STS, 18 de Noviembre de 2008

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Agropecuaria Coro S.A." y "S.A.T. La Tercia" se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 21 de Abril de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 21 de Julio de 2004, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se repongan actuaciones o, subsidiariamente, se desestime el recurso contencioso administrativo.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 4 de Octubre de 2005, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la Administración General del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 5 de Enero de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 13 de Octubre de 2008, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 11 de Noviembre de 2008, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 6505/04 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó en fecha 10 de Marzo de 2004, y en su recurso contencioso administrativo nº 1603/01, por medio de la cual se desestimó el formulado por "Agropecuaria Coro S.A." y "S.A.T. La Tercia" contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 15 de Junio de 2001, que, en lo sustancial, aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 4.749 metros de longitud, comprendido entre la margen Oeste del Canal de toma de agua de las Salinas de Marchamalo y las Salinas de Marchamalo, en el término municipal de Cartagena (Murcia).

El objeto del pleito ha sido el de decidir si el deslinde impugnado es o no conforme a Derecho al declarar que las Salinas de Marchamalo son, como terrenos naturalmente inundables, (artículo 6.2 del Reglamento de Costas 1471/89, de 1 de Diciembre ), bienes de dominio público marítimo-terrestre.

La Orden impugnada justifica así su respuesta positiva:

"Vértices DP-9 a DP-27 y DP-49 a DP-63. La línea de deslinde recoge el perímetro de las balsas de las Salinas de Marchamalo que en su origen constituían terrenos bajos inundables por la acción del mar, aunque en la actualidad se utilicen medios artificiales, por lo que de acuerdo con lo indicado en el art. 6.2 del Reglamento de Costas constituyen bienes de dominio público marítimo-terrestre.

De la documentación histórica y bibliográfica consultada se deduce que la zona interior de las salinas se encontraba por debajo del nivel del mar, separada de éste por la barra litoral arenosa originaria por los restos sedimentarios de origen litoral (playa Paraíso). La acumulación de esos depósitos ha ido aislando una zona deprimida interior, que era inundada por las aguas del mar, de forma natural en sus orígenes, a través de la barra arenosa.

Así, de la cartografía histórica se desprende la existencia de una laguna natural de origen marino en el sector oeste de las salinas de Marchamalo, que se inundaba de forma natural del agua del mar, (zona B), explotada como zona salinera desde la antigüedad; y una zona situada al este, con una cota inferior al nivel del mar (zona A). Esto se constata en el levantamiento topográfico de las salinas del año 1936, en el que se reflejan las zonas de las mismas con cota inferior al nivel del mar, y en las fotografías aéreas del vuelo Histórico de Ruiz de Alda, tomadas entre los años 1926 y 1929, en las que se aprecia la existencia de las salinas, localizadas en la zona A de las mismas, y de una charca natural en la zona B, que posteriormente se transformaría en el denominado sector B de las salinas.

Asimismo, se ha comprobado la existencia de las salinas en una época tan anterior como el siglo XIII, a través de un escrito fechado aproximadamente en el año 1.246, en el que se hace mención a las salinas de Marchamalo, y su explotación como tal en dicha época. Por otra parte, hay diversa documentación, tanto bibliográfica como cartográfica, que muestran la evolución de dichas salinas a lo largo del tiempo hasta la actualidad.

Para definir la poligonal se han utilizado el plano cartográfico de 1935, del Instituto Geográfico, las fotografías aéreas del vuelo Histórico de Ruiz de Alda. Año 1926-1929, el plano de las salinas del año 1932, y el levantamiento topográfico de las salinas del año 1936, en el que se reflejan las zonas de las mismas con cota inferior al nivel del mar".

La parte demandante impugnó esa Orden Ministerial en la vía contencioso administrativa, y en su demanda, como fundamentos de Derecho, expuso, en sustancia, que las Salinas de Marchamalo no son terrenos naturalmente inundables, sino que su cota es superior a la de mayor pleamar, por cuya razón no pertenecen al dominio público marítimo-terrestre; que la Orden impugnada es nula desde el punto de vista formal porque carece de forma escrita y expresa, así como de la necesaria individualización, que hiciera innecesario acudir al estudio de los distintos planos del deslinde; que éste significa una privación de propiedades privadas sin el pago de indemnización alguna y que se les debía haber notificado a los titulares si tienen o no derecho a una concesión por 30 años con posibilidad de prórroga por otros treinta.

La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en la sentencia que aquí se impugna, desestimó el recurso contencioso administrativo.

En primer lugar, la Sala rechaza los supuestos defectos formales de la Orden impugnada, razonando que ésta explica correctamente las razones por las cuales los terrenos de la parte recurrente se han incluido en el perímetro del deslinde; que la existencia de una pluralidad de afectados no impide que se adopte una única resolución, siempre que se justifique la inclusión de los terrenos en el deslinde, y, finalmente, que la Orden que aprueba el deslinde no tiene por qué precisar si la subsiguiente concesión ha de ser de 30 ó 60 años, extremo propio de un estadio posterior al deslinde.

Y respecto al fondo del asunto, la Sala llega a la conclusión de que el terreno de las Salinas es naturalmente inundable, y por eso desestima el recurso contencioso administrativo. Y ya que los motivos de casación (como veremos) se refieren en su mayoría a defectos formales de la sentencia, a infracción de normas sobre valoración de prueba, a la necesaria integración de hechos y a la afirmación de que no se ha probado que los terrenos sean inundables, vamos a dejar aquí constancia literal (y por ello, extensa) de lo que dice la sentencia impugnada, que es la mejor forma de acreditar que la parte actora yerra al esgrimir estos motivos.

Dice así la sentencia de instancia, en lo que aquí importa:

"Pues bien, la inclusión en el dominio público marítimo-terrestre de los terrenos de la parte recurrente se justifica por estar situados en la ribera del mar, siendo terrenos inundables por la acción del mar, pues la zona interior de las salinas se encuentra por debajo del nivel del mar, aunque separada por una barra litoral arenosa originada por los restos sedimentarios de origen litoral, según consta en la conclusión que se alcanza en la caracterización geomorfológico que se contiene en la Memoria (concretamente página 6), que obra en el expediente administrativo. La línea del deslinde va delimitando el perímetro de las balsas de las salinas de Marchamalo, que originariamente eran terrenos bajos que se inundaban por la acción del mar, por los que se venían explotando como salinas, las actuales desde la década de los años treinta, y desde la antigüedad --la noticia más remota se remonta al siglo XIII, pues en un escrito de 1.246 de la era cristiana se hace una alusión a las salinas de Marchamalo--, según se constata en la expresada Memoria (página 8).

Debido a las modificaciones realizadas para la instalación moderna de las salinas y su ampliación posterior no es posible apreciar sobre el terreno la zona inundable originariamente, por lo que en la Memoria del proyecto se acude a la documentación histórica y cartográfica de los terrenos --plano de las salinas de 1932 y foto aérea del Vuelo histórico de Ruiz de Alda de 1929 y la foto aérea de 1959 de la Confederación Hidrográfica del Segura que figura como anexo 4 de la Memoria-- que revelan su carácter originariamente inundable. Así es, en esta zona naturalmente inundable, zona B destinada a salinas y en el canal, se fueron realizando, con objeto de ampliar las salinas, movimientos de tierras en su interior de manera que se fue nivelando el terreno de forma artificial en las distintas balsas e impermeabilizándose los terrenos, por lo que la llegada del agua se hace ahora de forma artificial. Además, las calicatas realizadas, próximas a la finca, en el informe realizado por «Prointec, S.A.», que figura en el expediente administrativo revela que en los terrenos de la parte recurrente se «alcanza la influencia de un medio litoral con funcionamiento reciente y con depósitos relaciones con este medio sedimentario». Esta profusa justificación del deslinde que se expresa de forma razonada y contundente sobre la acción del mar en relación con los terrenos de la parte recurrente, se ha intentado desvirtuar por la parte recurrente, basándose en la documentación aportada con el escrito de demanda informes, mapas y declaraciones, entre la que destaca un el minucioso informe pericial que considera que las Salinas están más altas que el Mar Menor, existiendo en ellas un «gradiente hacía el continente de 0.75%», apreciándose un «escarpe lineal de más de 2 m de altura, entre el límite meridional de las Salinas y la superficie natural del terreno, lo cual demuestra que las salinas han sido excavadas por el hombre», y prueba de ello es que se debe «bombear para llevar el agua». Basándose, entre otros medios, en la cartografía de 1887 y 1881 (páginas 42, 43 y 55 del informe) que revelan, a juicio de los técnicos autores del informe, que no constan zonas húmedas en Marchamalo, porque se recogen otras como en San Pedro de Pinatar, y si «en nuestra zona hubiese existido una laguna litoral, hubiera aparecido en dicho mapa», y la existencia de zonas que están más bajas y más altas que la cota cero se explica por la «acción antrópica para la aplicación del método de explotación de las salinas» (página 193 del expresado informe).

Ahora bien, el establecimiento que se hace en el citado informe, aportado por la parte recurrente, de la cota cero de la línea de máxima pleamar se hace tomando «un día del mes de abril con viento de componente norte», sin precisar el año en cuestión. Esta metodología no parece un modelo de precisión, si se tiene en cuenta la relación de niveles del mar, aportado por el Abogado del Estado como documento n.º 3 acompañado con la contestación a la demanda, que revela que el nivel mensual máximo de todo el año 2001, en el mes de abril fue el más bajo, según la medición del mareógrafo de Valencia, respecto de las mareas en el Mar Mediterráneo del que se nutre el Mar Menor.

Téngase en cuenta, además, que el origen de los terrenos como salinas, en el propio informe técnico aportado por la parte recurrente, que alude a un estadio anterior a la ubicación de las salinas, como una zona de saladar con un «elevado grado de salinidad», aunque, se agrega, que es «independiente de cuál pueda ser el origen de la sal» (página 40 y 18). Esta salinidad no parece que pueda tener otro origen que el agua del mar, por su proximidad con el mismo, y por el origen de la zona destinada a salinas desde siglos atrás, pues se buscaban zonas que tenían unas características naturales idóneas para ejercicio de la actividad propia de las explotaciones salineras.

La cuestión suscitada, por tanto, no consiste tanto en determinar la cota actual del nivel de mar y la existente en los terrenos de la parte recurrente, sino si tales terrenos tenían una cota por debajo del nivel del mar antes de que se realizaran las nivelaciones, ampliación y formación de la barra litoral arenosa para la explotación de las salinas, pues a dicha configuración original, con independencia de la acción del hombre, alude el artículo 6.2 del reglamento cuando se refiere a terrenos «naturalmente inundables». Así, el Tribunal Supremo ha declarado que las «salinas son dominio público marítimo-terrestre en cuanto terrenos naturalmente inundables cuya inundación por efecto de las mareas ha sido impedida por medios naturales» (por todas, STS de 2 de octubre de 2002 ), siendo, por tanto, lo decisivo su carácter naturalmente inundable, prescindiendo de medios artificiales.

Pues bien, de la documentación obrante en el expediente administrativo, en los términos mencionados en el fundamento sexto, se desprende de los terrenos eran naturalmente inundables en su origen, y prescindiendo de la realización de nivelaciones para la mejora y ampliación de las salinas. Siendo irrelevante, por lo que ahora interesa, esas alteraciones artificiales a la acción del mar, como establece el artículo 6.2 del Reglamento. En este sentido, debe traerse a colación lo que declaran las SSTS de 17 de julio de 1996 y 27 de mayo de 1998, sobre la interpretación del citado artículo 6.2 del Reglamento, debe hacerse conjugando lo previsto en el artículo 4.3, en relación con el 3.1.a) de la Ley 22/1988.

Igualmente, la ubicación inmemorial de salinas en esta zona, desde el siglo XIII, revela que se trataba de terrenos inundables por la acción del mar o por filtraciones, con existencia de lagunas, pues sólo así tiene sentido este uso inmemorial de los terrenos precisamente para salinas, por lo que si posteriormente se han ampliado, regulado y realizado de forma mecánica la toma de agua, ello no desvirtúa, a tenor de lo dispuesto en el artículo 6.2 del reglamento de aplicación de la Ley de Costas, su carácter demanial, pues basta que los terrenos fueran originariamente naturalmente inundables, con independencia de su cambio por medios artificiales o por la acción del hombre, posterior para un mayor y mejor explotación de las salinas, para que tengan la consideración de dominio público marítimo terrestre, ex artículo 3.1.a) de la Ley de Costas.

En definitiva, de la valoración de la documentación e informes del expediente administrativo y de la prueba aportada por la parte recurrente, se infiere, por las razones expuestas, que en los terrenos de la parte recurrente concurren las características físicas establecidas en el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas y 6.2 del Reglamento, a las que se anuda su naturaleza como bienes de dominio público marítimo terrestre".

La parte demandante ha interpuesto contra esa sentencia recurso de casación, en el que esgrime ocho motivos de casación.

Los tres primeros motivos, (formulados al amparo del artículo 88-1 -c) de la Ley Jurisdiccional 29/98 ) deben ser rechazados, por las razones que apuntamos a continuación.

1. - El primero, por indebida inadmisión de determinados medios de prueba (artículo 60 de la Ley Jurisdiccional y concordantes de la L.E.C.), debe ser rechazado porque la inadmisión de la prueba de ratificación de un dictamen pericial, de la ratificación de un informe técnico y de un certificado y de la ratificación de unas personas en las manifestaciones que realizaron ante Notario, no ha causado indefensión alguna a la parte recurrente (artículo 88-1 -c) de la Ley Jurisdiccional), a la vista de que el Sr. Abogado del Estado no cuestionó en la contestación a la demanda la certeza de esos medios probatorios, e, incluso, en su oposición al recurso de súplica, los admitió lisa y llanamente. Se trataba, por lo tanto, de pruebas en sí mismas inútiles, porque las ratificaciones no iban a añadir más fuerza probatoria que la que ya tenían gracias a su admisión por la parte contraria.

2. - El segundo, (infracción del artículo 120.3 de la C.E. en relación con el 24 CE, 248.3 de la LOPJ y 218.2 de la LEC), por defecto de motivación de la sentencia, debe ser rechazado, porque, como se ha visto en la transcripción del cuerpo de la sentencia impugnada, ésta se encuentra perfectamente motivada. La Sala de instancia no estaba obligada a tomar en consideración todos y cada uno de los hechos y pruebas expuestas por las partes, sino sólo aquéllas necesarias para justificar la decisión que adoptó.

   Otra cosa, naturalmente, es que las razones que el Tribunal da en la sentencia, no convenzan a la parte demandante, lo que, siendo deseable, no forma parte de la regularidad formal y material de las sentencias, siempre que esté justificada la solución que adopta, como aquí lo está.

3. - El tercero, (infracción del artículo 24 de la CE, 33 y concordantes de la Ley Jurisdiccional y 218-1 de la LEC) por haber concluido la Sala que la zona interior de las salinas se encuentra por debajo del nivel del mar, que en opinión de la parte recurrente es una conclusión arbitraria, debe también ser rechazado, porque, como veremos al examinar los próximos motivos, al utilizar este argumento la parte recurrente quiere dar al recurso de casación una finalidad contraria a la de su propia naturaleza.

En los motivos cuarto, quinto y sexto la parte recurrente ataca la valoración que de la prueba ha hecho la Sala de instancia, aunque las objeciones se hagan desde distintas perspectivas, ya sea por manifiesto error en la apreciación de la prueba (artículo 24 CE y 5.4 de la LOPJ), o por vicio de la de presunciones (artículo 386 de la LEC ), o por infracción de las reglas de la sana crítica en la apreciación de la de peritos (artículo 348 de la LEC ).

Acompañando todo ello de la alegada necesidad de integrar los hechos declarados probados por la Sala de instancia (artículo 88.3 de la Ley Jurisdiccional ), lo que de forma clara hace la parte recurrente es reproducir el juicio de instancia, cosa que no permite el recurso de casación, como es sabido.

Pues lo cierto es que la Sala de instancia ha valorado correctamente la prueba y no ha infringido las normas que regulan la de presunciones ni las que disciplinan las periciales.

Es cierto que la Sala acude para apoyar su decisión a la Memoria del deslinde (en concreto, a sus páginas 6 y 8 y a su anexo 4), pero con ello no infringió norma alguna, porque lo primero que debe ser examinado en el enjuiciamiento de un acto administrativo es la justificación que expone el propio expediente administrativo, la cual puede llevar al ánimo del Tribunal, como aquí, el acierto de la Administración.

Así pues, la Sala de la Audiencia Nacional ha tenido en cuenta los pasajes de la Memoria, que cita el plano de las salinas del año 1932, la foto aérea del vuelo Histórico de Ruiz de Alda de 1929 y otra foto aérea de 1959, así como las calicatas realizadas en el informe de "Prointec S.A.", y de todo ello deduce el carácter originariamente inundable de los terrenos.

Debe tenerse presente, además, que la Sala de la Audiencia Nacional no valora todo ese material probatorio de una forma aislada, sino que lo confronta con las pruebas aportadas por la parte recurrente, y, en concreto, con el informe pericial que presentó, del que dice que utiliza un método impreciso por no citar el año en que se realizó ni tener en cuenta que el nivel del mes de Abril del año 2001 fue el más bajo del año.

E, insistiendo sobre el mismo informe, aclara que en él se hace referencia al "elevado grado de salinidad" del terreno antes de la ubicación de las salinas, de donde también deduce su origen marino.

(Y debe tenerse presente que la afirmación de que los terrenos eran originariamente inundables, es un hecho claro y simple, que no necesita en absoluto ser integrado, aunque puede, desde luego, no ser compartido).

En conclusión, no hay aquí una valoración arbitraria de la prueba ni infracción de la de presunciones ni de la pericial, sino un intento de la parte recurrente de que no respetemos la valoración que, de forma razonable y explicada, ha realizado el Tribunal de instancia.

En los dos últimos motivos se alega la infracción de los artículos 3.1 y 4 de la Ley de Costas 22/88 y 6.2 de su Reglamento.

No respetando el hecho básico tenido por como cierto por la sentencia recurrida (a saber, que los terrenos eran originariamente inundables, lo que se ha impedido después por la acción del hombre), y partiendo, por lo tanto, de la afirmación contraria de que no lo eran y lo son ahora por medios artificiales, la parte recurrente alega la infracción de estos preceptos sustantivos.

Pero esos preceptos han de ser aplicados a los hechos que la Sala de la Audiencia Nacional estimó acreditados y no a los que quiere la parte recurrente; y en esto consiste la esencia misma del recurso de casación, como medio no de fijar los hechos de la controversia, sino de controlar la aplicación correcta de la norma.

Visto el hecho básico que la Sala de instancia declaró probado, con una justificación lógica y razonable, es también correcta la aplicación que hizo del artículo 3.1.c), segundo párrafo, de la Ley de Costas y 6.2, último inciso, de su Reglamento.

Al declararse no haber lugar al presente recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ). Esta condena, a la vista de las actuaciones procesales, y por lo que se refiere a la minuta de Letrado de la parte recurrida, sólo alcanza a la cantidad máxima de 4.000'00 euros. (Artículo 139.3).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.