ATS, 10 de Octubre de 2013
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2013:9490A |
| Número de Recurso | 5701/2011 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 10 de Octubre de 2013 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
AUTO
En la Villa de Madrid, a diez de Octubre de dos mil trece.
PRIMERO .- Por el Procurador de los Tribunales Don Ramiro Reinolds Martínez, actuando en nombre y representación de la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO, se ha interpuesto recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Sexta), de 13 de julio de 2011, dictada en el recurso nº 471/2010 , sobre instrucciones relativas a las nóminas de los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y actualización, con efectos de 1 de junio de 2010, de las cuantías de las retribuciones del personal al que se refieren los correspondientes artículos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio.
SEGUNDO .- Por providencia de 17 de enero de 2012, se acordó conceder a la parte recurrente un plazo de diez días para que formulara alegaciones sobre la causa de inadmisión del recurso siguiente: " Las instrucciones en relación con las nóminas de los funcionarios constituyen una cuestión de personal que no tiene acceso al recurso de casación al no poderse considerar un supuesto de nacimiento o extinción de la relación de servicios de funcionarios de carrera ( artículo 86.2.a) LRJCA ) y art. 93.2 de la LRJCA ; y, a su vez, la Resolución de la Secretaría de Estado y Presupuestos no presenta el carácter normativo propio de las disposiciones de carácter general, en este sentido cabe citarse, por todas, la reciente sentencia de esta misma Sala de 12 de diciembre de 2006 en el RC 2284/2005 , así como el ATS resolviendo el recurso de casación 3489/2009 ".
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado de la Sala
PRIMERO .- Era objeto de impugnación en instancia la resolución de 25 de mayo de 2010, de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, por la que se dictaron instrucciones en relación con las nóminas de los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, en los términos de la Disposición Final Cuarta de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , y se actualizan con efectos de 1 de junio de 2010 las cuantías de las retribuciones del personal a que se refieren los correspondientes artículos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio. La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación de Asociaciones de los Cuerpos Superiores de la Administración Civil del Estado.
SEGUNDO .- Debemos iniciar el examen de la causa de inadmisión puesta de manifiesto a las partes, subrayando que esta Sala ya se ha pronunciado sobre un asunto similar al que es objeto ahora de enjuiciamiento, planteado en relación con la resolución de 2 de enero de 2007, de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, por la que se dictaron instrucciones en relación con las nóminas de los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y se actualizaron para el año 2007 las cuantías de las retribuciones del personal a que se refieren los correspondientes artículos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio.
Pues bien, en nuestro auto de 3 de diciembre de 2009, declaramos la inadmisión del recurso de casación nº 3498/2009 al estimar, por un lado, que dichas Instrucciones de 2007 versaban sobre materia de personal que, en principio, no tenía acceso al recurso de casación conforme al artículo 86.2.a) de la Ley de la Jurisdicción , al no poderse considerar supuestos de nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera y, de otro, que no presentaban el carácter normativo propio de las disposiciones de carácter general, por lo que tampoco se podía tener en consideración lo dispuesto en el artículo 86.3 de la Ley de la Jurisdicción , a efectos de franquearles el acceso al recurso de casación.
Argumentábamos en el referido auto que:
" TERCERO .- La sentencia de esta Sala de 26 de enero de 2007 (rec. de casación nº 5775/2002 ), citada por el Abogado del Estado en su escrito de oposición, precisa, en su Fundamento de Derecho Tercero, que "Ha de recordarse el contenido del artículo 21.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en cuanto dispone que "los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio". Y en este sentido, la jurisprudencia de esta Sala, así las sentencias de 24 de mayo y 27 de noviembre de 1989 , y 10 de febrero de 1997 entre otras, viene afirmando que las Circulares e Instrucciones constituyen resoluciones administrativas que se engarzan en el ámbito propio de organización administrativa con base en el principio de jerarquía que gobierna su estructura, con un contenido y finalidad específicos en cuanto actos y directrices no incluibles en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
En esta línea, la reciente sentencia de esta Sala y Sección de 7 de junio de 2006, Rec. 3837/ 2000 , precisa que "el carácter normativo o no que haya de atribuirse a una determinada decisión de un órgano administrativo no depende solo de la clase de materia sobre la que verse. Lo verdaderamente decisivo es el alcance y significación que su autor otorgue a dicha decisión.
Esto último comporta que, cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos sino una de esas instrucciones u ordenes de servicio que autoriza y regula el citado artículo 21 de la LRJ/PAC .
En este segundo caso se tratará, como apunta el recurso de casación, de simples directrices de actuación, dictadas en el ejercicio del poder jerárquico, con el fin de establecer los criterios de aplicación e interpretación jurídica que habrán de ser seguidos en futuros actos administrativos. Y, paralelamente, la correspondiente decisión tendrá una eficacia puramente interna y carecerá de valor vinculante para las personas cuya situación jurídica resulte afectada por esos posteriores actos administrativos que puedan dictarse, las cuales podrán combatir, a través de los correspondientes recursos administrativos y jurisdiccionales, la validez de los criterios que hayan sido aplicados en esos concretos actos administrativos que individualmente les afecten".
Aplicando lo anteriormente expuesto al presente supuesto, se aprecia como la resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos no participa de la naturaleza de una auténtica disposición de carácter general ya que su objeto es, tal y como se advierte en su Preámbulo, "facilitar la confección de las nóminas que han de elaborarse para abonar las mencionadas retribuciones ...", así como "facilitar y homogeneizar la confección de nóminas del personal incluido en el citado Convenio", en referencia al Convenio Colectivo Único para el personal laboral de la Administración, indicándose además que "esta Secretaría de Estado considera oportuno dictar las siguientes instrucciones que se limitan a aplicar estrictamente lo dispuesto en dicha Ley y en las precedentes, por lo que respecta a sus normas de vigencia indefinida, así como en las restantes normas reguladoras del régimen retributivo del referido personal del sector público estatal".
No es obstáculo a la anterior conclusión la cita que hace la parte recurrente de la sentencia de esta Sala de 21 de marzo de 2002, recaída en el recurso de casación 1074/2001 . En ella se afirmaba el carácter normativo de la resolución del Ministro de Administraciones Públicas de 19 de septiembre de 2006, al haber recaído en el marco de la negociación colectiva y tratarse de una actuación que no tenía un alcance meramente individualizado por tener una proyección general que afecta a todos los funcionarios y que exteriorizaba las directrices de la política económica del poder público de que dimanan si bien, en el presente supuesto, la resolución recurrida no comparte las antedichas características al perseguir una función meramente orientadora de la actividad de sus órganos jerárquicamente subordinados en lo que respecta a la confección de las nóminas de determinado personal al servicio de la Administración, limitándose a aplicar estrictamente, tal y como se explicitaba en su Preámbulo, lo dispuesto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado".
En el presente caso, si acudimos al Preámbulo de las Instrucciones que fueron objeto de controversia en la instancia, constatamos como la finalidad de las mismas es idéntica a la que persiguieron las Instrucciones del año 2007. Y así, al igual que se remarcaba en éstas, también el Preámbulo de las aprobadas por la resolución de 25 de mayo de 2010 afirma que se adoptan "(...) con la finalidad de facilitar la confección de las nóminas que han de elaborarse para abonar las mencionadas retribuciones (...) que se limitan a aplicar estrictamente lo dispuesto en la Ley de Presupuestos Generales para el Estado en la redacción dada por el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo y en las precedentes por lo que respecta a sus normas de vigencia indefinida, así como a las restantes normas reguladoras del régimen retributivo del referido personal del sector público estatal con efectos de 1 de junio de 2010 " y que, en relación con las previsiones aplicables del III Convenio Colectivo Único para el personal laboral de la Administración General del Estado, se dictan para "(...) facilitar y homogenizar la confección de nóminas del personal incluido en el Convenio" .
Por tanto, persiguiendo idéntico objeto las Instrucciones aprobadas por resolución de 25 de mayo de 2010 y las que fueron objeto de enjuiciamiento en nuestro auto de 3 de diciembre de 2009 , debemos llegar a la misma conclusión que entonces, pues resulta evidente que, tanto unas como otras, únicamente persiguen una finalidad orientadora de la actividad de los órganos jerárquicamente subordinados a efectos de confeccionar las nóminas de los funcionarios y demás personal al servicio de la Administración y que, por ello, no están provistas del carácter normativo que se precisaría para que pudieran tener acceso a la casación.
Y a lo anterior no obstan las alegaciones de la parte recurrente que, asumiendo que la cuestión controvertida es una materia de personal que no afecta al nacimiento o la extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera, afirma que las Instrucciones presentan una innegable naturaleza de disposiciones de carácter general en tanto que suponen un desarrollo normativo del Real Decreto-Ley 8/2010 que, al introducir criterios interpretativos, aportan un "novum" al ordenamiento jurídico. Sin embargo, más allá de esas rotundas afirmaciones, ninguna concreción se nos da de los específicos aspectos en que se refleje la novedosa regulación que introducen, así como tampoco ningún argumento que sirva para desvirtuar los razonamientos antes expuestos.
TERCERO .- Al ser inadmisible el recurso de casación, las costas procesales causadas deben imponerse a la parte recurrente, como dispone el artículo 93.5 de la Ley Jurisdiccional , si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el artículo 139.3 de la LRJCA , fija en 1.000 euros la cantidad máxima a reclamar por la parte recurrida por todos los conceptos.
Por lo expuesto,
Inadmitir a trámite el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Sexta), de 13 de julio de 2011, dictada en el recurso nº 471/2010 , resolución que se declara firme; con imposición a la parte recurrente de las costas procesales causadas en este recurso, señalándose como cantidad máxima a reclamar por la parte recurrida por todos los conceptos la de 1.000 euros.
Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados
