STS, 13 de Noviembre de 2012

La Sentencia recurrida desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto y dispuso lo siguiente en su parte dispositiva:

"DESESTIMAR EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR D. Jorge FRENTE A LA RESOLUCIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA Y DE LA GUARDIA CIVIL, DE 10 DE SEPTIEMBRE DE 2008, POR LA QUE SE DECLARÓ AL RECURRENTE NO APTO PARA EL INGRESO EN LA ESCALA BÁSICA DEL CUERPO NACIONAL DE POLICÍA POR NO HABER SUPERADO LA TOTALIDAD DE LOS PARÁMETROS DEL MÓDULO DE FORMACIÓN PRÁCTICA CON LA CONSIGUIENTE BAJA EN EL CENTRO DE FORMACIÓN CON PÉRDIDA DE EXPECTATIVAS DERIVADAS DE LA SUPERACIÓN DE LAS FASES DE OPOSICIÓN Y CURSO DE APTITUD PROFESIONAL CORRESPONDIENTES AL CONCURSO CONVOCADO POR RESOLUCIÓN DE 9 DE MAYO DE 2005 DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA. SIN COSTAS"

Por escrito del Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en la representación señalada, que tuvo fecha de entrada en este Tribunal el 29 de diciembre de 2011, se formalizó el presente recurso de casación, en el que, tras alegar cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, terminó suplicando que "previos los trámites de rigor, en su día, se dicte sentencia por la que se estime el mismo, se case y anule la sentencia que se recurre, dictándose otra en su lugar por la que se estime el recurso contencioso-administrativo, en los términos que se plantearon en la demanda, y en su virtud, se anule el acuerdo en su día impugnado, y ordenar el inmediato reintegro en el Cuerpo Nacional de Policía"

Mediante Auto de la Sección Primera, de 19 de abril de 2012, se acordó admitir el recurso y la remisión de las actuaciones a la Sección Séptima. Tras lo cual la Administración recurrida formuló oposición, en escrito presentado ante este Tribunal el 19 de junio de 2012, en el que interesaba la inadmisión o, en su defecto, la desestimación del recurso.

Una vez conclusas las actuaciones, se efectuó el señalamiento para la votación y fallo en fecha 7 de noviembre de 2012, en que tuvo lugar, con observación de las formalidades legales en la tramitación del presente recurso.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

Son antecedentes necesarios para la resolución del presente procedimiento, los siguientes:

1. - El recurrente, Don Jorge , tomó parte en el concurso convocado por la Dirección General de la Policía, en fecha 9 de mayo de 2005, para el ingreso en la Escala Básica del Cuerpo Nacional de Policía, compuesto por una primera fase de oposición y por las dos siguientes fases:

   1. Curso de formación, de carácter selectivo, en el que debían aprobarse todas y cada una de las asignaturas del plan de estudios vigente, siendo puntuadas cada una de las mismas de 0 a 10.

   2. Módulo de formación práctica en un específico puesto de trabajo, en el que se valoraban los siguientes rasgos personales: responsabilidad, dedicación, disciplina, integridad, espíritu de trabajo, decisión y corrección, que se califican de 0 a 10 puntos, requiriéndose como mínimo 5 puntos para superar cada uno de ellos.

2. - El Sr. Jorge superó las diversas pruebas, hasta que, llegado a la fase de módulos de formación práctica, en fecha 21 de abril de 2008, le fue impuesta una sanción por el Director del Centro de Formación de la División de Formación y Perfeccionamiento de la Policía en Ávila, como consecuencia de la comisión de una infracción menos grave, con amparo en el art. 74 del Reglamento Provisional de la Escuela Superior de Policía , consistente en "la pérdida de seis puntos de la suma total de las calificaciones obtenidas a final de curso, detrayendo proporcionalmente en cada asignatura la parte correspondiente".

3. - Como resultado de detraer la parte proporcional de los indicados puntos a cada uno de los mencionados parámetros, el citado no superó el módulo correspondiente a integridad, en el que obtuvo una puntuación de 4,14 puntos. Ello motivó que, mediante Resolución de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, de 10 de Septiembre de 2008, se declarase a Don Jorge no apto para el ingreso en la Escala Básica del Cuerpo Nacional de Policía; declaración confirmada en vía de recurso de reposición por nueva Resolución, de fecha 19 de diciembre de 2008, frente a la que la representación del último citado interpuso recurso contencioso-administrativo.

La Sentencia recurrida, tras fijar el objeto del litigio y detallar las argumentaciones esgrimidas por las partes, desarrolla en el fundamento jurídico segundo el núcleo de la argumentación en la que basa su pronunciamiento desestimatorio, del siguiente tenor literal:

El primer motivo impugnatorio consiste en que los principios de la potestad penal y sancionadora impiden que se interprete extensivamente la sanción ya que se impone la pérdida de 6 puntos de cada asignatura, pese a que las bases de la convocatoria distinguen lo que son las asignaturas (9.1 bases) de lo que son los módulos (9.2 bases); por tanto, para el recurrente, literal y semánticamente la sanción debía aplicarse estrictamente sobre las asignaturas y no sobre los módulos.

Así pues, la sanción del caso fue impuesta por el Director del Centro de Formación de la División de Formación y Perfeccionamiento de la Policía en Ávila (folios 10 a 15 expte.) y con amparo en el art.74 del Reglamento Provisional de la Escuela Superior de Policía , apreció una infracción menos grave "con la pérdida de seis puntos de la suma total de las calificaciones obtenidas a final de curso, detrayendo proporcionalmente en cada asignatura la parte correspondiente". Pues bien, no podemos aceptar el forzado nominalismo del demandante que pretende que la minoración de puntuación ha de efectuarse en lo que las bases formalmente califican de asignaturas en la Fase de Curso de Formación Teórico pero no en los distintos conceptos evaluables que integran la fase de Formación Práctica. Por un lado, porque materialmente "asignatura" ha de entenderse aquélla materia o aspecto de la personalidad/conducta que es objeto de asignación de puntuación, siendo evaluables todos y cada uno de los ítems de la Formación Práctica; y por otro lado, porque la efectividad de la sanción y su congruencia con la finalidad que la inspira, no es aplicarse sobre la valoración de unos conocimientos teóricos, sino que la congruencia aplicativa de una sanción disciplinaria ha de proyectarse sobre la valoración de la dimensión de la actitud ética y profesional. Así, la base 9.2 precisa que "En dicho módulo de prácticas se valorarán los siguientes rasgos personales: responsabilidad, dedicación, disciplina, integridad, espíritu de equipo, decisión y corrección, los cuales serán calificados de cero a diez puntos, requiriéndose como mínimo una puntuación de cinco puntos en cada uno de ellos para superar las prácticas". En suma, una sanción por falta disciplinaria y de conducta ha de tener reflejo en la puntuación atribuida a tal esfera de valoración del plano ético, resultando extravagante pretender que comporte minoración del resultado de esa otra esfera que es la valoración de conocimientos formativos impartidos.

Por último, hay que tener presente que el art.70 del Reglamento Provisional de la Escuela Superior de Policía , aprobado por Orden Ministerial de 19 de Octubre de 1981 (BOE 5/11/81) alude a la detracción proporcional de cada asignatura sin tener a la vista los términos de las pruebas de las convocatorias futuras, por lo que el Tribunal calificador adapta de forma fiel el contenido de tal sanción a la realidad de la convocatoria concreta que le ocupa

.

Seguidamente, se reseñan las sentencias de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJ de Madrid, de 2 de Junio del 2010 (recurso 1559/2005 ) y de 16 de Julio de 2009 (recurso 652/2006 ), que se pronuncian en igual sentido respecto de la misma cuestión, concluyendo la última citada "que cuando los artículos 72 y 73 del Reglamento Provisional de la Escuela se refieren a la detracción de puntos proporcional en cada asignatura las calificaciones obtenidas al final de curso, se incluye el módulo de formación práctica y los parámetros que en este se califican".

Por último, en el fundamento de derecho tercero, la Sentencia impugnada da respuesta a la alegación de la parte relativa a la calificación máxima de cinco puntos asignada, con carácter general, al parámetro de integridad, en los siguientes términos:

"En segundo lugar, se aduce la arbitrariedad en que incurre el Tribunal con esa aplicación de la sanción ya que al fijarse apriorísticamente al factor integridad cinco puntos, cualquier detracción de puntuación por mínima que sea y mínima la falta cometida, comportará la expulsión del procedimiento.

A este respecto, no puede ser arbitrario lo que además de contar con respaldo de una norma reglamentaria (en los términos que hemos indicado) resulta la respuesta a una actuación que solo es imputable al recurrente, ya que él ha sido quien se colocó en situación de ser sancionado y ha de soportar las consecuencias de la misma".

La representación de la parte recurrente formula los siguientes motivos de casación:

1. - Como primer motivo de casación, al amparo del artículo 88.1. d) de la Ley Jurisdiccional , denuncia la vulneración de determinadas normas del ordenamiento jurídico, así como la jurisprudencia aplicable para resolver el presente supuesto.

   En su justificación aduce la abundante doctrina jurisprudencial contenida en numerosas sentencias de este Tribunal, que se pronuncian en el sentido de afirmar que al derecho administrativo sancionador se le aplican los mismos principios que al derecho penal, lo que debe ponerse en relación con el hecho de que el supuesto enjuiciado se circunscribe a la ejecución de una sanción.

   Añade, que la sentencia impugnada parte de que la postura del recurrente tiene un forzado nominalismo, pero debe entenderse que ese nominalismo es el que opera en materia sancionadora, donde rige la literalidad de la norma, sin que quepa una interpretación extensiva de la misma.

   Como ejemplo de ello, se cita la Sentencia de este Tribunal, de 27 de enero de 2001 , en la que se proclama el principio de legalidad y predeterminación normativa de las distintas infracciones en el ámbito del derecho punitivo, en el que asimismo está vedada una interpretación extensiva de las normas.

   Entiende dicha parte que, aun siendo cierto que rige en este caso el Real Decreto 884/1989, de 14 de julio, así como el régimen disciplinario del Centro de Formación Policial, eso no implica que se pueda sancionar o ejecutar una sanción, yendo mas allá de los estrictos términos de ésta, que es lo que sucede en el presente caso en que, ante la falta de previsión legal específica (la norma sancionadora se refiere estrictamente a asignaturas y no módulos), se realiza un interpretación que termina por englobar lo que no está en la dicción literal de la norma sancionadora que se ejecuta.

   Continúa señalando que, en las bases de la oposición, se diferencia lo que son los módulos de formación, por una parte, y asignaturas, por otra, y es evidente que son dos cosas que como tal deben ser tratadas, de modo que no puede incluirse en el concepto de asignatura lo que de acuerdo con las propias bases no lo es.

   Frente a ello, sostiene el recurrente, que no es admisible la alusión a que el reglamento sancionador sea anterior y no hubiera podido tener en cuenta las convocatorias futuras, por cuanto ello va en contra del preceptivo carácter previo de las normas sancionadoras, que obliga a que la conducta sancionada se halle tipificada en una norma legal. Y, en todo caso, nada impide a la Administración adaptar los reglamentos a la realidad de los tiempos. Sin que sea admisible utilizar otros reglamentos distintos del sancionador, como ocurre en la Sentencia impugnada.

2. - Como segundo motivo de casación, con fundamento en el mismo artículo 88.1. d) de la Ley de la Jurisdicción , esgrime nuevamente la infracción del artículo 24 de la Constitución y de la doctrina jurisprudencial aplicable en materia de tutela judicial efectiva.

   En desarrollo del motivo expuesto, aduce que la segunda de las cuestiones planteadas en la demanda recibe una contestación excesivamente parca en el fundamento de derecho tercero de la Sentencia de instancia.

   Al efecto, sostiene que en el planteamiento que se realiza se parte de la comisión de una arbitrariedad como consecuencia de que el módulo de integridad -que es precisamente el que suspende al Sr. Jorge , como consecuencia de la detracción operada- es calificado para todos los alumnos, de una forma apriorística y salvo casos excepcionales, con un cinco, de tal suerte que, si se opera la mas mínima detracción, se pasa a suspender irremisiblemente, lo que comporta que se trate de una puntuación total y absolutamente arbitraria que no se corresponde con el principio de mérito y capacidad.

   Se planteaba, añade, la legalidad o no de que se atribuya de antemano una determinada puntuación, sin atender a un criterio objetivo, sino que todos los que han tomado parte en el concurso tengan esa misma puntuación, salvo casos excepcionales. Frente a ello, la Sentencia no resuelve la cuestión en los términos suscitados, lo que supone una vulneración del principio de tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución , que consagra el derecho a obtener una respuesta fundada en Derecho.

   Asimismo, prosigue, se conculcan las bases del concurso, que exigen una puntuación individualizada de cada candidato, por lo que no es lícito que se realice de forma global, además de constituir una arbitrariedad prohibida por el artículo 9.3 de la CE , contraria a los principios de mérito y capacidad reconocidos en el artículo 103 del texto Constitucional. Ello comporta que la más mínima falta leve se convierta en una sanción de expulsión, a pesar de haber superado ampliamente el resto de parámetros, como en este caso, sin previa cobertura legal, lo que contraviene asimismo el artículo 25 de la Constitución , que exige una previa definición de toda infracción en la norma legal.

La representación de la Administración General del Estado deduce los siguientes motivos de oposición al recurso.

1. - Razona, en primer lugar, que el recurrente se limita a esgrimir el principio de tipicidad de las sanciones, sin introducir otra crítica a lo razonado por la Sala de instancia, la cual realiza una interpretación del concepto de "asignatura" para justificar la inclusión de los módulos, en cuanto comprensivos de materias y aspectos de la personalidad que son objeto de puntuación.

   Seguidamente, sostiene que la parte tampoco desvirtúa lo afirmado en la Sentencia respecto de la interpretación teleológica (racionalidad de que se proyecte la detracción sobre el módulo que valora la actitud ética y profesional). Y también la Sala de instancia explica a qué puede obedecer que en la norma referida a detracción de puntos no se aluda literalmente a módulos; para concluir que, al estar sometidas tales prácticas por el art. 1.2 del Reglamento 884/1989 al régimen disciplinario, cuando los artículos 72 y 73 del citado Reglamento se refieren a la detracción en las asignaturas incluyen los módulos de formación práctica.

   Finalmente, concluye, tales razonamientos se enfrentan al nominalismo radical pretendido de contrario, que la contraparte no desvirtúa, y que deben llevar a desestimar este motivo.

2. - Respecto del segundo motivo de impugnación, la Administración demandada aduce su inadmisibilidad, por venir referido a una pretendida incongruencia omisiva, que debería haberse hecho valer al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA .

   No obstante lo anterior, en cuanto a que el modulo de integridad esté calificado de modo apriorístico con una determinada puntuación, añade, que se trata de una cuestión que no ha sido declarada como fundamento fáctico por la Sentencia de instancia, ni la contraparte ha interesado su incorporación al amparo del art. 88.3 como hecho derivado de las actuaciones, o como crítica de la valoración de prueba realizada en la instancia.

   Por último, nada tiene que ver la presunta asignación apriorística de puntos con el art. 24 CE ; aquélla podrá suponer, en su caso, una infracción de las normas valorativas de la asignatura, que ni siquiera se alude de contrario.

   Razones en base a las que propugna que, en lo demás, el motivo debe ser desestimado.

Esta misma Sala y Sección ha tenido ocasión de pronunciarse, en relación a un supuesto idéntico al que ahora nos ocupa, en reciente Sentencia, de 25 de abril de 2012 , dictada en el recurso de casación número 6665 / 2009, en cuyos fundamentos de derecho tercero, cuarto y quinto se da respuesta a la cuestión de fondo suscitada en la litis, en los siguientes términos:

TERCERO.- La decisión de las cuestiones suscitadas en los motivos de casación exige tener en cuenta lo siguiente:

(1) que esos mencionados artículos 72 y 73 del Reglamento Provisional de la Escuela Superior de Policía definen el alcance de la corrección de pérdida de puntos que establecen para las faltas muy graves y graves en estos términos literales: declarando que esa pérdida lo será "de la suma total de las calificaciones obtenidas a final de curso, detrayendo proporcionalmente en cada asignatura la parte correspondiente del total";

(2) que el artículo 10 del Reglamento de los procesos selectivos y de formación en el Cuerpo Nacional de Policía, aprobado por Real Decreto 614/1995, de 21 de abril , configura, dentro del procedimiento de ingreso en el Cuerpo Nacional de Policía, los "cursos de formación" y el "módulo de formación práctica" como fases sucesivas y autónomas de ese global procedimiento de ingreso, pues, por un lado, exige la previa superación de esos "cursos" para poder realizar el posterior "módulo", y, por otro, la superación de este último aparece regulada como una valoración ajena y distinta de la previamente efectuada sobre los "cursos"; y en los mismos términos se pronuncia la base 9 de la convocatoria ["Curso de formación del período de prácticas"];

(3) que las asignaturas, en cuyas calificaciones se dispone que opere o se distribuya proporcionalmente la pérdida de puntos globalmente impuesta, es un componente del "curso" que no existe en el "módulo", pues este se estructura para la valoración de unos elementos, los rasgos personales, que son muy diferentes a aquellas asignaturas; y

(4) que la resolución sancionadora de 3 de noviembre de 2005 fijó el alcance de la pérdida de puntos que imponía reiterando el texto de esos artículos 72 y 73 del Reglamento, pues refirió expresa y literalmente dicha pérdida a "la suma total de las calificaciones obtenidas a final de curso, detrayendo proporcionalmente en cada asignatura la parte correspondiente".

A lo que antecede debe añadirse esto otro: (a) la garantía sustantiva de tipicidad comprendida dentro del principio de legalidad penal del artículo 25 CE comporta la necesidad de una clara y previa definición normativa del concreto contenido de las sanciones que pueden ser impuestas en cada una de las infracciones reguladas en cualquier norma del ordenamiento sancionador; y (b) la interpretación restrictiva que rige en toda esta materia no tolera aplicaciones extensivas o analógicas de las medidas sancionadoras.

CUARTO.- Las anteriores premisas imponen acoger la violación que, por su aplicación indebida e interpretación incorrecta, el recurso de casación denuncia en relación con esos artículos 72 y 73 del Reglamento Provisional de la Escuela Superior de Policía que tantas veces ya ha sido mencionado.

Esos dos preceptos reglamentarios, como ya se ha dicho, refieren la pérdida de puntos a las calificaciones obtenidas al final de curso, y éste -"el curso"-, como también ya ha sido subrayado, es, dentro del global proceso de ingreso al Cuerpo Nacional de Policía, una fase distinta y claramente separada del "módulo de formación práctica"; y la operatividad singularizada de esa pérdida la proyectan únicamente sobre las asignaturas y no sobre los rasgos personales del "módulo". Por lo cual, ha de coincidirse con el recurso de casación que tanto la Administración como la Sala de instancia aplicaron e interpretaron indebidamente tales artículos reglamentarios cuando proyectaron la sanción de pérdida de puntos sobre las puntuaciones obtenidas en los rasgos personales del "módulo de prácticas".

No es obstáculo a lo anterior que la sanción haya sido impuesta mediante resolución dictada en una fecha en la que ya haya finalizado el curso y todavía se esté realizando el "módulo"; y así ha de ser considerado porque, siendo la voluntad de esos preceptos reglamentarios que la pérdida de puntos opere proporcionalmente sobre cada asignatura del curso, y no estableciéndose en ellos un límite temporal para esa precisa operatividad, nada se opone a que esta sea puesta en marcha en esa última fase del "módulo de formación práctica" en la que el infractor continúa ostentando esa condición de funcionario en prácticas que determina su sujeción al régimen disciplinario contenido en el Reglamento Provisional del la Escuela Superior de Policía.

QUINTO.- Todo lo que se ha venido razonando es suficiente, sin necesidad de otros análisis complementarios, para declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto y anular la sentencia recurrida; y, resolviendo la controversia suscitada en la instancia, es bastante también estimar el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia y acoger la pretensión principal que el actor ejercitó en su demanda.

Pretensión principal que, como ya antes se adelantó, iba dirigida al reconocimiento al demandante del derecho a que la pérdida de puntos que le fue impuesta como sanción sea aplicada únicamente al curso; a que se le ofrezca una convocatoria extraordinaria (de conformidad con lo previsto en la base 9.1 de la convocatoria) sobre la única asignatura [la de "Técnicas de Prevención, Protección y Auxilio"] que como consecuencia de ello resultaría suspendida; y a que, de superar esa convocatoria extraordinaria, sea nombrado Policía del Cuerpo Nacional de Policía con efectos desde el 23 de enero de 2006 (en que tuvo lugar la declaración de no apto aquí anulada) y con las consecuencias administrativas y económicas inherentes a ese nombramiento, incluidos los intereses legales correspondientes a esas retribuciones.

Siendo de añadir, respecto de esto último, que la Administración no ha desmentido ni combatido el alegato de la demanda de que la aplicación de la sanción de pérdida de puntos al "curso" solamente determinaría el suspenso de esa asignatura.

Resultando conveniente estas últimas puntualizaciones: (I) el carácter extraordinario del recurso de casación ha impuesto limitar el análisis que se hace en esta sentencia a las cuestiones suscitadas en la actual casación; y (II) lo decidido sobre ellas no significa que esta Sala se pronuncie expresamente sobre la validez constitucional de la regulación sancionadora contenida en el Reglamento Provisional de la Escuela Superior de Policía que se ha venido mencionando

.

Los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, trasunto del de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución , hacen obligado, también en este caso, declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto y anular la Sentencia impugnada, con estimación asimismo del recurso contencioso-administrativo deducido en la instancia, en el sentido de declarar el derecho del actor a que la sanción consistente en la pérdida de punto que le fue impuesta sea aplicada únicamente en relación con las asignaturas del curso de formación, con las consecuencias que de ello se deriven en el proceso selectivo de que se trata, incluido el nombramiento como funcionario de carrera del Cuerpo Nacional de Policía, Escala Básica, con reconocimiento de los derechos inherentes a dicho nombramiento. Sin que proceda entrar a examinar el segundo motivo de casación, por inoperante.

A tenor de lo establecido por el artículo 139. 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede hacer expresa imposición de las costas causadas en ambas instancias.