STS, 20 de Noviembre de 2012

En el recurso de apelación número 339/2010, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en fecha 2 de febrero de 2011, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS : Que debemos declarar y declaramos NO HABER LUGAR al recurso de apelación interpuesto por EL AYUNTAMIENTO DE ROTA representado y defendido por la Letrada asesor MERCEDES RUIZ MATEOS REALES, contra Sentencia dictada por el JUZGANDO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 2 DE CÁDIZ, en fecha 3 de marzo de 2010 . Con costas".

La representación procesal del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE LA VILLA DE ROTA, ha interpuesto recurso de casación en interés de la Ley mediante escrito en el que suplica a la Sala que "...dicte sentencia por la que, estimando el recurso, respete la situación jurídica particular derivada de la recurrida, y fijando la doctrina legal correcta, establezca:

- que cuando respecto a una finca catastral concurre la afección a algunos de los servicios establecidos en el artículo 62.1.a) del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , no respecto a la totalidad de la misma, sino solo con respecto a una parte de aquella, la exención de pago del Impuesto sobre Bienes Inmuebles prevista en el mismo, que ha de interpretarse en todo caso con carácter restrictivo establecido en el art. 23 de la LGT , no procede aplicarse en cuanto a la totalidad del bien sino solo con respecto a aquella parte en que efectivamente concurre el supuesto de hecho previsto para la concurrencia de la exención.

- que como consecuencia de todo lo anterior, no puede considerarse que todos los inmuebles ubicados dentro del recinto constituido por la Base Naval de Rota, estén exentos de pago del Impuesto sobre Bienes Inmuebles por su afección a la Defensa Nacional, sino que para determinar si concurre la exención es necesario determinar si esta afección es predicable del uso o destino a cada uno de los concretos inmuebles que se ubican en la misma.

- que, por tanto, los bienes ubicados dentro del recinto de la Base Naval de Rota, destinados a viviendas y a actividades económicas, comerciales, deportivas o de esparcimiento no se encuentran exentos de pago del Impuesto sobre Bienes Inmuebles".

La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO formuló alegaciones al recurso interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que "...se dicte resolución inadmitiéndolo, o subsidiariamente desestimándolo, con expresa imposición de costas a la parte recurrente".

Dada audiencia del recurso al Ministerio Fiscal, por el mismo se manifiesta que "...la sentencia recurrida no puede considerarse errónea ni gravemente dañosa para el interés general ( art.100.1 LRJCA ), de modo que aunque no se efectúe un pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso por no responder al objeto que es propio del mismo (como se indica en el FD V de este informe), resulta en todo caso improcedente el recurso de casación en interés de Ley ya que solo cabe enjuiciar a través del mismo la correcta aplicación e interpretación de normas determinantes del fallo recurrido ( art. 100.2 LRJCA ), sin que la doctrina legal propuesta en el recurso resulte adecuada. Con fundamento, pues, en todas las consideraciones relacionadas, el Fiscal propugna la desestimación del recurso de casación en interés de Ley interpuesto ".

Mediante providencia de fecha 31 de julio de 2012 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 23 de octubre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

No se ha observado el plazo que la Ley de la Jurisdicción fija para dictar sentencia, debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.

El Ayuntamiento de la Villa de Rota interpone este recurso de casación en interés de la ley contra la sentencia dictada el 2 de febrero de 2011 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso de apelación núm. 339/2010 .

Dicha sentencia desestima esa apelación, interpuesta también por aquel Ayuntamiento, y confirma así la del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Cádiz de fecha 3 de marzo de 2010 , dictada en el procedimiento ordinario núm. 178/2007, la cual, estimando la impugnación deducida por la Administración General del Estado contra determinados actos de liquidación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI, en lo sucesivo) del ejercicio 2007, referidos a bienes sitos en la finca denominada "Base de Rota", los anula por entender que estos están "afectos a la defensa nacional" y disfrutan, por ende, de la exención dispuesta en el último inciso del art. 62.1.a) del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLHL), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

Centrándonos en lo que realmente es relevante cuando lo interpuesto es un recurso de casación en interés de la ley, debemos destacar que la sentencia de aquella Sala afirma que la del Juzgado consideró que "la Base Naval de Rota forma una Unidad y que todos los bienes inmuebles que la componen están afectos a la Defensa Nacional, ya que las viviendas, los dedicados a otros usos, incluidas las instalaciones deportivas, sanitarias, de ocio, comerciales, etc... son utilizadas exclusivamente por el personal militar y civil de la Base Naval en parte extranjero (estadounidenses), que viven en el recinto militar para atender todas sus necesidades en su actividad militar y presencial" (así, literalmente, se lee en el fundamento de derecho segundo de aquélla).

Después, tras entender que la sentencia apelada "resuelve dentro de los límites de la pretensión de parte"; sin incurrir en "incongruencia extrapetita", ni en "incongruencia omisiva"; sin vulnerar los efectos negativo o excluyente y positivo o prejudicial del instituto de la cosa juzgada material; y sin vulnerar, tampoco, los artículos 217 y 218 de la LEC, en relación con el 24 de la Constitución ; después de todo ello, repetimos, expresa en su fundamento de derecho sexto lo único que cabe tener por relevante en esta modalidad del recurso de casación, a saber: su razón de decidir.

Ahí, compartiendo el criterio del Juez, razona "que la Base Naval es una Unidad afecta en su integridad a la Defensa Nacional como se declara en la Resolución de afección e Inventario de Bienes y como tal exenta en su totalidad puesto que el precepto no exige la afección directa y además como alega el Sr. Abogado del Estado en su escrito de conclusiones todos esos bienes cumplen unas funciones que justifican el uso militar, citando para ello la Ley Orgánica de Defensa Nacional y toda la normativa relacionada, así como el convenio entre el Reino de España y Estados Unidos sobre Cooperación y Defensa en cuyo art. 20 se reconoce a todas sus instalaciones, incluidos los comedores, centros sociales, recreativos, economatos, etc... la exención de cualquier impuesto español".

Expresando aquí tan sólo lo que constituye el resumen de su tesis, en aquello, insistimos, que realmente es relevante para esta modalidad del recurso de casación en interés de la ley, afirma el Ayuntamiento recurrente:

De un lado, que "la doctrina recogida en la Sentencia de apelación objeto del presente recurso es evidente que resulta errónea al no haber entrado a examinar la efectiva concurrencia de la afección al servicio de Defensa de los inmuebles ubicados dentro de la Base Naval de Rota y haber declarado con carácter genérico la exención de esta última, vulnerando lo establecido en el art. 62.1.a) respecto de todos aquellos bienes en los que no concurre afección alguna al servicio de Defensa". A su juicio, esa doctrina hace una interpretación, no restrictiva, como impone el art. 23 de la Ley General Tributaria , sino extensiva de la exención fiscal, que vulnera, además, el principio de cosa juzgada, pues este Tribunal Supremo, en sentencia de 16 de julio de 2002 , estableció que la misma no resulta aplicable a todos los inmuebles e instalaciones de la Base Naval de Rota, sino sólo a los que deban quedar exentos atendiendo a sus usos o finalidades.

Y, de otro, que la consolidación de esa solución judicial para ejercicios sucesivos pendientes de enjuiciamiento supone un grave detrimento para las arcas municipales, pues la liquidación que anualmente gira por el IBI de los inmuebles que se ubican dentro del recinto de la Base y que no considera afectos a la Defensa Nacional asciende a 1.259.444,87 euros, cuya privación menoscaba la atención de los servicios que el Ayuntamiento está obligado a prestar, al tiempo que minora sin compensación la suficiencia económica y financiera que la Constitución garantiza a las Corporaciones Locales para hacer efectiva su autonomía.

Por ello, solicita en el suplico del escrito de interposición de su recurso que fijemos como doctrina legal correcta la del siguiente tenor literal:

"- que cuando respecto a una finca catastral concurre la afección a algunos de los servicios establecidos en el art. 62.1.a) del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , no respecto a la totalidad de la misma, sino solo con respecto a una parte de aquella, la exención de pago del Impuesto sobre Bienes Inmuebles prevista en el mismo, que ha de interpretarse en todo caso con carácter restrictivo establecido en el art. 23 de la LGT , no procede aplicarse en cuanto a la totalidad del bien sino solo con respecto a aquella parte en que efectivamente concurre el supuesto de hecho previsto para la concurrencia de la exención.

- que como consecuencia de todo lo anterior, no puede considerarse que todos los inmuebles ubicados dentro del recinto constituido por la Base Naval de Rota, estén exentos de pago del Impuesto sobre Bienes Inmuebles por su afección a la Defensa Nacional, sino que para determinar si concurre la exención es necesario determinar si esta afección es predicable del uso o destino a cada uno de los concretos inmuebles que se ubican en la misma.

- que, por tanto, los bienes ubicados dentro del recinto de la Base Naval de Rota, destinados a viviendas y a actividades económicas, comerciales, deportivas o de esparcimiento no se encuentran exentos de pago del Impuesto sobre Bienes Inmuebles".

Dadas las razones por las que luego habremos de inadmitir, más que desestimar, el recurso que nos ocupa, debemos dar cuenta ante todo de lo que es o constituye un cuerpo de jurisprudencia reiterada y consolidada sobre esa modalidad casacional.

Así, esta Sala tiene reiteradamente declarado -sentencias de 22 de enero , 12 de febrero , 10 , 12 y 27 de diciembre de 1997 , 20 de diciembre de 2002 , 18 de junio de 2007 y 6 de mayo de 2011 , entre otras- que el recurso extraordinario de casación en interés de la ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia -y de ahí que lo que en él se decida ha de respetar en todo caso la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, según ordena el art. 100.7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, LJCA en adelante- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada ( art. 100.1 LJCA ).

Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, esto es, solo factible cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme por no caber contra ella recurso de casación tanto en su modalidad ordinaria como en la de "para unificación de doctrina" ( art. 100.1 citado), en el que no cabe otra cosa distinta que establecer la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido ( art. 100.2 LJCA ).

Por ello, además de los requisitos formales y procesales (legitimación e interposición dentro de plazo acompañada de la certificación de la sentencia que se impugna) exigidos por el art. 100.1 y 3 LJCA , el recurso de casación en interés de la ley requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea errónea, en cuanto interprete o aplique incorrectamente la normativa legal de carácter estatal. Y requiere, ineludiblemente también, que se proponga con claridad y exactitud la doctrina legal que se postule, que obviamente ha de estar en íntima conexión con el objeto de la litis, antecedente del recurso de casación en interés de la ley.

Su finalidad no es corregir la posible interpretación errónea de una norma estatal en el caso concreto que enjuició la sentencia recurrida, sino, más allá de ello, evitar la perpetuación del criterio interpretativo erróneo cuando éste resulta gravemente dañoso para el interés general. En consecuencia, ha de descartarse toda pretensión dirigida a obtener la declaración de una doctrina legal cuya procedencia hubiese sido anteriormente rechazada; o que, por el contrario, ya estuviese fijada por este Tribunal; o que resulte inútil por su obviedad de forzoso acatamiento; o para la que se aprecie una evidente desconexión con lo afirmado en la resolución impugnada. Ha de evitarse, en fin, que la irrecurribilidad de los pronunciamientos judiciales, en los casos en que así viene establecido, pretenda soslayarse a través de la interposición de un recurso como el presente concebido únicamente en interés de la ley, y a través del cual se trate, en realidad, de obtener un nuevo examen del problema ya resuelto definitivamente en vía judicial, convirtiendo al Tribunal Supremo en órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo, procurándose así un medio de asegurar el reconocimiento futuro de la postura procesal de las mismas, sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos exigidos para que prospere un recurso de esta naturaleza.

Adelantamos antes que este recurso de casación en interés de la ley debe ser inadmitido, más que desestimado. Es así, en esencia, porque la doctrina legal que se postula olvida en realidad la razón de decidir de la sentencia recurrida. Porque da por supuesto lo que la Sala de instancia niega. Porque dicha doctrina no se formula con la precisión jurídica que es exigible. Y, en fin, porque no busca una interpretación general y abstracta de la norma estatal aplicable, sino, más bien, un pronunciamiento sobre un caso singular, el de la Base Naval de Rota.

En efecto:

1. La doctrina legal postulada, tal y como es de ver en el inicio de su primer guión, arranca de la referencia a "una finca catastral", dando a entender, pues sólo así cobra sentido, que la sentencia recurrida habría considerado que en presencia de una única finca catastral, toda ella, sin necesidad de diferenciar sus distintas instalaciones o sus distintos usos, habría de estar sujeta al mismo régimen fiscal, quedando exenta del IBI desde el momento, y sólo por ello, en que una parte de la misma estuviera afecta a la defensa nacional.

   Sin embargo, no es eso lo que dice dicha sentencia, ni es eso lo que cabe deducir de modo indubitado del razonamiento en que expresa su razón de decidir.

2. Aquella doctrina da por supuesto que en el recinto de la Base Naval de Rota existen inmuebles, instalaciones o partes de la misma que no están afectos a la defensa nacional.

   Sin embargo, y de nuevo, eso no es algo que tenga por cierto la repetida sentencia, que valorando una pluralidad de elementos de juicio, constituidos no sólo por el dato de la unidad de finca, llega a afirmar que todos sus bienes cumplen unas funciones que justifican el uso militar.

3. La repetida doctrina no propone un significado abstracto y general del concepto jurídico indeterminado que se refleja o expresa en el inciso final del art. 62.1.a) del TRLHL (inmuebles "afectos a la defensa nacional"), pese a ser ello, y no el juicio que para un inmueble concreto puedan alcanzar en un momento dado los Tribunales de justicia, lo único que sería congruente con la finalidad propia de esta modalidad casacional.

   Afirma que ese concepto, en cuanto implica acoger una exención fiscal, debe ser interpretado restrictivamente. Y deja de referirse, en especial, a una de las razones que expresó la sentencia recurrida, a saber: que "el precepto no exige la afección directa".

   Sin embargo, ni la afirmación es correcta, ni la omisión es intrascendente, pues la sentencia de esta Sala Tercera de fecha 27 de mayo de 2011 , dictada en el recurso de casación en interés de la ley núm. 17/2010, afirma en el párrafo quinto de su fundamento de derecho quinto, literalmente, que: "La exigencia de que el inmueble propiedad del Estado esté afecto a la Defensa Nacional ha de ser interpretada con criterio amplio. La evolución legislativa nos lleva a entenderlo así pues la afección a los intereses de la Defensa Nacional ya no tiene que producirse 'directamente' como imponía el artículo 64.a) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales. La justificación última que abrigó la reforma ya en la Ley 51/2002, de 27 de diciembre -como se señaló en explicación de la enmienda presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Senado- fue 'reforzar la seguridad jurídica en el supuesto de exención del Impuesto de Bienes Inmuebles correspondiente a los bienes afectados a un interés público tan relevante y exclusivo del Estado como es la Defensa Nacional; parece evidente que la intención del legislador no era otra que, de esta manera, evitar que opere la exención del tributo sólo cuando la afectación a la Defensa Nacional del bien inmueble sea directa, y así extenderla -a partir de la entrada en vigor de la reforma- a todos los bienes en que tal afectación exista, independientemente de que esta pueda considerarse de mayor o menor intensidad".

   En el recurso que resolvemos hay una continua referencia a la sentencia de este Tribunal Supremo de 16 de julio de 2002, dictada en el recurso de casación núm. 8414/1997 . Pero es una referencia que olvida que dicha sentencia no pudo tener en cuenta la reforma operada por esa ley 51/2002. Razón, ésta (sin perjuicio de las que cita la sentencia aquí recurrida), que impide ligar al pronunciamiento de aquélla el efecto de cosa juzgada que defiende el Ayuntamiento recurrente.

4. Por todo ello, la conclusión última que se impone es que el recurso y la doctrina legal que postula no se acomodan a las exigencias y a la finalidad específica de esta modalidad casacional, al buscar, tanto en su argumentación jurídica, como en su suplico, no aquella interpretación general y abstracta del repetido art. 62.1.a) del TRLHL, sino, más bien, una respuesta para el caso singular del tratamiento fiscal que deban recibir los inmuebles sitos en el recinto de la Base Naval de Rota. Falta de acomodación que merece ese pronunciamiento anunciado de inadmisión.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA , procede imponer a la parte recurrente las costas causadas con su recurso, si bien, como autoriza el núm. 3 de ese mismo precepto, en su tasación no podrá incluirse por el concepto de honorarios del Abogado del Estado una cifra superior a la de tres mil euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,