STS, 26 de Marzo de 2013

La sentencia impugnada desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por Enagas S.A", contra el acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central de 28 de Abril de 2010, que confirmó las resoluciones de la Subgerencia Territorial del Catastro en Cartagena de 13 de Febrero de 2008, sobre notificación de la asignación de valores catastrales a las distintas unidades singularizadas de la Regasificadora del Puerto de Cartagena, a efectos del Impuesto de Bienes Inmuebles, en concepto de bienes inmuebles de características especiales.

Contra la referida sentencia, la representación de Enagas S.A, preparó recurso de casación y, una vez que se tuvo por preparado, fue interpuesto solicitando sentencia que case la recurrida, y estimando como consecuencia de ello el recurso contencioso administrativo, declarando contraria al Ordenamiento Jurídico "la resolución de la Gerencia Regional del Catastro de Cartagena de 13 de Febrero de 2008, por la que se le notificó los valores catastrales de la "Regasificadora del Puerto de Cartagena", cifrados en 124.590.792,83 euros, los cuales deberán quedar anulados por su disconformidad a Derecho, en virtud de los fundamentos jurídicos que se contienen en el presente escrito y que se concretan en la nulidad de pleno derecho de los Reales Decretos 417/2006, de 7 de Abril y 1464/2007, de 2 de Noviembre, lo cual se extiende a sus actos de aplicación, y en la infracción de las normas de valoración del suelo y de las construcciones, pronunciamiento de nulidad que procederá hacer extensivo a la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 28 de Abril de 2010."

Por Auto de 23 de Febrero de 2012 la Sección Primera acordó declarar la admisión del recurso de casación interpuesto en relación con la impugnación de los valores catastrales de las Unidades Singularizadas 0609105 XG8600N0001 QH y 0609102XE8600 N 0002ZJ, y la inadmisión del mismo con relación con los restantes, por no superar sus cuotas el límite legal para acceder al recurso de casación.

Conferido traslado al Abogado del Estado, se opuso al recurso, interesando sentencia desestimatoria, con imposición de costas a la parte recurrente.

Para el acto de votación y fallo se señaló la audiencia del día 20 de Marzo de 2013, fecha en la que tuvo lugar la referida actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frias Ponce,

La parte recurrente articula los siguientes motivos de casación:

Primero, al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1c) de la Ley Jurisdiccional , por incongruencia omisiva de la sentencia al no haberse pronunciado sobre la cuestión principal alegada en la demanda, relativa a la infracción de los principios de reserva de Ley y de jerarquía normativa por los Reales Decretos 417/2006, de 7 de Abril, y 1464/2007, de 2 de Noviembre, al contradecir el art. 8 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de Marzo , por el que se aprobó el Texto Refundido de la ley del Catastro Inmobiliario, que sólo considera incluidos en el concepto de "bienes inmuebles de características especiales" los destinados a la "producción de gas", conclusión que no es predicable de la Regasificadora a que se refiere el recurso (Cartagena).

A juicio de la recurrente, la sentencia de este Tribunal Supremo, traída a colación por la sentencia impugnada, contiene un debate jurídico radicalmente distinto al expuesto, con lo cual la pretensión de la parte ha quedado sin resolver.

Segundo , por infracción de los principios de reserva de Ley y de jerarquía normativa en relación con los Reales Decretos 417/2006, de 7 de Abril, y 1464/2007, de 2 de Noviembre.

Ante la falta de pronunciamiento al efecto por la Sala de instancia denunciada en el motivo anterior, la parte postula de esta Sala el enjuiciamiento de la cuestión de fondo, que deriva de la relación de dos normas reglamentarias con lo dispuesto en la ley,defendiendo la nulidad de la valoración catastral que le fue notificada a la recurrente, por cuanto que se proyecta sobre bienes inmuebles que legalmente no tienen la consideración de "características especiales", por cuanto que en dicho concepto sólo pueden incluirse los destinados a la producción de gas, no los de "regasificación".

Según la recurrente, no es posible identificar las actividades de "producción" con las de "regasificación" de gas natural, por cuanto que el régimen jurídico y los sujetos intervinientes son diferentes, todo ello de conformidad con la Ley 34/1998, de 7 de Octubre, del Sector de Hidrocarburos, con las modificaciones procedentes de la Ley 12/2007, de 2 de Julio.

Tercero, al amparo del art. 88.1 d), de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas reguladoras del valor del suelo y de las construcciones, lo que comporta además infracción de lo dispuesto en el art. 102 de la Ley 58/2003, de 17 de Diciembre, General Tributaria , en lo que concierne a la motivación de actos de gravamen.

Mantiene la parte recurrente que la sentencia impugnada no da respuesta alguna a lo alegado en el escrito de demanda en torno a la fijación del valor del suelo, que lo fue en 10.080.249,30 euros, y de las construcciones,que lo fue en 115.092.584,23 euros, respondiendo, en cambio, a cuestiones que no fueron planteadas como la inconstitucionalidad de la inclusión de la maquinaria en el valor catastral de los BICES, inconstitucionalidad al establecerse el valor de mercado de los inmuebles como limite del valor catastral, y disconformidad con el Ordenamiento Jurídico de la referencia al coeficiente RM.

A continuación, recuerda que en la resolución de la Subgerencia Territorial del Catastro de Cartagena de 13 de Febrero de 2008 se asignó al suelo un valor catastral de 10.080.249,30 euros, al que se llega aplicando un valor unitario de 113,61 euros metro cuadrado, sobre la total superficie de la Regasificadora, habiendo previsto previamente la Ponencia de valores el coeficiente 21.

Estas magnitudes, según la recurrente, si bien derivan de la aplicación de lo dispuesto en el Real Decreto 1464/2007, de 2 de Noviembre, y en sus normas de desarrollo, pues el art. 3.3 del referido Real Decreto remite para determinar el valor unitario del suelo a una Orden Ministerial y a unos coeficientes, que tratándose de "Producción de gas y regasificación" oscilan entre el 2 y el 50,00, no pueden considerarse conformes a Derecho, por carecer la disposición reglamentaria, de la que trae causa la Ponencia y la resolución impugnada, de motivación sobre la aplicación del valor unitario de 113,61 euros metro cuadrado, habiéndose tenido en cuenta, además, en este caso el coeficiente 21, también sin motivación o razonamiento alguno, pues si bien está dentro del rango anteriormente mencionado la fijación del mismo se ha llevado con total discrecionalidad, sin referencia a un elemento objetivo que permita salvaguardar los derechos del contribuyente.

Cuarto, al amparo del art. 88.1.d), por improcedente valoración de las construcciones,

El mismo reproche se hace respecto a la valoración de las construcciones, fijada en 115.092.584,23 euros, en cuanto si bien la magnitud que se aplica, 132.405 euros por metro cúbico, aparece recogida en el art. 5 del Real Decreto 1464/2007, de 2 de Noviembre , mantiene que no se contiene tampoco fundamentación jurídica o criterio técnico alguno del porqué de la citada cifra, utilizándose una dimensión en metros cúbicos, que es propia de los yacimientos de gas natural, pero que carece de sentido en una regasificadora, que no está destinada a la producción de gas natural.

Por otra parte, reproduciendo lo alegado en la demanda, agrega que la pretensión anulatoria se fundamenta también en el improcedente criterio que se sigue en la Ponencia de valores en orden a los coeficientes a aplicar sobre el módulo de coste unitario, previstos en el Real Decreto 1464/07, que sólo admite la depreciación por antiguedad, pero no por obsolecencia tecnológica, a diferencia de lo que se establece en relación a los centrales térmicas productoras de electricidad, conduciendo asimismo aquella depreciación por antiguedad a discriminación si se comparan los coeficientes previstos para las centrales térmicas generadoras de electricidad, que son más favorables.

La problemática que se plantea en los motivos articulados es sustancialmente idéntica a la que configuró el recurso de casación nº 4629/2011, resuelto por la sentencia de 27 de Febrero de 2013 .

El principio de unidad exige que ahora reiteremos lo que allí afirmamos.

En dicha sentencia dijimos lo siguiente:

" Segundo.-En su primer motivo de casación, formulado al amparo de la letra c) del art. 88.1 de la Ley Jurisdiccional , aduce la recurrente quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia, al haberse producido incongruencia al no resolverse sobre la cuestión principal alegada en la demanda, consistente en vulneración de los principios de reserva de ley y jerarquía normativa por los Reales Decretos 417/2006, de 7 de abril y 1464/2007, de 2 de noviembre, al contradecir el art. 8º del Real Decreto legislativo 1/2004, de 5 de marzo , por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario, que sólo considera "bienes inmuebles de características especiales" (BICES), los destinados a la producción de gas, que no es predicable de la Regasificadora de Palos de la Frontera.

El motivo debe estimarse, pues la sentencia recurrida no trata esta cuestión, lo que supone infracción del art 67.1 de la Ley Jurisdiccional , que exige que en la sentencia se decidan todas las cuestiones controvertidas en el proceso.

Tal incongruencia obliga a esta Sala a pronunciarse sobre la indicada cuestión no resuelta, y que constituye el objeto del segundo motivo de casación.

Su planteamiento parte de una extensión de los Reales Decretos mencionados respecto del artículo 8.2.a) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario , que, en lo que aquí interesa, considera "bienes de características especiales" "los destinados a la producción de gas", concepto de producción de la que carecen las Regasificadoras. Por esta razón considera que vulnera el principio de jerarquía normativa y de reserva de Ley:

El art. 23.2 del RD 417/2006 que incluye en los BICES A.2

"Los destinados a la producción de gas, entendiendo incluida en ésta, tanto la extracción del yacimiento como la regasificación o actividad de transformación del elemento líquido gaseoso, así como la licuefacción, siempre que estas actividades se destinen principalmente al suministro final a terceros por canalización".

El art. 11 del Real Decreto 1464/2007 que establece:

"Normas para la valoración de bienes inmuebles de características especiales destinados a la producción de gas.

1. La valoración de las construcciones singulares integrantes de las centrales de producción de gas y regasificación se realizará mediante la aplicación, de acuerdo con el artículo 5, de un módulo de coste unitario de construcción (MCUC) por volumen o elemento constructivo, o de un módulo de coste unitario por potencia o capacidad de producción (MCUP) sobre el volumen de producción por unidad de tiempo, según corresponda.

2. A efectos de su valoración por módulos se considerarán en estos inmuebles las siguientes construcciones singulares:

a) Los tanques de almacenamiento de gas natural licuado, en los que se incluye la obra civil y las instalaciones de descarga y de conexión con los vaporizadores, así como las de seguridad relacionadas con la antorcha.

b) Las instalaciones de regasificación, en las que se incluyen los vaporizadores y todas las instalaciones necesarias entre la entrada en el vaporizador y las válvulas de conexión con la red de transporte.

c) Los cargaderos de cisternas.

d) La obra civil portuaria y terrestre, que se valorará según lo establecido al efecto en este real decreto para los puertos comerciales".

En relación con la ilegalidad de estas normas reglamentarias, esta Sala, en su sentencia de 12 de octubre de 2008 señaló que:

‹" 4. Si de la valoración general descendemos al plano de las concretas alegaciones de nulidad de los arts. 20 y 23 del Real Decreto 477/2006 impugnado, formuladas por la entidad recurrente, habría que decir que la categoría de bienes inmuebles de características especiales (BICES) no es producto del Real Decreto objeto de impugnación sino del art. 2, apartado 1.c ), y 7 de la Ley 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario , precepto que estableció una nueva clasificación catastral de los bienes inmuebles. En la actualidad esa regulación se contiene en el art. 6, apartados 2.b ) y 4, así como en el art. 8 del Texto Refundido de la Ley del catastro Inmobiliario (TRLCI) aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo . La calificación entre las clases de inmuebles se recoge, pues, en una norma con rango de ley, no en el Real Decreto objeto aquí de impugnación.

El art. 23 del Decreto recurrido asume el desarrollo normativo de la LCI y es claro que una norma de desarrollo de la Ley no puede limitarse a la mera reproducción del contenido de ésta, sino que es perfectamente normal y conforme a la ley un cierto contenido innovador siempre que haya habilitación al respecto. Pues bien, el art. 23 del Real Decreto 417/2006 se ajusta a las facultades de desarrollo de la ley concedidas al Gobierno por la Disposición final segunda del TRLCI, dado que, salvo en el caso contemplado en la sentencia de 30 de mayo de 2007 , se limita a desarrollar la definición de los bienes de características especiales recogida en el art. 8 del citado texto legal ".»

Si bien esta sentencia se refería a los "bices" destinados a la producción de energía eléctrica, estas consideraciones generales son también aplicables a la producción de gas. Debe tenerse presente que la regasificación a que se refiere el artículo 23.2 del RD 417/2006 , como los tanques, instalaciones de regasificación, cargaderos de cisternas, obra civil portuaria y terrestre, que menciona el art. 11 del RD 1464/2007 , entran dentro de la categoría de bienes destinados a la producción de gas, desde el momento de su extracción hasta la puesta a disposición de los consumidores, pues desde un punto de vista económico se deben comprender todas las instalaciones que forman parte del proceso de producción de gas. No tendría sentido una visión reducida o estricta de esa producción, como pretende la recurrente, ya que eso llevaría a la exclusión de una gran parte de los elementos que intervienen en la producción. Así el artículo 59.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos integra en la red básica de gas natural, junto con otros componente a "las plantas de regasificación del gas natural licuado que puedan abastecer el sistema gasista y las plantas de licuefacción de gas natural".

Por lo tanto, la producción de gas, no se agota por la mera actividad extractiva, como parece señalar la recurrente, sino que comprende todo el complejo entramado de la actividad productiva, y que, por tanto, incluirá todas las instalaciones necesarias para los procesos de elaboración del producto final. Por la misma razón tampoco puede considerarse ilegal el art. 11 del Real Decreto 1464/2007 , ya que los elementos que en el se definen como formando parte de la producción de gas, responden a la idea general que el propio artículo 8 de la Ley del Catastro Inmobiliario da de los bices como "conjunto complejo de uso especializado, integrado por suelo, edificios, instalaciones y obras de urbanización y mejora que, por su carácter unitario y por estar ligados de forma definitiva para su funcionamiento, se configura a efectos catastrales como un único bien inmueble".

Es, por otra parte, la solución que al problema planteado ha dado este Tribunal, pues en su sentencia de 19 de febrero de 2013 , se llega a la conclusión de que "Estamos, por tanto, en un supuesto de colaboración entre la ley y el reglamento, que no supera los límites del art. 23.3 del Real Decreto legislativo 1/2004 , en el cual se expresa que «reglamentariamente, se establecerán las normas técnicas comprensivas de los conceptos, reglas y restantes factores que de acuerdo con los criterios anteriormente expuestos y en función de las características intrínsecas y extrínsecas que afecten a los bienes inmuebles permitan determinar su valor catastral"

En consecuencia, al establecer las normas reglamentarias impugnadas lo que debe comprenderse dentro del concepto "producción de gas", no está sino desarrollando el mandato de la norma habilitante.

Es por otra parte el criterio sustentado en la sentencia de esta Sala de 21 de diciembre de 2011 , en la que se expresó que:

"Interesa poner de relieve, inicialmente, que contra la posición de la entidad recurrente que centra la definición de los BICES en el apartado 2 del artículo octavo del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo , y, más precisamente, en la expresión " producción de gas ", que la verdadera concepción de tales BICES se encuentra en el apartado primero donde se les define como un "conjunto complejo de uso especializado" en el que se citan los elementos que los integran, suelo, edificios, instalaciones y obras de urbanización y mejora; se subraya la esencial unidad con que se les considera, unidad que está al servicio de su funcionamiento.

De otro lado, el Diccionario de la Real Academia al referirse al hecho "producir", no a su sustantivo "producción", alude en una de sus acepciones al proceso de elaboración de las cosas producidas, y, en otra, a la creación de cosas o servicios con valor económico.

Como decimos, la amplia concepción de los bienes inmuebles que late en el apartado primero del artículo octavo del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo , junto con una concepción dinámica, y no meramente estática, del término "producción" excluyen la conclusión de que los textos de los decretos invocados carezcan de la cobertura legal necesaria, pues es notorio que la equiparación entre los conceptos "producción" y "obtención" de gas que es lo que en esencia sostiene el recurrente no puede compartirse, ya que el concepto de "producción" abarca no solo la obtención de un producto sino también su tratamiento, transporte y almacenamiento hasta que lo producido esté en situación de ser consumido por el tercero a quien se le ofrece para su consumo.

El mismo informe aportado por el recurrente pone de relieve estas circunstancias cuando afirma: "Se entiende por «Cadena de Gas Natural», el conjunto, etapas y elementos que van desde el yacimiento del gas a la planta de licuefacción donde se convierte el gas natural en gas natural licuado, GNL, el transporte marítimo mediante buques metaneros, la posterior conversión de GNL a fase gaseosa en plantes de regasificación y el transporte y distribución desde esas plantas hasta los puntos de consumo de gas en los mercados finales.".

En consecuencia, no puede entenderse que el proceso de "producción de gas" tiene lugar, exclusivamente, en el lugar de la obtención del gas sino que este concepto "producción de gas" abarca todos los elementos que integran la cadena necesaria desde el punto de obtención del gas hasta el de su distribución a los consumidores.

Al ser dicha argumentación la base del razonamiento del actor procede la desestimación de la impugnación de valores, fundada en la falta de cobertura de los textos legales invocados".

En el mismo sentido nos hemos pronunciado en las sentencias de 15 de Noviembre de 2012 ( cas. nº 37/2010) en el caso de la Regasificadora de Enagas sita en Cartagena , y de 22 de Noviembre de 2012 ( cas. nº 38/2010 ) que afecta a la regasificadora de Palos de la Frontera, a la que se refiere también el presente recurso.

TERCERO.- En los dos siguientes motivos aduce infracción por la sentencia recurrida de las normas reguladoras del valor del suelo y de las construcciones. El motivo se formula al amparo de la letra d) del art. 88.1 de la ley Jurisdiccional , pese a lo cual se hace referencia a la incongruencia omisiva de la sentencia respecto de estas cuestiones, y a la incongruencia por exceso, al referirse a otras no entabladas en la demanda.

Esta confusión de motivos pugna con la jurisprudencia de esta Sala que exige no mezclar en un mismo motivo ambas cuestiones de forma y fondo, lo que permite desde ahora declarar su inadmisibilidad.

En cualquier caso, y con el fin de agotar el tema se ha de hacer referencia a las restantes alegaciones, a título complementario. Se invoca infracción de los principios de jerarquía normativa y reserva de ley pues, en relación con el valor del suelo, aduce que el art. 3º del Real Decreto 1464/2007 , tiene eficacia innovadora de la Ley del Tributo, pero sin indicar nada sobre el particular, remitiéndose a una Orden Ministerial y a unos coeficientes que oscilan entre el 2 y el 50,00 de los que todo se desconoce, y el amplio grado de discrecionalidad que establecen. Igual crítica realiza respecto de la valoración de las construcciones.

Lo que se ha dicho anteriormente sobre la colaboración entre la ley y el Reglamento cabe reproducirlo también aquí. Se trataba de simplificar los mecanismos necesarios para la determinación de los valores catastrales. Así lo explicó la Exposición de Motivos de la inicial Ley 48/2003, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario en la que se decía:

"De precisa y sistemática debe calificarse también la regulación que la Ley contiene del valor catastral, concepto sobre el que en la anterior normativa recaía el principal acento y que ahora, aun manteniendo su singular importancia, pasa a integrarse en el más amplio de descripción catastral. Manteniendo en lo esencial los aspectos más arraigados, las innovaciones se han dirigido, también aquí, a sistematizar y simplificar los distintos mecanismos necesarios para la determinación de los valores y a reforzar el principio de legalidad, y consagrar el de moderación, en su configuración. Otros aspectos que son objeto de atención y regulación en la Ley son la referencia catastral, la actualización de valores por grupos de municipios atendiendo a su homogeneidad inmobiliaria, el deber de colaboración y el régimen sancionador".

El propio Consejo de Estado en su dictamen al proyecto señaló que:

‹"En líneas generales, el proyecto remitido en consulta merece a este Consejo un juicio global positivo, en cuanto desarrolla de modo adecuado una materia de indudable trascendencia y complejidad. Desde el punto de vista de la legalidad, ninguna objeción de fondo cabe formular al proyecto, en la medida en que la regulación proyectada respeta el marco legal contenido en la Ley del Catastro Inmobiliario. Se trata, por lo demás, de una norma de elevado carácter técnico, que, en términos generales, ha sido respaldada por la mayoría de las entidades y de los organismos que han intervenido en su tramitación. A este respecto, es de elogiar el cuidadoso proceso de elaboración de la norma seguido, en el que destaca la muy amplia participación de los sectores afectados que han formulado alegaciones, muchas de las cuales han sido incorporadas a la versión definitiva del proyecto. Asimismo, debe valorarse positivamente el hecho de que la Dirección General del Catastro haya recabado diversos informes y datos estadísticos, tanto del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, como del Ministerio de Fomento, con el fin de lograr la mayor objetividad posible en la determinación de los coeficientes establecidos en la norma proyectada. De esta cuidada tramitación dan cuenta, igualmente, los diferentes escritos emitidos por la referida Dirección General, en los que razonadamente se exponen los motivos en que se basan muchas de las opciones normativas adoptadas y los argumentos por los que se descartan otras posibles soluciones".»

Esta Sala comparte el referido dictamen, habida cuenta de los informes recabados con el fin de lograr la mayor adecuación posible del valor del suelo y de las construcciones con criterios de mercado.......

(.....)En cualquier caso, no cabe desconocer que la impugnación iba dirigida contra la resolución por la que asignaban los valores en aplicación de la Ponencia aprobada, que había sido objeto de discusión por entender que procedía un recurso indirecto contra la misma, lo que no cabe admitir ante la última doctrina de la Sala que niega la equiparación de las Ponencias de Valores con las disposiciones generales, sentencia, entre otras, de 20 de febrero de 2011, cas. 1348/2006 .

Por otro lado, las magnitudes que se toman en cuenta para la valoración del suelo y de las construcciones, como se reconoce por la propia parte, hacen aplicación estricta de las normas específicas para la valoración de estos inmuebles, aprobados por el Real Decreto 1464/2007, que tratan de simplificar los mecanismos necesarios para la determinación de los valores catastrales, habiendo sido redactada conforme a los criterios establecidos por la Comisión Superior de Coordinación Inmobiliaria, debiendo recordarse, además, que el Tribunal Supremo en la sentencia de 30 de junio de 2010 otorgó plena validez a las valoraciones, los módulos y coeficientes que el Real Decreto había aprobado para la valoración de todos los BICES."

La aplicación de la doctrina expuesta comporta la estimación del Recurso de Casación y desestimar el recurso contencioso administrativo, que decidimos, sin expresa imposición de costas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.