STS, 15 de Marzo de 2013
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2013:1538 |
| Número de Recurso | 2649/2010 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 15 de Marzo de 2013 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Marzo de dos mil trece.
Visto el recurso de casación nº 2649/2010, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Marcos Juan Calleja García, en nombre y representación de Dª Diana , contra la Sentencia de 26 de febrero de 2010, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Málaga, dictada en el recurso contencioso administrativo nº 2162/2001 , sobre aprobación de plan parcial.
Se ha personado como parte recurrida el Procurador de los Tribunales, D. Vicente Ruigómez Muriedas, en nombre y representación del Ayuntamiento de Málaga.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera), del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Málaga, se ha seguido el recurso nº 2162/2001 , interpuesto por Dª Diana , contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto, a su vez, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Málaga, de 5 de mayo de 2000, que aprobó definitivamente el Plan Parcial SUP-LE.2 "San Antón" (BOP de 27 de noviembre de 2000).
En el recurso contencioso-administrativo se dictó Sentencia de fecha 26 de febrero de 2010 , cuyo fallo es el siguiente:
Desestimar el presente Recurso Contencioso-Administrativo sin efectuar una especial imposición de las costas procesales
.
Contra dicha sentencia la parte recurrente preparó ante la Sala de Instancia recurso de casación, y luego ante esta Sala Tercera presentó escrito de interposición, el día 7 de junio de 2010, en el que solicita que se estime el recurso de casación, se case y anule la sentencia impugnada, y se " acuerde estimar el recurso contencioso administrativo y declarar que el Plan Parcial del Sector SUP-LE.2 debió prever la conexión de la dotación de infraestructuras correspondiente necesaria para la mejora de los servicios de urbanización, y para el supuesto de que por haberse ejecutado la urbanización de dicho Sector no fuese posible atender a la previsión de conexiones se condene al Ayuntamiento de Málaga a la reparación del perjuicio causado irrogado en ejecución de sentencia de acuerdo con la valoración pericial ascendente a 23.497,13 Euros más los intereses legales ".
Admitido el recurso, mediante Auto de 14 de octubre de 2010, la casación se sustanció por sus trámites legales. La parte recurrida, Ayuntamiento de Málaga, ha formalizado escrito de oposición al recurso de casación con fecha 18 de marzo de 2011, solicitando que se desestime el recurso de casación.
Se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de marzo de 2013, fecha en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La sentencia impugnada en casación desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la aquí recurrente, contra la denegación presunta del recurso administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Málaga, de 5 de mayo de 2000, por el que se aprobó definitivamente el Plan Parcial SUP-LE.2 "San Antón".
La demandante ante el Tribunal " a quo " pretendía, en esencia, que el Plan estableciera previsiones en orden a la conexión de la dotación de la infraestructura correspondiente necesaria para la mejora de los servicios de urbanización de la parcela de propiedad de la actora, un terreno de 16.109,40 m2 ubicado en el ámbito del Suelo no Urbanizable (SNU), c/ Halelpensis de la Urbanización: "Pinares de San Antón", existiendo una clara conexión de la parte sur de su parcela con el SUP-LE.2. Por lo que, en su opinión, el Plan Parcial del mencionado Sector debía prever las conexiones urbanísticas correspondientes.
La sentencia fundamenta la desestimación del recurso contencioso administrativo, fundamentalmente porque de la prueba pericial practicada se infiere que el Plan Parcial SUP-LE.2 recurrido no puede prever las dotaciones y conexiones urbanísticas con la parcela adyacente (tampoco el Proyecto de urbanización), si la misma está clasificada en la actualidad como Suelo No Urbanizable de Control Paisajístico dentro del Plan General de Ordenación Urbana vigente. Así, el fundamento jurídico cuarto señala (el resaltado en "negrita" es nuestro"):
" Practicada prueba pericial a instancia de la actora, y consultado el perito acerca de si el P.P. SUP-LE.2 y el Proyecto de Urbanización debió prever: "las dotaciones y conexiones urbanísticas al objeto de mejorar y conectar la infraestructura futura de la parcela propiedad de la recurrente, con indicación de los servicios y trazados que debió llevarse a cabo, al ser ello necesario para que una vez se reconozca el carácter de Suelo Urbano de la parcela de la recurrente, se pueda conectar con carácter lógico (por gravedad) con los servicios propios del SUP.LE.2."
La respuesta del perito no deja lugar a ninguna duda al afirmar este literalmente que: "El que suscribe entiende que un Proyecto de Urbanización que desarrolla un Plan Parcial no puede prever las dotaciones y conexiones urbanísticas de una parcela si está clasificada como Suelo No Urbanizable dentro del Plan General de Ordenación Urbana vigente en el momento de su redacción.
En el caso de la parcela propiedad de la recurrente, la revisión del PGOU aprobada en 1997 mantiene la clasificación de Suelo No Urbanizable de Control Paisajístico en el momento de la redacción del Proyecto de Urbanización correspondiente al Plan Parcial SUP-LE.2, por lo que no es necesario que recoja las dotaciones y conexiones urbanísticas de la citada parcela.
El que suscribe infiere que la previsión de conexión de la infraestructura futura de la parcela propiedad de la recurrente con indicación de los servicios y trazados necesarios para su desarrollo se podría haber llevado a cabo en el supuesto de que se reconociera el carácter de Suelo Urbano de la parcela en el momento de la redacción del Proyecto de Urbanización, y no con carácter posterior"
En el periodo procesal de aclaraciones el perito es preguntado no si para hoy es Suelo Urbano sino para el supuesto hipotético de que fuera Suelo Urbano; es decir, si siendo previsible que dicho suelo iba a ser clasificado Urbano, (véase el documento de aprobación provisional del PGOU que lo clasifica como Urbano No Consolidado en una unidad de ejecución o por ejemplo el recurso contencioso-administrativo nº 2442/01 donde obra una prueba pericial que claramente afirma que es Suelo Urbano), se debió prever las dotaciones y conexiones urbanísticas de esa parcela con el SUP-LE.2.
Y en este caso la respuesta del perito vuelve a ser contundente :
El que suscribe corrobora que un Proyecto de Urbanización que desarrolla un Plan Parcial no puede prever las dotaciones y conexiones urbanísticas de una parcela si está clasificada como Suelo No Urbanizable dentro del Plan General de Ordenación Urbana vigente en el momento de su redacción, si bien en el caso hipotético de que sea Suelo Urbano sí deben preverse dichas dotaciones y conexiones"»
Vistos los términos por los que discurrió el debate en el recurso contencioso-administrativo, nos corresponde relacionar seguidamente los motivos de casación y oposición que vertebran el presente recurso. El recurso se construye sobre dos motivos, ambos esgrimidos al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA .
En el primer motivo se denuncia la vulneración de los artículos 8 de la Ley sobre el Régimen de Suelo y Valoraciones de 1998 , 10 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , 21 y 58.2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978 , y de la jurisprudencia que se indica, en relación con el carácter reglado del suelo urbano y la fuerza normativa de lo fáctico. A su entender el plan parcial debía acreditar que la solución por la que opta constituye una unidad funcional perfectamente conectada con las áreas colindantes mediante una adecuada relación con su estructura urbana (artículo 58.2 del Reglamento antes citado). Y es que según la sentencia, al no ser el suelo de la recurrente "formalmente" suelo urbano no tiene por qué contener el Plan Parcial recurrido las previsiones de conexión de infraestructuras con su parcela. Ahora bien, de acuerdo con el principio de proporcionalidad y el de racionalidad (dado que --afirma la recurrente- se ha acreditado que estamos ante suelo urbano) se debieron prever tales conexiones. Señala que en otro recurso contencioso administrativo, bajo el nº 2442/2001, se practicó una prueba pericial que, según dice, concluyó que la parcela de 16.109,40m2 es suelo urbano, y lo es no sólo una parte, 1.134m2, sino el conjunto de la finca en aplicación de la doctrina sobre la fuerza normativa de lo fáctico. Las normas que cita obligarían, por tanto, a dicha conexión.
En el segundo motivo, en relación con la apreciación de la prueba practicada en la instancia, la recurrente denuncia una interpretación desproporcionada del conjunto de las pruebas para la consideración de suelo urbano. Existen elementos probatorios suficientes en autos acreditativos del suelo urbano y, por tanto, procedía que se hubieran previsto las conexiones del SUP-LE.2 "San Antón" con sus terrenos. En concreto denuncia la infracción del artículo 348 de la LEC , en cuanto a que establece que se valorarán los dictámenes periciales según las reglas de la sana crítica.
Por su parte, la recurrida, en relación al motivo primero, alega que no se justifica la infracción de las normas que cita, por la sencilla razón que en el momento de tramitación y aprobación del Plan Parcial recurrido en la sentencia, el suelo litigioso no tenía la consideración de suelo urbano y por ello las normas que cita la recurrente no eran aplicables. En todo caso, las situaciones fronterizas con suelo que se programa para su urbanización son inevitables. Además, para tener la condición de suelo urbano, no sólo deben existir los servicios, sino que los mismos deben tener la calidad e idoneidad suficiente en relación al suelo. Refiere la sentencia de la misma Sala de instancia, de igual fecha que la que aquí se recurre, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 8282/2010 , que denegó la modificación de planeamiento de "elementos" de suelo no urbanizable instada por el recurrente. En ella se señala que el suelo de la parcela tiene el carácter de no urbanizable de control paisajístico, respecto del cual las propias previsiones del Plan General revisado establecen que cualquier cambio debe justificar suficientemente su interés público. Concluyendo en aquella sentencia que no procede la modificación instada pues implicar un cambio de clasificación de la parcela. Y en relación al segundo motivo, el Ayuntamiento recurrido entiende que lo que se pretende es una revisión de la prueba efectuada en la instancia.
Con carácter previo al examen de los motivos de casación que antes hemos reseñado, debemos hacer una doble consideración preliminar.
De un lado, viene al caso dejar constancia que el ahora recurrente promovió una Modificación Puntual de Elementos del Suelo No Urbanizable sobre la parcela sita en c/ DIRECCION000 de la URBANIZACIÓN000 de San Antón, que fue denegada mediante Acuerdo Plenario de 29 de junio de 2001 (que por otro lado también desestimaba de forma expresa el recurso de reposición recurrido en la instancia como desestimación por silencio administrativo). Dicho acuerdo impugnado, ante la misma Sala de instancia y por la misma recurrente, da lugar al recurso contencioso-administrativo nº 2442/2001, respecto del que se solicitó la acumulación al recurso nº 2162/2001 en el que se dicta la sentencia ahora impugnada. Acumulación que fue denegada mediante Auto de la Sala de instancia de 5 de julio de 2004. De esta manera, mediante Sentencia de 26 de febrero de 2010 (recurso contencioso-administrativo nº 2442/2001 ), se desestimó también el citado recurso contencioso administrativo, y se interpuso recurso de casación bajo el número nº 4443/2010 que hemos deliberado conjuntamente con el presente recurso.
Y de otro, debemos reparar que nos hallamos, una vez más, ante un recurso administrativo deducido frente a una disposición de carácter general, cual es un Plan General de Ordenación Urbana Municipal, en contra de lo establecido en el artículo 107.3 de la Ley 30/1992 . En este caso se trata de la desestimación por acto presunto.
Hemos de repetir, al respecto lo declarado en nuestras Sentencias de fechas 19 de diciembre de 2007 (recurso de casación 4508/2005 ), 19 de marzo de 2008 (recurso de casación 3187/2006 ), 11 de diciembre de 2009 (recurso de casación 5100/2005 ), 30 de septiembre de 2009 (recurso de casación 3920/2005 ), 28 de mayo de 2010 (recurso de casación 3600/2006 ), 21 de julio de 2010 (recurso de casación 1793/2006 ), 22 de septiembre de 2010 (recurso de casación 4450/2009 ), 10 de noviembre de 2010 (recurso de casación 5095/2006 ), 11 de mayo de 2011 (recurso de casación 1789/2007 ) , 17 de junio de 2011 (recurso de casación 3400/2007 ) y 11 de octubre de 2011 (recurso de casación 4265/2007 ), en las que hemos declarado que al tener los planes de urbanismo el carácter de disposiciones de carácter general, resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 107.3 de la 30/1992, de 26 de noviembre, donde de modo claro e inequívoco se establece que " contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa ". Esta previsión resulta de aplicación cuando se cuestiona, como en este caso, el contenido de la norma reglamentaria, del plan. Al respecto venimos distinguiendo entre el acto administrativo de aprobación del plan, que permite su alumbramiento, (el acuerdo de aprobación del Plan tiene sus propios requisitos de procedimiento, quórum, etc.), y las determinaciones urbanísticas del plan que se aprueba. Pues bien, el recurso administrativo, insistimos, resulta pertinente en cuanto se impugna el acto de aprobación del Plan en el aspecto que tiene de acto administrativo, pero no cuando se impugna el contenido material de la disposición como sucede en este caso, ante la expresa prohibición del artículo 107.3 de la Ley 30/1992 . No obstante, como quiera que esta cuestión no ha sido planteada en la instancia ni en casación, por exigencias derivadas de la congruencia, no puede condicionar nuestra decisión, si bien conviene dejar constancia de la misma.
Entrando en el análisis de los dos motivos que sustentan el presente recurso de casación, lo que subyace a ambos y se utiliza como base de todo el razonamiento posterior, es que la parcela de su propiedad, de 16.109,40m2, sita en c/ DIRECCION000 de la URBANIZACIÓN000 de San Antón, es contigua al Plan Parcial SUP-LE2 "San Antón" recurrido, que es suelo urbano, se sostiene, por la "fuerza normativa de lo fáctico", al tener los servicios para ser considerada como tal, a pesar de que formal y jurídicamente en el planeamiento vigente se clasifica en su mayor parte como suelo no urbanizable de protección paisajística (motivo segundo del recurso). Y a partir de esa premisa, entiende que le es de aplicación la normativa urbanística que obligaría a que el Plan Parcial, y el proyecto de urbanización que en su día lo ejecute, deba contener la previsión de las infraestructuras urbanas correspondientes que conecten el nuevo sector con la citada finca urbana colindante (motivo primero).
El alegato esgrimido como fundamento de las infracciones denunciadas no puede dar lugar a la estimación del recurso, por la sencilla razón de que el dato cierto al que se atuvo el redactor del Plan es que los terrenos propiedad de la actora no son suelo urbano con arreglo al planeamiento general vigente. De manera que el planeamiento que lo desarrolla no puede prever la infraestructura de conexión que la recurrente pretende en aplicación de la previsión del artículo 58.2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978 .
Resulta obligado señalar que en esta misma fecha hemos dictado sentencia desestimatoria del recurso de casación promovido por la recurrente contra otra sentencia también dictada por la Sala de instancia en relación con estos mismos terrenos, tramitado ante esta misma Sala y Sección con el nº 4443/2010 , en el que precisamente se suscitaba de forma directa la controversia sobre el pretendido carácter urbano de esos terrenos, pues en ese recurso se impugnaba la denegación de la aprobación de una modificación puntual del Plan General de Málaga en el ámbito de suelo no urbanizable en el que se ubican los terrenos de la recurrente. De modo que no siendo acogible la premisa dialéctica que sienta la recurrente sobre la caracterización de los terrenos, y de tal circunstancia fluye el rechazo de la pretensión que aquí sostiene.
Sólo cabe, pues, insistir en que a la fecha de redacción del plan parcial la finca litigiosa (y exterior al sector) no era suelo urbano y por ello no hay obligación de que aquel recoja las infraestructuras de conexión necesarias para la mejora de los servicios de urbanización de la parcela de la actora. Y el plan parcial debe ser consecuente, por tanto, con las previsiones contenidas en el planeamiento general que desarrolla.
En este sentido, no podemos pasar por alto la contradicción que implica el hecho de que la recurrente pida de forma simultánea que el Plan Parcial SUP-LE2 prevea unas infraestructuras de conexión y, a la vez, sostenga, en otro recurso, que su propiedad debe ser objeto de reclasificación, porque, precisamente, señala que, dispone de los servicios de urbanización correspondientes. Si hipotéticamente ya tiene los servicios, los mismos, para entender que configuran la cualidad de suelo urbano, se supone que están ya integrados, a su vez, en la malla urbana y que por ello no necesitan de la posterior ejecución de una conexión exterior.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo hasta el límite, por los conceptos de honorarios de letrado de la Administración Pública comparecida como recurrida, de 3.000 euros, de conformidad con lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que desestimando los motivos invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Dª Diana contra la Sentencia de 26 de febrero de 2010, de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede de Málaga, dictada en el recurso nº 2162/2001 . Con imposición de costas a la recurrente, con el límite fijado en el último fundamento de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
