STS, 7 de Abril de 2000

La entidad Mercadona, S. A. solicitó la baja voluntaria del censo de sociedades adscritas a la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Orihuela y mediante Resolución de fecha 29 de Septiembre de 1994 del Comité Ejecutivo de dicha Cámara, se acordó desestimar la petición de baja solicitada en cumplimiento de la legalidad vigente, habiéndose interpuesto por ésta recurso contencioso administrativo 3495/95, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

El 20 de Febrero de 1996, fue dictada sentencia por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, que contenía la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS .- Que estimando el recurso contencioso--administrativo interpuesto por MERCADONA S.A. contra Resolución de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Orihuela de 29 de septiembre de 1994, que desestimaba la solicitud realizada por la demandante el 26 de agosto de 1994, instando su baja voluntaria en el censo de dicha Cámara. Los declaramos contrarios a derecho, anulamos y dejamos sín efecto. Haciendo expresa imposición de las costas procesales a la Administración demandada."

El Procurador de los Tribunales D. Juan Luis Perez--Mulet y Suarez, en nombre de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Orihuela interpone el recurso de casación por los siguientes motivos:

1. ) Al amparo del ordinal 2º del art. 95, 1 de la Ley de esta Jurisdicción, "incompetencia o inadecuación del procedimiento" y

2. ) Al amparo del ordinal 4º del art. 95, 1 de la misma Ley, infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia: artículos 6 y 8 de la Ley 3/1993 de 22 de marzo, básica de las Cámaras de Comercio e Industria.Esta parte solicita que se estime el recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, y se dicte sentencia por la que se revoque la impugnada en todos sus pronunciamientos y se dicte otra nueva en la que se declare la conformidad a Derecho de la Resolución de 29 de Septiembre de 1994 de la Cámara de Comercio e Industria de Orihuela.

No consta que se haya personado ante esta Sala la entidad MERCADONA, S.A.

El Ministerio Fiscal, parte en el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, solicitó que se estimara el recurso de casación y que se declarara que la resolución denegatoria de la Cámara de Orihuela es conforme a Derecho.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 4 de Abril de

2.000.

Tal como se ha señalado en una reiterada doctrina de esta Sala (sentencias de 3, 17 Y 24 de Marzo de 2.000) con carácter previo al examen de los invocados motivos de casación formulados y por su directa incidencia en la cuestión examinada, procede señalar que el Pleno del Tribunal Constitucional, en sentencia nº 107/96 de 12 de junio de 1996, desestima la cuestión de inconstitucionalidad promovida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, respecto de los artículos 6, 12 y 13 de la Ley 3/93, de 22 de marzo, básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación y este mismo criterio se reitera en la posterior STC nº 154/96 de 3 de octubre.

Al plantear la cuestión de inconstitucionalidad, la Sala proponente entendía que al imponer la obligación de pago del recurso cameral permanente a las personas físicas o jurídicas y a las entidades a que se refiere el artículo 33 de la Ley General Tributaria, que durante la totalidad de un ejercicio económico lleven a cabo las actividades de Comercio, Industria o Navegación y queden sujetas al Impuesto de Actividades Económicas, supone un régimen de adscripción forzosa, que aunque no se identifique formalmente al sujeto pasivo del recurso cameral con la cualidad de elector, podría vulnerar la vertiente negativa del derecho de asociación consagrado en el artículo 22.1 de la Constitución, si se considera que tal obligatoriedad podría no estar justificada suficientemente, señalaba que no existía previsión alguna que impidiese el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad con ocasión de la utilización del procedimiento seguido al amparo de la Ley 62/78 y que la decisión del proceso dependía de la validez de los artículos 6, 12 y 13 de la Ley 3/93, de 22 de marzo, en los que se viene a consagrar un régimen de adscripción forzosa a las Cámaras que se opone a la denegada solicitud de baja voluntaria.

Los antecedentes jurisprudenciales de esta materia, en un afán de síntesis, podemos concretarlos en los siguientes puntos:

1. La sentencia del Tribunal Constitucional nº 132/89, se dicta en un asunto referido a las Cámaras Agrarias catalanas y en relación con la Ley del Parlamento de Cataluña 18/85, de 23 de julio, señalándose que las competencias administrativas que delegue en ellas el Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca tendrá la consideración de Oficinas Públicas y podrá ser presentada y tramitada en ellas la documentación administrativa agraria relacionada con las competencias administrativas delegadas, partiendo de que el ejercicio de dichas funciones administrativas delegadas justifica la adscripción forzosa, pero la vaguedad e imprecisión con que se alude a ellas en el apartado c) impide que pueda considerarse como justificación suficiente, a tenor del artículo 13.1 c) de la Ley Catalana.

2. La sentencia del Tribunal Constitucional nº 139/89 contempla el caso de las Cámaras Agrarias, reguladas por el Real Decreto 1.336/77 y definidas en su artículo 3º, declarando el Tribunal que las Cámaras Agrarias, por lo genérico de sus funciones, contenidas en el artículo 3.2 del Decreto de 1977, por la ambigüedad de sus fines, contenidos en el artículo 3.4 y por el carácter coyuntural de su creación como organizaciones llamadas a subrogarse en los medios personales o materiales de las antiguas Cámaras o Hermandades Sindicales, no justifican que aprobada la Constitución pudiera mantenerse la obligatoriedad de su adscripción de todos los propietarios de fincas rústicas o titulares de explotaciones agrícolas o ganaderas.

3. La sentencia constitucional 113/94 respecto de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana, recoge la consideración de que el simple enunciado de sus tareas, siempre hipotéticas y de colaboración,pone de manifiesto la insuficiencia de las mismas para servir de fundamento a la estructuración de los intereses del sector económico en forma de Corporación de derecho público, de adscripción y sostenimiento obligatorio.

   El examen conjunto de estas tres sentencias permite concluir que la atribución de funciones públicas puede justificar la afiliación forzosa, aunque en los casos examinados no fuera así por razón de las dos notas comunes que se apreciaban en las funciones que las Cámaras podían ejercer por delegación de la Administración y no contando así con funciones públicas que específica y taxativamente les hubieran sido encomendadas, reconociéndose, por una parte, la vaguedad e imprecisión de sus cometidos en la sentencia constitucional 132/89, lo genérico de sus funciones y la ambigüedad de sus fines en la sentencia constitucional 139/89 y su insuficiencia en la sentencia constitucional 113/94, para justificar una afiliación obligatoria, que en otro caso hubiera resultado constitucionalmente legítima.

4. En la sentencia del Tribunal Constitucional nº 179/94 de 16 de junio se declara la inconstitucionalidad y nulidad de las bases cuarta y quinta de la Ley de 29 de junio de 1911 y del artículo 1 del Real Decreto-Ley de 26 de julio de 1929, en cuanto implican la adscripción forzosa a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y este criterio jurisprudencial se reitera en las posteriores STC núms. 223/94, 224/94, 225/94, 226/94, 233/94 y 145/96.

5. También la jurisprudencia de esta Sala ha analizado esta problemática en la STS, Sala Tercera, Sección Segunda de 11 de noviembre de 1994, al resolver el recurso nº 1180/91 y en un caso que guarda cierta similitud con el que examinamos en la STS, Sala Tercera, Sección Séptima de 13 de julio de 1998, al resolver el recurso de casación nº 3496/95.

En el caso que contemplamos, la STC nº 107/96 examina dos puntos controvertidos que pueden ceñirse a los siguientes criterios:

1. Si los artículos cuestionados de la Ley establecen realmente la adscripción forzosa obligatoria a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación.

   Respecto del primer punto, la controversia acerca de si la Ley 3/93 establece un régimen de afiliación obligatoria a las Cámaras, obedece a los términos en que aparecen redactados los preceptos. En el artículo

   6.1 se dispone que las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras que ejerzan actividades comerciales, industriales o navieras en territorio nacional, tendrán la condición de electores de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, dentro de cuya circunscripción cuenten con establecimiento, delegaciones o agencias y en el artículo 13.1 de la misma Ley se establece quienes están obligados al pago del recurso cameral permanente, que son las personas que durante la totalidad o parte de un ejercicio económico hayan ejercido las actividades de comercio, industria o navegación a que se refiere el artículo 6 y en tal concepto, hayan quedado sujetas al Impuesto de Actividades Económicas. Finalmente, el artículo 12 crea y regula el recurso cameral, que grava los beneficios empresariales y que está constituido por tres exacciones distintas, giradas como un recargo sobre los Impuestos de Actividades Económicas, Renta de las Personas Físicas y Sociedades.

   Los preceptos cuestionados no hacen sino establecer la adscripción obligatoria a las Cámaras.

2. Si las funciones atribuidas por el legislador a las Cámaras son suficientes para justificar la adscripción obligatoria a estas Corporaciones de derecho público o por el contrario, no legitiman el sacrificio de la libertad negativa de asociación que recoge el artículo 22.1 de la Constitución.

   El segundo punto suscitado es si la adscripción a las Cámaras resulta o no ajustada a las exigencias constitucionales y la respuesta que ha de otorgarse a esta valoración inicial parte fundamentalmente de la doctrina constitucional, que reconoce en los artículos 10.1 y 22 el principio de libertad y libertad negativa de asociación y por otra parte, los artículos 9.2, 36 y 52 reconocen la legitimidad constitucional de la Administración Corporativa, generándose un cierto grado de tensión interpretativa en el interior de la Constitución, que no puede ser resuelto desde uno de sus extremos, sino por el contrario, a partir de una interpretación sistemática y global de los preceptos constitucionales, pues como reconocen las sentencias constitucionales 113/94 y 179/94, ello ha de entenderse desde la perspectiva del principio de unidad de la Constitución y desde este criterio ha de señalarse que la Constitución no se limita a indagar si hay o no dificultad para que una cierta actividad o función pueda desarrollarse sin la adscripción obligatoria, sino que impone un estudio sobre si resulta o no difícil que los fines perseguidos y los efectos pretendidos puedan conseguirse sin la adscripción obligatoria, lo que integra un presupuesto para el análisis de la constitucionalidad de la decisión del legislador, que impone dicha afiliación forzosa, de suerte que elloimplica un límite para su libertad configurativa y viene a resultar un canon de constitucionalidad de la Ley la valoración de los hechos formulada por el legislador, que queda sujeta al Tribunal Constitucional.

3. La conclusión que se obtiene sobre la base del protagonismo que el artículo 52 de la Constitución encomienda a la Ley respecto de las organizaciones profesionales y las reservas con que en este ámbito opera el límite de la libertad negativa de asociación, pues estas agrupaciones de tipo corporativo y de creación legal no pueden incardinarse, sin profundas modulaciones, en el ámbito de los artículos 22 y 28 de la CE y no puede predicarse, como ya indicaron las STC nº 67/85 y 132/89, respecto de ellas, la libertad positiva de asociación y la sujeción de estas Corporaciones a los requisitos constitucionales derivados del derecho a no asociarse, aun procedente, sólo puede tener lugar, como indica la STC nº 113/94, con importantes reservas.

   Ello permite en el terreno de la valoración de los hechos formulada por el legislador, conducir a la conclusión que no puede entenderse que manifiestamente resulte inexistente la dificultad para que la totalidad de los fines atribuidos a las Cámaras, pueda obtenerse sin necesidad de la afiliación obligatoria. Esta necesidad de la afiliación obligatoria, viene enmarcada en la Ley vigente 3/93, que las configura como órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas que tienen por finalidad la representación, promoción y defensa de intereses generales del Comercio, Industria y Navegación y que ejercitan sus competencias que les puede encomendar y delegar las Administraciones Públicas, llegándose a la consideración de que sus funciones tienen clara relevancia constitucional, pudiendo destacarse, entre otras, el asesoramiento de la Administración (artículo 2.1.d) de la Ley y 103.1 de la Constitución), la proposición de reformas (artículo 2.1.c) en relación con el 131.2 de la Constitución), la recopilación de costumbres, usos y prácticas (artículo 2.1.b) en relación con el artículo 9.3 de la Constitución), la colaboración en las enseñanzas de formación profesional (artículo 2.1.f) en relación con el artículo 40.2 de la Constitución), la promoción a través del trabajo (artículo 35.1 de la Constitución), actividades que en el comercio exterior constituyen función propia de las Cámaras (artículos 2.1.e) y 3.1 de la Ley), en el marco de la economía de Mercado (artículo 38 de la Constitución), con aspiración al pleno empleo (artículo 40.1 de la Constitución) y el arbitraje (artículo 2.1.j) que contribuye a la fluidez de la tutela de Jueces y Tribunales (artículo 24 de la Constitución) y estas consideraciones son de incidencia en los fundamentos jurídicos a cuyo contenido nos remitimos.

Analizados, previamente, los criterios esenciales de aplicación de la jurisprudencia constitucional (SSTC núms. 107/96 y 154/96), procede examinar los distintos motivos formulados por la recurrente, y así, en cuanto al primero, han de invocarse los mismos razonamientos que ya se contienen en relación con un pretendido abuso de jurisdicción en las sentencias mencionadas de esta Sala para que aquél sea desestimado, sín necesidad de ningún otro, al considerarse que no concurre la incompetencia ni la inadecuación del procedimiento que se pretenden y al cuestionarse la vulneración de un derecho fundamental, sín que se explique la razón de ser de la supuesta incompetencia a la vista de los argumentos que se contienen en aquellas sentencias que resolvían sobre abuso o exceso de jurisdicción.

En el segundo motivo de casación se invocan como vulnerados los artículos 6 y 8 de la Ley 3/93, básica de Cámaras de Comercio e Industria, mas la sentencia recurrida, al estimar el recurso contencioso-administrativo y declarar nulo el acto impugnado, realiza una interpretación, sobre el alcance y contenido de los artículos de la Ley 3/93, que es contraria a los postulados básicos de la STC 107/96, posteriormente reiterados en la STC 154/96 y que han permitido concluir, en dichas sentencias constitucionales, en la idea fundamental de la afiliación obligatoria a las Cámaras, lo que desvirtúa los planteamientos y razonamientos efectuados por la sentencia recurrida de la Sala de instancia, y a tenor de los mismos y con arreglo a los criterios recogidos en los fundamentos jurídicos de esta sentencia, procede estimar el segundo de los motivos de casación en que se basa la representación procesal de la recurrente en casación.

Por otra parte una pretendida infracción y aplicación indebida del artículo 22 de la Constitución, nos llevaría al análisis del contenido constitucional del artículo 22 de la Constitución, en su perspectiva de libertad asociativa, positiva y negativa, y en este punto, asumiendo los criterios extraídos de la jurisprudencia constitucional, desde la sentencia 67/85 a la sentencia 132/89 y los criterios manifestados, especialmente, en la sentencia 107/96, conducen a la conclusión de que existen marcadas reservas en el seno de las organizaciones profesionales a que en su ámbito opere el límite de la libertad negativa de asociación, pues estas agrupaciones de tipo corporativo y de creación legal, no pueden incardinarse sin profundas modulaciones en el ámbito de los artículos 22 y 28 de la Constitución, no pudiéndose predicar respecto de ellas, la libertad positiva de asociación y sólo puede tener lugar, con importantes reservas, la sujeción de estas Corporaciones a los requisitos constitucionales derivados del derecho a no asociarse, por lo que partiendo del reconocimiento de la adscripción obligatoria, plenamente correcto, argumentado por lasentencia del Tribunal Constitucional de 12 de junio de 1996, de la que resulta que la Ley 3/93 establece la adscripción obligatoria de las Cámaras de Comercio, y determinada la estimación del motivo precedente, por haberse basado la sentencia recurrida en la errónea interpretación de que el mandato de la Ley era de adscripción voluntaria, la consecuencia que se obtiene respecto de la invocación del artículo 22 de la Constitución implica una solución que nos viene directamente dada por la sentencia constitucional indicada, una vez que hemos aceptado que su interpretación de la Ley 3/93 es plenamente correcta, lo que supone reconocer su plena constitucionalidad desde el punto de vista del derecho de asociación, por haberse declarado expresamente por el Tribunal Constitucional.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto a casar y anular la sentencia recurrida y a desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto, por entender que es conforme al ordenamiento jurídico el acto administrativo recurrido.

En materia de costas, no procede especial pronunciamiento de las causadas en la primera instancia jurisdiccional y de las de este recurso, cada parte pagará las suyas, conforme al art. 102, 2 de la Ley de esta Jurisdicción.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;