Resolución nº 00/3592/2011 de Tribunal Económico-Administrativo Central, 11 de Abril de 2013

RESOLUCIÓN:

En la Villa de Madrid, en la fecha arriba señalada (11/04/2013) yen el recurso de alzada que pende de resolución ante este Tribunal Económico-Administrativo Central, en Sala, interpuesto por don ..., en representación de la MANCOMUNIDAD X, con domicilio, a efectos de notificaciones, en ..., contra la resolución del Tribunal Regional de ... de 23 de febrero de 2011, dictado en la reclamación número ..., por la que se desestima la reclamación interpuesta contra acuerdo del Presidente de la ConfederaciónHidrográfica del ... aprobatorio de las Tarifas de Utilización del Agua de los Abastecimientos ..., ... y Canon de Regulación del Sistema ...,correspondientes al ejercicio 2007.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO: El Boletín Oficial de la Provincia de ... de 21 de agosto de 2007 publicó anuncios del Secretario de la Confederación Hidrográfica del ... por los que, de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto ... se ponían de manifiesto los correspondientes expedientes para reclamaciones, entre otros, de las Tarifas de Utilización del Agua de los Abastecimientos ..., Mancomunidad ... y Canon de Regulación del Sistema ...,correspondientes al ejercicio 2007.

La interesada presentó reclamaciones en dicho periodo de información pública, que fueron desestimadas por resolución del Presidente de la citada Confederación de 19 de noviembre de 2007, que puso fin a la vía administrativa, por lo que las citadas Tarifas y el Canon de Regulación del Sistema ... fueron automáticamente aprobados.

Contra la resolución de 19 de noviembre de 2007 desestimatoria por la Confederación de sus alegaciones, la recurrente presentó reclamación ante el Tribunal Regional de ..., alegando, en síntesis: 1º.- la aplicación retroactiva de las Tarifas y del Canon al haber sido aprobados en el mismo ejercicio en que iban a ser aplicados; 2º.- que el importe del canon debe calcularse sobre el volumen de agua realmente consumido y no sobre el caudal asignado en la concesión; 3º.- el suministro de agua del embalse de ... no existió prácticamente desde el mes de abril de 2005, razón por la que, desde dicha fecha, no es beneficiaria de las obras hidráulicas correspondientes, sin que la Confederación, además, haya acreditado en ningún momento la existencia de caudales del embalse, y que, por ello, había solicitado la cancelación de la concesión existente a su favor.

SEGUNDO: El Tribunal Regional de ..., en resolución de 23 de febrero de 2011, notificada el 28 de marzo siguiente, desestimó la reclamación argumentando, en resumen, que el artículo 114 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, establece que el organismo de cuenca aprobará y emitirá las liquidaciones reguladas en dicho artículo en el ejercicio a que correspondan, comprobándose que la Confederación ha efectuado tales actuaciones en los términos antes referenciados, y que el hecho imponible tanto del Canon de Regulación como de las Tarifas de Utilización del Agua Impugnados no está constituida por la utilización del agua, sino por el beneficio subsiguiente a la ejecución de las obras.

TERCERO: Disconforme la interesada, interpuso el 27 de abril de 2011 el presente recurso alzada en el que, en esencia, adujo que tanto el Canon de Regulación como las Tarifas de Utilización del Agua para el ejercicio 2007, habían sido aprobados y publicados en el B.O.P. de ... de 21 de agosto de 2007, ....en una evidente aplicación retroactiva de la tarifa en el mismo año del devengo, en contra de diversas sentencias del Tribunal Supremo, en especial la de 1 de diciembre de 2003 y otras de 28 de noviembre de 1992 y 19 de febrero de 1990, según las cuales, y a juicio de la interesada, en primer lugar, en el año en que debe aplicarse la tasa deberán estar ya aprobadas las tarifas reguladoras, antes del presupuesto, aunque se hubieren de notificar y liquidar en el año siguiente y, en segundo lugar, las tarifas deben aprobarse antes de su entrada en vigor y del comienzo de cada campaña.

Respecto a las demás alegaciones, reproduce literalmente las aducidas ante el Tribunal Regional, insistiendo en las mismas peticiones.

Por todo ello solicitaba la revocación de la resolución recurrida y la anulación de las Tarifas y Canon impugnados.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO: Concurren en el presente caso los requisitos de competencia, legitimación, plazo y cuantía (indeterminada) necesarios para la admisión a trámite del recurso de alzada, donde la cuestión a dilucidar consiste en determinar si las Tarifas y Canon impugnados se ajustan o no a Derecho.

SEGUNDO: En cuanto a la aplicación retroactiva aducida por la recurrente, este Tribunal Central ya tuvo ocasión de pronunciarse al respecto en sus resoluciones de 10 de febrero de 2009 (R.G. 2988-06), 21 de octubre de 2009 (R.G. 7375-08) y 14 de abril de 2010 (R.G. 3707-09)en recursos de alzada interpuestos por la interesada en relación con las mismas Tarifas y Canon si bien referidos a otros ejercicios, dos de las cuales han sido confirmadas por la Audiencia Nacional en sus sentencias de 9 de mayo de 2011 (Recurso 771/2009) y 28 de junio de 2010 (Recurso 111/2009), encontrándose pendiente de sentencia el recurso interpuesto contra la de 14 de abril de 2010 antes citada.

En ellas se determinaba con claridad que el artículo 114 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Aguas, señala que: El Organismo de cuenca aprobará y emitirá las liquidaciones reguladas en este artículo, en el ejercicio al que correspondan, lo que permite que tanto los expedientes relativos ala Tarifa de Utilización del Agua como del Canon de Regulación dicho Organismo tramite su expediente y se aprueben y notifiquen dentro del mismo ejercicio al que se aplican.

En este mismo sentido, la más reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo considera necesario que la aprobación de los cánones y tarifas del agua no se realice con posterioridad al ejercicio en que van a ser aplicados, lo que implica que deben serlo antes de la finalización del ejercicio a que se refieren. Así las sentencias de 26 de enero de 2004 y 25 de enero de 2005 determinan que el Canon de Regulación y la Tarifa de Utilización del Agua no pueden aprobarse con posterioridad al año en que van a ser efectivas.

En la citada sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 2004 dicho Tribunal declaró nulo el inciso provisionalmente y a cuenta, que contenían los artículos 303 y 310 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que establecían que el Canon o la Tarifa podrían ser puestos al cobro a partir de la aplicación del presupuesto del ejercicio correspondiente o de la prórroga del anterior. En el caso de que dichos Canon o Tarifa ..no pudiera ser puesto al cobro en el ejercicio correspondiente, debido a retrasos motivados por tramitación de impugnaciones o recursos o por otras causas, el Organismo gestor podrá aplicar provisionalmente y a buena cuenta la última aprobada que haya devenido firme.

En esta sentencia se afirma al respecto que: ...El principio de irretroactividad de las normas fiscales, erigido en valor absoluto, podría hacer inviable cualquier reforma fiscal, petrificaría el Ordenamiento y podría, asimismo, dar lugar al reconocimiento de un inexistente derecho ciudadano al mantenimiento de un determinado régimen tributario. Es sólo cuando la retroactividad entra en colisión con otros principios constitucionales, singularmente el de seguridad jurídica, cuando puede afectar a la confianza de los ciudadanos, que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos no razonablemente previsibles, y cuando puede significar, por consiguiente, una vulneración de la Constitución. En el supuesto aquí examinado, nada de esto se produciría si fuera la propia Ley de Aguas la que hubiera previsto esa aplicación de cánones y tarifas aprobados posteriormente a la realización de los correspondientes hechos imponibles o al transcurso o agotamiento de los ejercicios a que vinieran referidos. Pero no ha sido así. El artículo 106.4 de dicha Ley, y lo mismo el artículo 114.4 del Texto Refundido vigente aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, sólo dispone, después de establecer las exacciones de que aquí se trata y su finalidad -el canon de regulación y la tarifa de utilización del agua- y de señalar los parámetros a los que ha de ajustarse el cálculo de la cuantía de cada una de ellas -entre las cuales, y en cuanto ahora importa, se encuentra el total previsto de gastos de funcionamiento y conservación de las obras realizadas y los gastos de administración del organismo gestor imputables a tales obras-, que «la distribución individual de dicho importe global entre todos los beneficiados por las obras se realizará con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y autofinanciación del servicio, en la forma que reglamentariamente se determine». Resulta claro, pues, que la remisión al Reglamento no comprende más que la distribución individual del importe global de las exacciones y el desarrollo de los criterios a que ha de sujetarse esa distribución. Nunca la aplicación de cánones y tarifas aprobados con posterioridad al ejercicio al que correspondan y menos aún cuando el propio Reglamento establece que unos y otras podrán ser puestas al cobro «a partir de la aplicación del precepto del ejercicio correspondiente o de la prórroga del anterior» (arts. 303 y 310, párrs. primeros), lo que revela ya que han de estar aprobados antes de esa aplicación, y cuando se trata, expresamente previsto para las tarifas -art. 305-, de una exacción de carácter periódico y anual. Ninguna dificultad puede existir para que cánones y tarifas se confeccionen al mismo tiempo que los presupuestos y, consecuentemente, sean aplicados en el ejercicio pertinente.

Añade la sentencia que: ...Los argumentos que preceden conducen directamente, dentro de los principios de reserva de ley y de conservación normativa, no a una anulación indiscriminada de los preceptos cuestionados (arts. 303, 310 y 311 del Rgto. de Dominio Público Hidráulico), sino, simplemente, a anular las expresiones «provisionalmente y a buena cuenta» que figuran en el párrafo 2.° de los artículos 303 y 310. Con ello se evita, sin necesidad de mayor extensión anulatoria, la posibilidad de girar liquidaciones definitivas, complementarias o no de otras «provisionales y a cuenta», referidas a ejercicios consumidos y ajustadas a cánones y tarifas aprobados con posterioridad a esa consunción, que es lo que innova el Reglamento y no cubre la Ley. Por lo demás, éste es el criterio que subyace en la doctrina de esta Sala, como lo revelan sus sentencias, entre otras, de 1 de abril de 2002, recurso de casación 5304/1996, y 1 de diciembre de 2003, recurso 6125/1998, cuando declararon que el giro de liquidaciones provisionales... no autoriza a aplicar, en las definitivas posteriormente practicadas, tarifas que no estaban en vigor cuando se produjeron las primeras, porque la comprobación que da lugar a una liquidación definitiva recae sobre la base, pero nunca sobre el tipo tributario, que ha de estar perfectamente determinado desde el principio y que la retroactividad, en cualquier caso, sólo puede ser establecida de manera expresa por una Ley no por una norma -como lo es un Reglamento- de rango inferior.

Por su parte, la Audiencia Nacional en las sentencias anteriormente citadas establece claramente que: «Es cierto que la sentencia dictada por esta Sección en fecha 5 de febrero de 2007 en el recurso 308/2005, interpuesto por la hoy actora, estimaba el recurso interpuesto contra el canon de regulación la tarifa de utilización de agua ejercicios 1999 y 2001, por haber sido los mismos aprobados en octubre de 2001 y notificadas las liquidaciones en enero de 2002, aplicando la anterior doctrina fijada por la Sección Segunda, en Sentencias, entre otras, de 5/11198, 28/1/99, en consonancia con la doctrina del Tribunal Supremo, en sentencia de 19 de febrero de 1.990, en supuestos prácticamente idénticos al que ahora nos ocupa, y llegan a la conclusión que la elaboración y aprobación del canon de regulación deben producirse con anterioridad al ejercicio en que se produce su devengo. Por ello y en aplicación del principio general de irretroactívídad de los actos administrativos, establecido en el art. 57 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al que podría añadirse el propio contenido del art. 10 de la Ley General Tributaria como ya ha sido declarado en ocasiones anteriores, la resolución impugnada debe anularse, no por inadecuación a las normas que le sirvieron de sustento, sino porque la Administración ha aprobado los cánones retroactivamente defiriendo su eficacia a un período anterior a su fecha de aprobación, y la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, (St. de la Sala 31 de 28 de noviembre de 1992, entre otras), en cuya aplicación, en definitiva, la fecha desde la que despliega sus efectos el- acto administrativo de fijación del nuevo canon, ha de serla de su "aprobación"; sin que pueda exigirse retroactivamente. Pero el R.D.Leg. 1/2001 publicado en el Boletín Oficial del Estado en fecha 24 de julio de 2001 y que entro en vigor al día siguiente de su publicación, establece en el apartado 7° de su artículo 114: El Organismo de cuenca aprobará y emitirá las liquidaciones reguladas en este artículo en el ejercicio al que correspondan, por lo que está permitiendo que tanto el canon de regulación como la tarifa de utilización de agua, tramiten su expediente y se aprueben y notifiquen dentro del mismo ejercicio al que se aplican, y eso es lo que ha sucedido en el presente caso, por lo que debe entenderse que su aprobación y liquidación es ajustada a derecho»

En este mismo sentido deben citarse también las sentencias de la Audiencia Nacional de 3 de mayo de 2010 (Recurso 17/2008), 14 de febrero de 2011 (Recurso 172/2009) y24 de septiembre de 2012 (Recurso 152/2001).

En el presente caso, tanto el canon de regulación como la tarifa de utilización fueron aprobados, previo cumplimiento de los trámites reglamentarios, no con posterioridad al ejercicio en que iban a ser aplicados, de suerte que sus posteriores liquidaciones serían practicadas con posterioridad a la aplicación del presupuesto del ejercicio correspondiente, de conformidad con lo señalado en los artículos 303 y 310 del Reglamento anteriormente citado, por lo que, de conformidad con todo lo señalado anteriormente, no se aprecia la retroactividad alegada.

TERCERO: En relación con la alegación de que el importe del canon debe calcularse sobre el volumen de agua realmente consumido y no sobre el caudal asignado en la concesión, el artículo 308 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico permite al órgano gestor para el cálculo del canon determinar el valor unitario acudiendo indistintamente a las unidades de superficie cultivable, caudal, consumo de agua, energía o cualquier otro tipo de unidad adecuada al uso de que se trate y en este caso la Confederación Hidrográfica del ..., como Organismo de ..., optó en su día por basar el sistema de reparto de los costes de inversión, gastos de explotación y conservación de las obras, en el caudal de agua de la concesión de cada uno de los beneficiados, decisión que en modo alguno es discrecional ya que, al ser aplicado en la misma medida a todos los concesionarios, la equidad en el reparto de estos gastos queda garantizada llegándose al mismo resultadode aplicarse un parámetro diferente, como pudiera ser el agua consumida, como aboga la interesada, puesto que al ser la misma la unidad de reparto, el resultado final tendría que ser necesariamente el mismo. En este mismo sentido se pronunciaron las sentencias de la Audiencia Nacional de 9 de mayo de 2011 (Recurso 771/2009) y 28 de junio de 2010 (Recurso 111/2009), ya citadas.

CUARTO: La interesada alegaba, finalmente, que el suministro de agua del embalse de ... no existió prácticamente desde el mes de abril de 2005, razón por la que, desde dicha fecha, no es beneficiaria de las obras hidráulicas correspondientes, sin que la Confederación, además, haya acreditado en ningún momento la existencia de caudales de dicho embalse.

A este respecto, debe indicarse, como hace el Tribunal Regional de ... en su resolución impugnada, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 114 del Texto refundido de la Ley de Aguas anteriormente citado, son los concesionarios, como lo era en el año 2007 la interesada, beneficiados por las obras de regulación financiadas total o parcialmente con cargo al Estado, los obligados a satisfacer el Canon de Regulación destinado a compensar los costes de la inversión y, en su párrafo segundo, que son los beneficiados por otras obras hidráulicas específicas los que están obligados a satisfacer por la disponibilidad o uso del agua la Tarifa de Utilización del Agua. El hecho imponible, tanto del Canon como de la Tarifa, lo constituye por ello el beneficio obtenido por la ejecución de las indicadas obras y no por la utilización del agua.

Además, como señala el informe del Ingeniero Jefe de Explotación de la Confederación Hidrográfica del ... de 8 de noviembre de 2007 que figura en el expediente de gestión remitido, durante el año 2007 los volúmenes mensuales almacenados en el embalse de ... no han planteado problemas para la toma para abastecimiento, habiendo sido durante todos los meses iguales o superiores a 4 hm3, cifras que, ante la falta de pruebas en contrario de la recurrente, gozan de las presunciones de veracidad y mayor imparcialidad según reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo.

En consecuencia con todo lo anteriorprocede la desestimación del presente recurso de alzada y la confirmación de la resolución impugnada.

Por lo expuesto,

EL TRIBUNAL ECONÓMICO-ADMINISTRATIVO CENTRAL, EN SALA, en el recurso de alzada interpuesto por la MANCOMUNIDAD AGUAS ... ACUERDA: Desestimarlo y confirmar la resolución impugnada.