1992; frente a las cuales interpusieron recursos de alzada y, ante la desestimación por silencio de éstos, el recurso contencioso- administrativo ahora en grado de casación; invocando en el escrito de demanda como vulnerados los artículos 27 (derecho a la elección de centro docente) y 14 (derecho a la igualdad) de la Constitución, así como el régimen sobre aplicación progresiva de una "ratio" limitada a 25 alumnos por aula, prevista en la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), y en el Real Decreto número 986/1991, de 14 de junio, aprobatorio del calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo. Recurso que la Sentencia de fecha 19 de abril de 1993, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, ha estimado en parte, siendo ahora recurrida en casación por el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado.

La sentencia de instancia parte de que el derecho a la elección de Centro Privado concertado tiene alcance constitucional, a la vista de lo establecido en el artículo 27, números 1, 3 y 6, de la CE; y destaca que el objeto del recurso se centra no en combatir los criterios objetivos de selección cuando la demanda de alumnos supera a la oferta del Centro Docente (criterios objetivos que no se cuestionan), sino que, por el contrario, el objeto del recurso, y lo que los recurrentes combaten, es la restricción impuesta por la Administración a la oferta educativa privada, esto es, a la capacidad de acoger alumnos cuyos padres desean y demandan el tipo de enseñanza que el Centro elegido imparte, en razón a tener estos Centros la obligación de respetar un número de alumnos por unidad, esto es, la "ratio" alumno/unidad, cuyo efecto inmediato y directo es la correspondiente restricción del derecho de determinado número de padres a enviar a sus hijos al Centro por ellos elegido.

Hace después referencia la sentencia a una serie de normas aplicables a la cuestión controvertida. Y así, cita: la Disposición Adicional Tercera , 3.a), de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (que establece en aras a garantizar la necesaria calidad de la enseñanza "un número máximo de alumnos por aula, que en la enseñanza obligatoria será de 25 para la educación primaria y de 30 para la educación secundaria obligatoria"); la Disposición Adicional Primera de dicha Ley (en la que se prevé que "el Gobierno, previo informe de las Comunidades Autónomas, aprobará el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, que tendrá un ámbito temporal de diez años a partir de la publicación de la presente ley"); el artículo 17.1 del Real Decreto 986/1991, de 14 junio, (en el que se establece que "a partir del año académico 1992-93, para los Centros sostenidos con fondos públicos el número máximo de alumnos por aula en el primer curso de la educación primaria será de veinticinco", previéndose la gradual fijación del objetivo en años sucesivos para los cursos inmediatamente superiores, en orden ascendente); el Real Decreto 1004/1991, de 14 junio, sobre requisitos mínimos de los Centros Docentes no universitarios (en cuyo artículo 21.1 se contempla el referido tope máximo de alumnos por unidad escolar); y, por último, la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 27 abril 1992 (que permite flexibilizar la aplicación de la "ratio" de 25 alumnos/unidad durante el primer curso de la nueva educación primaria, que inaugura el curso escolar 1992/1993, en función de la planificación efectuada).

La sentencia recurrida, enlazando con esa posibilidad de flexibilizar la "ratio" en el curso escolar 1992/1993, advierte que la Dirección Provincial de Educación de Cantabria, a diferencia de lo que ha hecho la misma Administración Educativa Estatal en otras provincias, no hizo uso de la facultad de flexibilización de la "ratio"; razonando tras ello que la desigualdad consiguiente, para ser legítima, requeriría una explicación o justificación objetiva y razonable, máxime cuando el resultado final supone en la práctica una restricción del derecho de los padres a la elección de centro docente; y atribuyendo a la propiaAdministración la carga de la prueba de la razonabilidad de su medida, concluye que no se ha justificado debidamente la desigualdad, procediendo, por ello, la estimación del recurso, aunque con carácter parcial, al no poder la Sala sustituir a la Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia de Cantabria, en la fijación de la "ratio" flexibilizada que resulte adecuada para el curso 1992/1993 y para el Centro al que se refiere el recurso.

La referida sentencia es objeto del recurso de casación que examinamos, interpuesto por la Administración del Estado, en el que, al amparo procesal del artículo 95.1.4.º de la anterior Ley de la Jurisdicción, se desarrolla un único motivo, en el que se denuncia la infracción por interpretación indebida del artículo 14 de la CE, en relación con la Disposición Adicional Tercera , 3.a), de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 octubre, con el artículo 17.1 del Real Decreto 986/1991, de 14 junio, con el 21.1 del Real Decreto 1004/1991, de 14 de junio, con la Orden Ministerial de 27 de abril de 1992, y con el artículo 1214 del Código Civil en cuanto a la carga de la prueba.

El motivo debe ser estimado, pues coincide plenamente con la jurisprudencia de esta Sala elaborada al decidir sobre supuestos esencialmente idénticos, contenida, entre otras, en sus sentencias de 3 de diciembre de 1993 (dictada en el recurso de casación número 2056 de 1992), 14 de diciembre de 1994 (recurso de casación 331 de 1993), 3 de marzo de 1995 (casación 2251/92), 9 de octubre de 1995 (dos) (casaciones 2065 y 2068 de 1992), 26 de diciembre de 1995 (casación 2074/92), 5 de marzo de 1996 (casación 2066/92) y 20 de diciembre de 1996 (casación 2067/92), o sobre supuesto no distinto en lo relevante, como lo era el contemplado en la sentencia de 5 de octubre de 1999 (recurso de apelación número 2066 de 1992).

Así, de lo que dijimos en ellas, basta ahora con traer a colación los siguientes razonamientos:

1. Cierto es, como sostiene la sentencia de instancia, que el derecho a la elección de Centro Docente es un derecho de alcance constitucional, implícito en el derecho a la educación del artículo 27 de la CE. Pero no es menos cierto que ese derecho no es absoluto. Resulta constitucionalmente válido que los Poderes Públicos, en su deber de programación general de la enseñanza, garanticen la calidad de la misma, estableciendo una "ratio" alumno/unidad. Esta fue establecida en la Disposición Adicional Tercera,

   3. a), de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 octubre, en la que, en aras a garantizar la necesaria calidad de la enseñanza, se fijó un número máximo de 25 alumnos, por aula, en la Educación Primaria obligatoria, y de 30 alumnos en la Educación Secundaria. Resulta también constitucionalmente válido que para no sobrepasar esa "ratio", se fijen criterios de admisión en el Centro. Con lo uno y con lo otro, no se puede considerar vulnerado el derecho a la elección de Centro, pues ninguna cortapisa existe a que los padres puedan ejercitar ese derecho, siendo cosa distinta el que la elección pueda o no ser satisfecha, en función de la existencia o no de plazas, por la necesidad de observar la "ratio". Y tampoco se puede considerar vulnerado tal derecho, en los términos que lo aprecia la sentencia recurrida, esto es, por la vía del artículo 14 de la CE, pues se razona en ella que la Administración Educativa de Cantabria no ha flexibilizado la "ratio" alumno/unidad, en la educación primaria, a lo que estaba facultada legalmente, para el curso escolar 1992/1993, y que otras Administraciones Educativas de otras provincias sí la habían flexibilizado, lo que supone una desigualdad, en la aplicación de la Ley, cuyo resultado final se traduce en una restricción del derecho a la elección del Centro Docente. Y no puede acogerse ese razonamiento, porque la vulneración del derecho de igualdad, en el plano que aquí se contempla, esto es, en el de aplicación de la ley, no se produce cuando la propia norma, en su aplicación, lleva implícita la necesidad de valorar circunstancias diferentes, con la lógica consecuencia de soluciones diferentes. Y ello es lo que ocurre en el caso presente, en el que es necesario poner en relación la flexibilización de la "ratio" con la propia planificación educativa de cada una de las Administraciones. Efectivamente, el Real Decreto 986/1991, de 14 junio, dictado en desarrollo de la Ley 1/1990, en su artículo 17, después de establecer en su número 1, la "ratio" de 25 alumnos por aula, en el primer curso de educación primaria, aplicable ya en el curso académico 1992/1993, establece en su número 3 que "las Administraciones Educativas podrán adaptar los plazos citados, en función de su propia planificación y dentro del ámbito temporal de diez años establecido en la Ley Orgánica 1/1990, de 3 octubre". Y la Orden del MEC de 27 abril 1992, permite flexibilizar la aplicación de la "ratio" de 25 alumnos/unidad durante el primer curso de la nueva Educación Primaria, que inaugura el curso escolar 1992/1993, "en función de la planificación" efectuada. Cabe deducir de ello que remitiéndose la norma a la propia planificación educativa de cada Administración, en unos casos sea necesario acudir a la flexibilización de la "ratio" y en otros no. Por tanto, la sola alegación de que en otras provincias se ha fijado una "ratio" superior a los 25 alumnos por aula, y en Cantabria no, no tiene relevancia constitucional a efectos de la vulneración del artículo 14 de la CE. Es absolutamente necesario que quien alega la violación del artículo 14 de la CE aporte y acredite el término de comparación. Y en el presente caso el término de comparación consiste no sólo en señalar y probar que en otras provincias se ha permitido una "ratio" superior a 25, sino que hay también que acreditar la identidad de circunstancias en materia de planificacióneducativa en unos y otros casos en los que se han dado soluciones diferentes, y este extremo, que es

   fundamental, no se ha producido en el caso presente.

2. Conviene, no obstante, aludir a la observación de la sentencia recurrida en orden a la carga de la prueba, a su juicio, incumplida, imputada a la Administración, según la que ésta no habría justificado la razonabilidad de su medida de no flexibilización de la aplicación de la cuestionada "ratio" alumnos-unidad. Se incurre con tal planteamiento en una desfiguración del problema. No se trata en absoluto de que, ante la aplicación de una norma, el trato desigual reclame justificación, sino que lo que en concreto se propone en la sentencia es que, frente a la aplicación de la norma general en sus propios términos (la aplicación inmediata de la "ratio" establecida en la norma), se exige de la Administración que justifique por qué no se ha excepcionado su aplicación como en otros lugares. Planteado así el problema, la teoría sobre distribución de la carga de la prueba que se proclama en la sentencia no es adecuada. Resulta excesivo exigir que una Administración, que cumple estrictamente con la norma, y que demuestra la existencia de plazas escolares suficientes en el ámbito geográfico al que se extiende su autoridad, para implantar desde el principio la "ratio" alumnos-unidad, tenga que soportar la carga de demostrar algo más, como parece inferirse de la sentencia, referida a las circunstancias concurrentes en las provincias en las que se aplicó la excepción flexibilizadora, y a la comparación con las concurrentes en su ámbito propio. La carga imputable a la Administración debe limitarse en este caso a la de las circunstancias concurrentes en el ámbito de Cantabria, en orden a la posibilidad o dificultad de aplicar la "ratio" normativamente prevista, y tal carga fue adecuadamente cumplida. La carga de probar los elementos del término de comparación que se aduce para contrastar con él su conducta, sería ya imputable, en su caso, a quien alega tal término. Pero es que además, desde la perspectiva del derecho a igualdad en la aplicación de la ley, se torna rigurosamente inútil, pues, probada la legalidad de la propia actuación, es ya intrascendente, en cuanto término de comparación, la actuación de otras Administraciones u órganos administrativos distintos. Como dice el Ministerio Fiscal, con cita de la STC 68/1991, "igualdad y legalidad se confunden", y probada la legalidad de la actuación administrativa impugnada, carece de rigor jurídico exigir de la Administración una carga probatoria complementaria.

3. Hay también otras previsiones en el ordenamiento jurídico que respaldan la actuación administrativa cuestionada. Así: a) el deber de procurar a todos los escolares una enseñanza de similar calidad y, por ende, de no mantener circunstancias que siendo racionalmente eludibles la disminuyan para algunos de ellos, lo cual habría acontecido sin adoptar la decisión controvertida, ya que entonces todos y cada uno de los alumnos de la unidad del Centro Concertado habrían soportado el déficit de calidad inherente a un mayor número que el que aquella decisión dispuso, sin necesidad, y con agravio comparativo respecto a la situación de los matriculados en las unidades de los Centros públicos; b) el deber de economía o eficiencia, en los términos que derivan de lo dispuesto en el artículo 31.2 de la Constitución, que conlleva el de máxima consecución de los objetivos al mínimo coste posible y, por ende, el de la programación, asignación y utilización racional y equitativa de los recursos públicos disponibles, siempre escasos, y que veda por tanto el que con ellos se sufraguen situaciones racionalmente eludibles; y c) el deber de eficacia a que alude el artículo 103.1 de la Constitución, que compele a la Administración a que su actuación se encamine diligentemente a la obtención de los resultados queridos por el ordenamiento jurídico.

4. En consecuencia, no incurrió la Administración Educativa de Cantabria en vulneración del artículo 14 de la CE, esto es, en vulneración del principio de igualdad, en la aplicación de la Ley, ni consecuentemente, por contra a lo que la sentencia recurrida razona, incurrió aquella Administración cántabra en vulneración del artículo 27 de la CE en su vertiente de derecho a la elección de centro docente.

En cuanto a las costas de este recurso de casación, cada parte ha de satisfacer las suyas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.2 de la anterior Ley de la Jurisdicción; sin que proceda hacer especial imposición de las causadas en la instancia, al no apreciarse temeridad ni mala fe (artículo 131.1 de la misma Ley).

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,