STS, 11 de Abril de 2013

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, dictó sentencia con fecha 13 de diciembre de 2010 (recurso nº 1030/2003 ) en cuya parte dispositiva se acuerda la inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Junta de Andalucía contra la desestimación presunta, por silencio del Ayuntamiento de Mojácar, de la solicitud de revisión de oficio del acuerdo de ese Ayuntamiento de 13 de marzo de 2.001 por el que se dividió la Unidad de Actuación n° 4 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento en tres subunidades a, b, y c, y de la revisión de oficio del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 7 de mayo de 2.002 por el que se aprobó definitivamente el estudio de detalle de la Unidad de Actuación n° 4-a.

La sentencia dedica su fundamento jurídico segundo al examen de la causa de inadmisibilidad, por interposición extemporánea del recurso, que había opuesto el Ayuntamiento de Mojácar, y que es acogida por la Sala de instancia con los siguientes razonamientos:

SEGUNDO.- Con carácter previo debemos examinar la causa de inadmisibilidad del recurso aducida por la parte codemandada, al amparo del apartado e) del articulo 69 de la LJCA , y ello por entender que el recurso se ha presentado fuera del plazo establecido al efecto, sobre la cual, por cierto, ninguna alegación se ha efectuado por la representación de la Junta de Andalucía, pese a disponer de tal posibilidad al formular el escrito de conclusiones.

Según se reconoce en el escrito de demanda, la solicitud de revisión de oficio cursada por la Junta de Andalucía (cuya copia no obra en el expediente administrativo ni tampoco se ha aportado a las actuaciones del recurso) se presentó ante el Ayuntamiento de Mojácar en fecha 24 de septiembre de 2002; habiéndose interpuesto el presente recurso jurisdiccional el día 4 de abril de 2003, según consta en la diligencia extendida en el escrito inicial que encabeza el recurso.

Teniendo por objeto la solicitud el inicio del expediente de revisión de oficio para obtener la declaración de nulidad de los actos administrativos antes reseñados, y aplicando, en el mejor de los casos y de forma favorable para la Junta de Andalucía, el régimen previsto en el artículo 102 de la Ley 30/92 de RJAP y PAC y más concretamente lo dispuesto en el punto 5 de dicho precepto en orden a la desestimación por silencio administrativo de la solicitud, por el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio, sin que se hubiera dictado la resolución correspondiente (en lugar del plazo de un mes previsto en el artículo 44 de la LJCA , para entender desestimado el requerimiento efectuado en orden a la anulación del acto), la desestimación presunta de tal solicitud de revisión de oficio se produjo el 24 de diciembre de 2002, fecha a partir de la cual comenzó a correr el plazo de impugnación jurisdiccional de la resolución desestimatoria.

Dicho plazo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 46.6 de la LJCA (de específica aplicación para el supuesto de litigios entre Administraciones Públicas, como es el caso), es el de dos meses, sin que resulte aplicable, como sostiene la Administración demandante en su demanda, el plazo de seis meses establecido en el punto 1 para el caso de desestimación presunta, ya que la correcta interpretación del precepto conduce a la conclusión, a juicio de la Sala, de que resulta de preferente aplicación la regla especial prevista en el punto 6, sobre la general del punto 1, cuando se trate de litigios entre Administraciones Públicas. En este sentido, una reciente Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, sec. 5ª, rec. 4524/2004, de fecha 25 de Junio de 2008 , respecto al Art. 46.6 LJCA , que regula el plazo de interposición del recurso contenciosos administrativo en aquellos supuestos de litigios suscitados entre Administraciones Públicas, motiva lo siguiente: CUARTO.-".......El artículo 46.6 de la LRJCA ( RCL 1998, 1741), desde una perspectiva procesal, regula el plazo para la interposición del recurso contencioso- administrativo en aquellos supuestos de litigios suscitados entre Administraciones Públicas, estableciendo la regla general y tradicional de dos meses para la referida interposición, dejando, no obstante, a salvo la posibilidad de que una norma con rango de Ley establezca otra cosa.

Por tanto, derivamos la cuestión suscitada a la de la concreción de la fecha a partir de la cual se efectúa el cómputo del mencionado plazo de dos meses; el apartado 6 del artículo 46 de la LRJCA , que examinamos, establece una regla especial para el inicio de cómputo del plazo de los dos meses aplicable a los supuestos en los que la Administración recurrente haya hecho uso de la posibilidad especial prevista para los conflictos interadministrativos, esto es, para los supuestos en los que la Administración demandante haya hecho uso del previo requerimiento a la Administración cuya actuación luego es demandada o recurrida. La regla es clara, "cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en el que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado".

La especialidad en los litigios interadministrativos -que podemos examinar en el artículo 44 de la misma LRJCA - consiste, en síntesis, en (1) la supresión del régimen general de recursos administrativos, y en (2) su sustitución -con carácter potestativo- por la formulación de un previo requerimiento a la Administración luego demandada, con la finalidad de que, según los casos, "derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que está obligada". Pues bien, el apartado 2 del artículo 44regula tanto la forma del requerimiento -que no viene al caso- como el plazo para su formulación, que es el aspecto que aquí nos interesa; en concreto, se expresa que "deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiere conocido o podido conocer el acto actuación o inactividad". Entendiéndose rechazado el citado requerimiento "si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara", y quedando "a salvo lo dispuesto en materia de legislación de régimen local".

Con mayor precisión, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 29 abril 2008 ( RJ 2008737), ha declarado, en lo que aquí interesa, que la aplicación del mencionado plazo de dos meses, y no el general de seis, sólo es aplicable a los litigios entre administraciones públicas, entendiendo por tales aquellos en los que pleiteen en defensa de sus propias competencias y no cuando la Administración actora ejercita la acción como un interesado; circunstancia esta última que la Sala no aprecia en el presente caso, por cuanto que la argumentación del recurso descansa, entre otros aspectos, en la nulidad de la delimitación de la Unidad de Actuación nº 4 efectuada por el Ayuntamiento sin cumplimentar el trámite de preceptiva intervención de la Junta de Andalucía, mediante la emisión del correspondiente informe técnico, como trasunto de su competencia en la materia, lo que caracteriza al litigio como un conflicto en defensa de la competencia urbanística que corresponde a la Junta de Andalucía, máxime si tenemos en cuenta que la actuación del Ayuntamiento se ha desarrollado al amparo de una expresa delegación de competencias urbanísticas por parte de la referida Junta de Andalucía.

Partiendo de tales premisas debe concluirse, pues, en la estimación de la causa de inadmisibilidad examinada, pues el recurso ante la Sala se interpuso una vez agotado el plazo de dos meses (que finalizó el día 24 de febrero de 2003) de que disponía la junta de Andalucía para ello

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Por dichas razones la sentencia declara la inadmisibilidad del recurso sin entrar a examinar los motivos de impugnación aducidos por la Administración autonómica demandante.

Notificada la sentencia a las partes, la Junta de Andalucía presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por diligencia de ordenación de 10 de enero de 2011, en la que se ordenó emplazar a las partes para que en el término de treinta días pudiesen comparecer ante este Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo, el Letrado de la Junta de Andalucía formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado con fecha 4 de abril de 2011 en el que formula un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -si bien, por error, en el escrito de interposición se cita el apartado c/ del mencionado artículo- por infracción de los artículos 102 de la Ley 30/1992, sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 44 y 46 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

En el desarrollo del motivo, la Administración autonómica recurrente sostiene que, en contra de lo apreciado en la sentencia de instancia, el recurso contencioso-administrativo fue interpuesto en plazo al estar dirigido contra la desestimación presunta de una solicitud de revisión de oficio instada por la Junta de Andalucía al amparo del artículo 102 de la Ley 30/1992 , resultando inaplicables, por ello, los artículos 44 y 46, apartados 1 y 6, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , en los que se basa el fallo recurrido.

Aduce la recurrente que la sentencia de instancia, equivocando el objeto del recurso, entiende que la Junta de Andalucía había realizado el requerimiento previo de anulación regulado en el artículo 44 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción cuando ello no era así porque lo solicitado al Ayuntamiento fue que revisara y anulara de oficio el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Mojácar de 13 de marzo de 2.001, por el que se dividió la Unidad de Actuación n° 4 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento en tres subunidades a, b, y c , y el acuerdo del Pleno del mismo Ayuntamiento de 27 de mayo de 2.002 , por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle de la Unidad de Actuación n° 4.a. De esta forma, según la Administración recurrente, se ha producido la infracción de los apartados 1 y 6 del artículo 46 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , porque, al tratarse de la impugnación de la desestimación presunta de las solicitud de revisión de oficio, el plazo para acudir a la Jurisdicción era de seis meses a partir del plazo de tres meses, siendo este último el establecido por el artículo 102.5 de la Ley 30/1992 para entender desestimada la solicitud por silencio. Y, en cualquier caso, el inciso segundo del artículo 46.6, que establece el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo en los litigios entre Administraciones cuando es precedido de requerimiento, simplemente no resulta aplicable.

Termina el escrito solicitando el dictado de una sentencia que estime el recurso de casación y, entrando a conocer el fondo del asunto, acuerde la anulación de los acuerdos del Ayuntamiento de Mojácar de 13 de marzo de 2.001, por el que se dividió la Unidad de Actuación n° 4 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento en tres subunidades a, b, y c, y de 27 de mayo de 2.002, por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle de la Unidad de Actuación n° 4.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 17 de mayo de 2011 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 7 de junio de 2011 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la representación de las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizasen su oposición.

La representación del Construcciones Mojácar SL presentó escrito con fecha 18 de julio de 2011 en el que tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia recurrida.

Por su parte, la representación del Ayuntamiento de Mojácar presentó su escrito con fecha 26 de julio de 2011 en el que igualmente se opone al recurso, solicitando la desestimación del recurso con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 9 de abril de 2013, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 598/2011 lo interpone la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, de 13 de diciembre de 2010 (recurso 1030/2003 ), en la que declara inadmisible por extemporáneo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración autonómica contra la desestimación presunta de la solicitud dirigida el 24 de de septiembre de 2002 al Ayuntamiento de Mojácar (Granada) para que procediese a la revisión de dos acuerdos del citado Ayuntamiento: por una parte, el acuerdo de la Comisión de Gobierno de 13 de marzo de 2001, por el que se dividió la UE 4 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento en tres subunidades; y, por otra, el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, de 27 de mayo de 2002 por el que se aprueba definitivamente el Estudio de Detalle de la UE 4

Hemos dejado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la declaración de la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, al entender la Sala de instancia que era extemporáneo. Procede entonces que pasemos a examinar el único motivo de casación aducido por la Junta de Andalucía, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero, quedando desde ahora anticipado que el motivo de casación habrá de ser acogido, al no concurrir la causa de inadmisibilidad apreciada por la Sala de instancia. Y, como seguidamente veremos, las razones en las que sustentaremos esta conclusión son sustancialmente coincidentes con la que expusimos en sentencia de esta Sala de 11 de octubre de 2012 (casación 3871/2010 ) , en la que resolvimos el recurso de casación interpuesto por la propia Junta de Andalucía aquí recurrente contra otra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada. Veamos.

En síntesis, la sentencia de instancia considera que el recurso contencioso-administrativo fue extemporáneo al tratarse del ejercicio de una acción de revisión entablada entre dos Administraciones, de manera que el plazo para interponer el recurso es el de dos meses a contar desde que se tenga por desestimada por silencio la solicitud de revisión, según resulta de aplicar los artículos 44.3 y 46.6 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , regulación que debe prevalecer frente a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 46.1 para los supuestos en que el recurso se dirige contra actos presuntos.

Al igual que ocurría en el asunto examinado en nuestra sentencia de 11 de octubre de 2012 (casación 3871/2010), la argumentación de la Sala de instancia discurre por un camino argumentativo desacertado. Inicialmente, la sentencia recurrida identifica correctamente el objeto del recurso, indicando que se trataba de la solicitud de revisión formulada al amparo del artículo 102 de la Ley 30/1992 ; porque, en efecto, el recurso contencioso-administrativo se dirigía contra la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio de los dos acuerdos municipales a los que ya hemos aludido. Pero, siendo ello así, no se entiende que la sentencia transfigure luego aquella solicitud de revisión en un requerimiento potestativo de anulación al amparo del artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Como se recordará, para los litigios entre Administraciones Públicas, y dado que entre ellas no caben recursos en vía administrativa ( artículo 44.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ), el propio precepto, en su inciso segundo, contempla como alternativa la posibilidad de requerir a la otra Administración para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. En esta previsión se reconoce la huella del artículo 65 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local , al que se refiere la sentencia, aunque el artículo 44.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa deja a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local.

Pero, como decimos, en el caso examinado no se produjo tal requerimiento potestativo de anulación; por lo que no puede aceptarse que como regla aplicable para determinar el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo se elija la prevista específicamente en el artículo 46.6 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción para los supuestos en que la Administración recurrente hubiese optado por requerir a la otra Administración antes de acudir a la Jurisdicción.

En definitiva, el motivo de casación debe ser estimado, pues, tratándose aquí de la desestimación presunta de una solicitud de revisión formulada al amparo del artículo 102 de la Ley 30/1992 , el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo contra el acto presunto sería de seis meses a contar desde el transcurso de tres meses desde que se presentó la solicitud de revisión de oficio, según resulta de lo dispuesto en los artículos 46.1, inciso segundo de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 102.5 de la Ley 30/1992 . La solicitud de revisión se formuló el 24 de septiembre de 2002 y el recurso contencioso-administrativo se presentó el 4 de abril de 2001, de manera que el recurso fue presentado en plazo.

Por lo demás, aunque el recurso contencioso-administrativo se hubiese interpuesto después de transcurrido el plazo de seis meses a que se refiere el mencionado artículo 46.1, computado desde el transcurso de tres meses desde que se presentó la solicitud de revisión, tampoco entonces el recurso podría ser tachado de extemporáneo. A tal efecto baste recordar la jurisprudencia de esta Sala a partir de la sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación 125/2002 ), que recoge a su vez la doctrina del Tribunal Constitucional acerca del ejercicio supuestamente extemporáneo de la acción cuando se interpone el recurso contencioso-administrativo contra actos presuntos.

De la citada sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación 125/2002 ) -cuyos argumentos han reproducido luego, entre otras, las sentencias de 30 de mayo del 2007 (casación 654/2003 ) y 31 de marzo de 2009 (casación 380/2005 )- resulta que el incumplimiento del deber de resolver no puede operar en beneficio de la Administración incumplidora, pues con ello se desvirtuaría la institución del silencio administrativo; y se incurriría en vulneración del derecho fundamental reconocido en el artículo 24.1 Constitución si la interpretación rigurosa de la norma que establece el plazo para impugnar el acto presunto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración.

Pero no es necesario que abundemos en el desarrollo de esta interpretación jurisprudencial, pues, como hemos explicado, en el caso presente el recurso contencioso-administrativo se interpuso en tiempo hábil, atendiendo a los plazos establecidos en los artículos 46.1, inciso segundo, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 102.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

Establecido así que la sentencia recurrida debe ser casada, procedería que entrásemos a resolver " lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate " ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Sucede, sin embargo, que las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia requieren la aplicación e interpretación de normas de procedencia autonómica, como son las que regulan la relación entre instrumentos de planeamiento de distinto rango -en este caso, Normas Subsidiarias y Estudio de Detalle- y las relativas a la tramitación de las modificaciones de los instrumentos de planeamiento. Y, siendo ello así, no procede que entremos a dilucidar ese debate, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), siendo lo procedente que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, en el entendimiento correcto de que no podrá declarar ya la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por extemporáneo, al haber quedado ya resuelta esa cuestión.

Ahora bien, dado que el objeto del proceso viene dado por la desestimación -por silencio- de la solicitud que la Administración autonómica dirigió al Ayuntamiento de Mojácar para que procediese a la revisión de oficio de los acuerdos ya indicados, cabe plantearse si tiene cabida en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , una solicitud de esa índole, en la que, recordémoslo, la solicitud de revisión de oficio que la Administración autonómica dirigió al Ayuntamiento venía referida no solo al acuerdo que aprobó la subdivisión de una unidad de ejecución, sino también al acuerdo municipal de aprobación de una disposición de carácter general -Estudio de Detalle-. Una cuestión similar fue abordada por esta Sala en sentencia de 29 de septiembre del 2010 (casación en interés de la ley 12/2009); pero con esa sola sentencia y dado el contenido negativo del pronunciamiento que en ella se contiene -se declaró allí no haber lugar a fijar la doctrina legal que en aquel caso se pretendía-, no cabe afirmar que exista una jurisprudencia consolidada. Por ello, y dado que en el curso del proceso no se suscitó debate sobre ese punto, la Sala de instancia, antes de dictar sentencia, podrá someter la cuestión a la consideración de las partes, al amparo de lo previsto en el artículo 65.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , y resolver luego lo que proceda.

Al ser acogido el motivo de casación aducido por la Junta de Andalucía, no procede imponer las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes personadas ( artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,