STS, 4 de Octubre de 2012

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 6 de julio de 2010 (recurso 1097/2008 ) en la que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Soto de Azkorri, S.L. contra el decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Getxo de 7 de agosto de 2008 por el que se deniega la aprobación inicial del Plan Parcial para el Sector-3, Azkorri; sin hacer expresa imposición de las costas causadas en el proceso.

En el proceso de instancia la parte demandante solicitaba que se dictase sentencia declarando la nulidad del decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Getxo en el que se deniega la aprobación inicial del Plan Parcial Sector 3, Azkorri, del Plan General de Ordenación Urbana de Getxo, y se ordenase la continuación del expediente con el trámite de información pública. Subsidiariamente, para el caso de que la Sala no apreciase la nulidad del decreto denegatorio de la aprobación inicial, se solicitaba que se reconociera la concurrencia de una situación jurídica individualizada a favor del recurrente, producida por la inactividad del Ayuntamiento de Getxo en el cumplimiento de sus obligaciones legales.

La sentencia de instancia, en su fundamento primero, fija el objeto del recurso y resume los motivos de impugnación y de oposición aducidos por las partes en los siguientes términos:

PRIMERO.- Que por Soto de Azkorri, S.L. se recurre en vía contencioso administrativa el acuerdo de 7 de agosto de 2008 del Ayuntamiento de Getxo, por el que se deniega la aprobación inicial del Plan Parcial para el Sector-3, Azkorri.

La demanda se basa en alegar que el PGOU de Getxo no está adaptado ni al Plan Territorial Parcial de Bilbao Metropolitano ni a la Ley 2/2006, lo que hace que el primero no sea de aplicación al Plan Parcial; que éste cumple con las determinaciones de ordenación de la Ley 2/2006, que son de aplicación directa por ministerio de la ley; que no existe la obligación de obtener la totalidad de los sistemas generales de comunicación adscritos a los sectores del suelo no urbanizable; y que se vulnera el derecho a la tramitación del planeamiento a iniciativa de la actora.

Por su parte, la representación del Ayuntamiento de Getxo contesta a la demanda defendiendo la conformidad a derecho del acuerdo impugnado

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En su fundamento segundo la sentencia analiza la cuestión planteada en relación con la denegación de la aprobación inicial del Plan Parcial por falta de adaptación al Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Bilbao Metropolitano. Sobre esta cuestión la Sala sentenciadora expone lo siguiente:

(...) SEGUNDO.- Que el recurso se centra en solicitar la nulidad del acto impugnado, que deniega la aprobación inicial del Plan Parcial Sector 3 Azkorri del PGOU de Getxo, ordenando la continuación del expediente.

La fundamentación de la denegación de tal aprobación, en los términos que se recogen en la resolución impugnada, es por "carecer de acomodo a las determinaciones de orden normativo y vinculante del Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Bilbao Metropolitano y falta la previa adaptación de la ordenación estructural para la aplicación de los estándares relativos a los límites a la edificabilidad urbanística". Frente a ello, el primer motivo impugnatorio del escrito de demanda se refiere a que el PGOU de Getxo no está adaptado al Plan Territorial Parcial de Bilbao Metropolitano ni a la Ley 2/2006, lo que hace que el primero no resulte de aplicación al Plan Parcial.

En realidad, no existe discusión entre las partes sobre la falta de adaptación del PGOU de Getxo, al marco normativo antes indicado, pues el Ayuntamiento, en su contestación a la demanda, llega a reconocer que se está tramitando una revisión del mismo para proceder a tal adaptación. La pregunta que hemos de hacernos es si cabe denegar la aprobación inicial del Plan Parcial de autos por esta falta de adaptación al marco normativo expuesto.

En primer lugar, ha de hacerse referencia al Plan Parcial de Bilbao Metropolitano. En este sentido, su Disposición Transitoria 1ª establece que: "los planeamientos y normas urbanísticas de ámbito municipal, así como los Planes Parciales y Planes Especiales de Reforma Interior en cuanto instrumentos de desarrollo de aquéllos, que se encuentren en tramitación sin haber obtenido la aprobación inicial a la fecha de entrada en vigor del presente Plan Territorial Parcial, deberán acomodar sus determinaciones a las prescripciones de éste conforme a los respectivos procedimientos de revisión/modificación".

La parte actora considera que, al no haberse adaptado el PGOU de Getxo al PTP de Bilbao Metropolitano tiene como consecuencia que sus determinaciones no sean de aplicación al Plan Parcial S3 de Azkorri. Lo cierto es que la Sala entiende que el PTP sí es aplicable al Plan Parcial cuya aprobación se pretende por la parte actora, en base al contenido de su Disposición Transitoria antes trascrita. Ello ha de ser así entendido por cuanto que si el PTP es de aplicación a los Planes Parciales en tramitación, con mayor razón son aplicables a aquéllos que ni siquiera se estaban tramitando antes de la aprobación de dicho PTP. Los informes realizados por la Administración demandada concluyen que el Plan Parcial no se acomoda a las determinaciones del PTP, sin que se haya planteado al perito judicial esta cuestión. En conclusión, el PTP resulta aplicable al Plan Parcial de autos y éste no cumple con todas sus determinaciones normativas

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A continuación, en el fundamento tercero de la sentencia, la Sala de instancia aborda el motivo de impugnación relativo a la adaptación del Plan Parcial a las determinaciones de ordenación de la Ley 2/2006 y una vez analizada y valorada la prueba pericial practicada en relación con lo dispuesto en la Disposición Transitoria 4ª de la citada Ley , concluye lo siguiente:

TERCERO.- Que analizaremos ahora la adaptación correspondiente a la Ley 2/2006.

La resolución recurrida hace referencia a que el Plan Parcial debe adaptarse a la edificabilidad máxima posibilitada por la Disposición Transitoria 2ª de la Ley 2/2006 , sin que el PGOU se encuentre adaptado a dicha Ley, si bien la revisión del PGOU se inició, al respecto, por acuerdo de 2 de octubre de 2007. En relación con ello, en la demanda se alega que el Plan Parcial cumple con las determinaciones de ordenación de la Ley 2/2006, que son de aplicación directa por ministerio de la Ley. Sobre esta cuestión, se ha emitido informe pericial judicial por el Arquitecto Sr. Francisco , que llega alas siguientes conclusiones:

a) El Plan Parcial cumple con la edificabilidad mínima de la Ley 2/2006.

b) Cumple con los estándares de sistemas generales y espacios libres de la Ley 2/2006.

c) Cumple con los estándares de vivienda protegida si la aprobación definitiva del Plan Parcial fuera anterior al 20 de septiembre de 2008, pero no si es posterior, por aplicación de la Disposición Transitoria 4ª de la Ley 2/2006 .

Estas conclusiones del informe pericial son consideradas correctas por la Sala en base a las razones que a continuación se expondrán.

En primer lugar, porque se ha analizado por el perito tanto la edificabilidad mínima como los estándares de sistemas generales y espacios libres de la Ley 2/2006, realizando unos cálculos plenamente justificados. También resulta correcta la conclusión a la que llega el perito, dado que resulta de aplicación la Disposición Transitoria 4ª apartado 4 de la Ley 2/2006 , que establece: "el cumplimiento de los estándares y cuantías mínimos de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública será exigible a todos los planes de ordenación pormenorizada y a los programas de actuación urbanizadora no aprobados definitivamente en el plazo de dos años en el caso de planes y de treinta meses en el caso de programas, ambos plazos a contar desde la entrada en vigor de esta ley."

En este caso, no era exigible esta previsión de la Ley 2/2006en el momento de dictado de la resolución recurrida, pues no se había llegado a la fecha de 20 de septiembre de 2008.

Ahora bien, dado que la denegación de la aprobación resultaba correcta por no cumplir las previsiones normativas del PTP, si se volviera a presentar el Plan Parcial para su aprobación, ya resultarían exigibles tales previsiones

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Por último, en el fundamento cuarto de la sentencia se aborda la cuestión relativa a la obligación de obtención de la totalidad de los sistemas generales de comunicación adscritos a los sectores de suelo no urbanizable, así como la pretensión subsidiaria planteada en el suplico de la demanda. El texto del citado fundamento es el siguiente:

CUARTO.- Que el siguiente motivo del recurso se refiere a que la parte actora considera que no existe la obligación de obtener la totalidad de los sistemas generales de comunicación adscritos a los sectores de suelo no urbanizable.

Ciertamente, ello ha de ser así entendido, dado que el art. 25 de la Ley 2/2006 limita la obligación de obtención de los suelos de conexión únicamente del sistema general que se haya adscrito al sector. En cualquier caso, el acto administrativo recurrido, denegatorio de la aprobación inicial del Plan Parcial, es conforme a derecho pues no cumple previsiones normativas del PTP, como antes de ha expuesto. Con ello, se ha de concluir que no se ha vulnerado el derecho a la tramitación del planeamiento a iniciativa de la actora pues la resolución ha resultado ser, finalmente, correcta.

En cuanto a la pretensión subsidiaria que se articula en la demanda, como "reconocimiento de una situación jurídica individualizada en base a la inactividad de la Administración por no proceder a la adaptación del PGOU de Getxo al PTP de Bilbao Metropolitano y la Ley 2/2006. Teóricamente, podría darse una posible responsabilidad patrimonial de la Administración demandada. Ahora bien, la pretensión deducida en este caso habrá de ser rechazada por dos razones.

En primer lugar, porque no se ha concretado cuál sea la responsabilidad que se reclama. En segundo lugar, porque la parte no ha utilizado la vía del procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, sino la del reconocimiento de situación jurídica individualizada, prevista en el art. 31.2 de la Ley 29/98 , pero ello se liga únicamente a la estimación del recurso en cuanto a la declaración de nulidad o anulabilidad de la resolución que se recurre. Habida cuenta de que se ha desestimado el recurso, no procederá acceder a la pretensión subsidiaria deducida

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Por las razones expuestas, la Sala de instancia desestima el recurso contencioso-administrativo.

La representación de la entidad Soto de Azkorri, S.L. preparó recurso de casación contra la sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 29 de octubre de 2010 en el que formula un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por falta de motivación de la sentencia e incongruencia en su argumentación causando indefensión, con infracción de lo dispuesto en los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución , 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

En el desarrollo del motivo de casación la recurrente alega, en síntesis, que la sentencia recurrida a pesar de reconocer que el Plan General de Getxo no se encuentra adaptado al Plan Territorial Parcial de Bilbao Metropolitano ni a la Ley 2/2006 del Suelo y Urbanismo del País Vasco, concluye que las determinaciones de dicha Ley y del citado Plan Territorial son de directa aplicación al Plan Parcial del Sector S-3 Azkorri; y en su fundamento tercero reconoce la adecuación de las determinaciones del Plan Parcial a las de la Ley 2/2006 en cuanto se refiere al cumplimiento de la edificabilidad mínima y a los estándares generales y de espacios libres, y pese a ello declara que la resolución impugnada -denegatoria de la aprobación inicial- es ajustada a derecho, afirmando que el Plan Parcial no cumple las determinaciones del Plan Territorial Parcial de Bilbao Metropolitano.

En apoyo de su planteamiento la recurrente aduce: que las determinaciones que el Plan General establece para el Sector de Suelo Urbanizable Sectorizado S-3 Azkorri son las propias de la ordenación estructural; que el Ayuntamiento de Getxo no ha tramitado, deliberadamente, la adaptación del planeamiento municipal de Getxo a las determinaciones del Plan Territorial Parcial de Bilbao Metropolitano, a pesar de que en la disposición transitoria segunda del Decreto de aprobación del citado Plan Territorial se indica que el planeamiento urbanístico municipal vigente debe adaptarse a lo dispuesto en el Plan Territorial en el plazo de dos años a contar desde la entrada en vigor del Plan Territorial; que el artículo 15 de la Ley autonómica 4/1990, de Ordenación del Territorio del País Vasco, establece que el acuerdo de aprobación definitiva de los Planes Territoriales ha de precisar los puntos concretos de los instrumentos de planeamiento general que han de ser modificados, y, puesto que en el Plan Territorial Parcial de Bilbao ninguna precisión se hace en este sentido, tal ausencia debe ser interpretada a tenor de lo dispuesto en el artículo 52.2.b/ de la Ley del Suelo y Urbanismo del País Vasco , y, en consecuencia, en tanto el Ayuntamiento de Getxo no proceda a la revisión del Plan General para adaptarlo al Plan Territorial las determinaciones de este último no son de aplicación a los instrumentos de desarrollo; que el Plan Parcial propone una ordenación acorde con las determinaciones del Plan General de Getxo y asume los criterios del Plan Territorial de Bilbao en un esfuerzo de adaptación voluntaria; que el Tribunal Supremo reconoce el derecho al trámite del planeamiento de iniciativa privada configurando la aprobación inicial de este planeamiento como un acto reglado y no discrecional por lo que procede la admisión a trámite del Plan Parcial tanto cuando tenga defectos formales como cuando sean sustantivos, si son susceptibles de complemento, eliminación o perfeccionamiento durante el proceso de tramitación del Plan y la Corporación local no daba razón alguna para denegar la aprobación inicial solicitada ( STS de 28 de abril de 1986 y de 26 de septiembre de 1988 ).

Termina el escrito solicitando que estime el recurso de casación, se anule la sentencia recurrida y se resuelva en cuanto al fondo del asunto estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto y declarando la disconformidad a derecho del acto administrativo impugnado.

Por providencia de 8 de septiembre de 2011 la Sección Primera de esta Sala admitió el recurso de casación y acordó la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, y no habiendo habido personación alguna de parte recurrida, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 2 de octubre de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 5633/2010 lo dirige la entidad Soto de Azkorri, S.L. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 6 de julio de 2010 (recurso 1097/2008 ) que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la citada entidad contra el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Getxo de 7 de agosto de 2008 por el que se deniega la aprobación inicial del Plan Parcial del Sector-3, Azkorri.

En el antecedente segundo hemos dejado señalada la controversia planteada en el proceso de instancia así como las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar el único motivo de casación formulado por la recurrente, cuyo enunciado y contenido hemos visto en el antecedente tercero.

En ese único motivo del recurso de casación, formulado por la vía del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , se reprocha a la sentencia de instancia un vicio de motivación e incongruencia en su argumentación, alegándose la infracción de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución , 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

En primer lugar, la recurrente aduce que la sentencia de instancia, a pesar de reconocer en su fundamento segundo que el Plan General de Getxo no se encuentra adaptado al Plan Territorial Parcial de Bilbao Metropolitano ni a la Ley 2/2006, del Suelo y Urbanismo del País Vasco, concluye que las determinaciones de dicha Ley y del citado Plan Territorial son de directa aplicación al Plan Parcial del Sector S-3 Azkorri; en su fundamento tercero la sentencia reconoce y afirma la adecuación del Plan Parcial a las determinaciones normativas de la Ley 2/2006 en cuanto se refiere al cumplimiento de la edificabilidad mínima y los estándares generales y de espacios libres, y pese a ello declara conforme a derecho la resolución impugnada -que deniega la aprobación inicial- afirmando la Sala de instancia que el Plan Parcial no cumple las determinaciones del Plan Territorial Parcial de Bilbao Metropolitano.

El motivo de casación así planteado no puede ser acogido. Veamos.

En repetidas ocasiones hemos señalado que el deber de motivación de las sentencias cumple un doble propósito: de un lado, pone de manifiesto por qué se ha realizado una determinada interpretación y aplicación de la ley de suerte que se permite a los destinatarios conocer y comprender su contenido para su posible impugnación; y, de otro, hace posible comprobar que la decisión no es arbitraria, caprichosa o irrazonable, cuando sea revisada en vía de recurso ( artículo 120.1 de la Constitución y artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ). Pues bien, la sentencia aquí recurrida cumple sin lugar a dudas la exigencia de motivación de las resoluciones judiciales, de acuerdo con el criterio establecido al respecto por el Tribunal Supremo y por el Tribunal Constitucional en reiteradas sentencias, de las que son buena muestra, respectivamente, la sentencia esta Sala de 24 de septiembre de 2008 (casación 5949/2004 ) y la STC 301/2000 de 13 de noviembre , así como las que en ellas se citan.

En su escrito de demanda la parte actora -ahora recurrente en casación- alegaba, entre otros extremos, que el Plan Territorial Parcial de Bilbao Metropolitano no era de aplicación en el municipio de Getxo porque el Ayuntamiento no había realizado la adaptación de su planeamiento general a dicho Plan Territorial; y por ello, en tanto el Ayuntamiento de Getxo no procediera a la modificación o revisión del Plan General para adaptarlo a las determinaciones del Plan Territorial, éstas no resultarían de aplicación a los instrumentos de desarrollo entre los que se encontraba el Plan Parcial por ella presentado. En consecuencia, solicitaba la anulación de la resolución que había denegado la aprobación inicial del Plan Parcial del Sector 3, denominado Azkorri, entre otras razones, por carecer de acomodo a las determinaciones de orden normativo y vinculante del Plan Territorial Parcial de Bilbao Metropolitano.

Pues bien, para resolver este motivo de impugnación la sentencia de instancia (fundamento segundo) parte de la falta de adaptación del Plan General de Getxo al Plan Territorial Parcial de Bilbao Metropolitano; y en aplicación e interpretación de la Disposición Transitoria Primera del citado Plan Territorial -que establece que deben acomodarse a sus determinaciones los planeamientos y normas urbanísticas de ámbito municipal, así como de los planes parciales y planes especiales de reforma interior, en cuanto instrumentos de desarrollo de aquéllos, que se encuentren en tramitación sin haber obtenido la aprobación inicial a la fecha de entrada en vigor del Plan Territorial- la Sala de instancia concluye que el Plan Territorial sí es aplicable al Plan Parcial presentado. Y añade la sentencia que si el Plan Territorial es aplicable a los planes parciales que se encuentran en tramitación, con mayor razón lo será a aquellos que ni siquiera se estaban tramitando antes de la aprobación del Plan Territorial.

A continuación, la sentencia analiza los informes de la Administración relativos a la falta de adaptación del Plan Parcial de autos al Plan Territorial de Bilbao Metropolitano; y ante la ausencia de prueba de la parte actora que desvirtúe su contenido, concluye que el Plan Parcial no cumple con todas las determinaciones normativas del Plan Territorial.

De lo anterior se deduce con claridad que, para la Sala de instancia, el hecho de que el Plan General de Getxo no haya sido adaptado al Plan Territorial Parcial de Bilbao Metropolitano no significa que éste no sea vinculante para los instrumentos de desarrollo de aquel Plan General. La recurrente podrá discrepar de esta conclusión de la sentencia, o de la interpretación que hace la Sala de instancia de la normativa autonómica de aplicación; pero no cabe achacar a la sentencia falta de motivación, pues de su contenido se desprenden de forma clara y inequívoca los criterios jurídicos y el razonamiento lógico en el que ha basado su decisión.

Tampoco existe incongruencia ni contradicción en la argumentación de la sentencia en lo que se refiere a la adaptación del Plan Parcial objeto de controversia a las determinaciones de la Ley 2/2006, de 30 de Junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco. Es cierto que, tras analizar la prueba pericial practicada, la sentencia recurrida concluye que el Plan Parcial cumple con la edificabilidad mínima de dicha Ley, con los estándares de sistemas generales y espacios libres que en ella se establecen y con los estándares de vivienda protegida exigidos por la legislación autonómica en el momento de la presentación del Plan Parcial para su aprobación inicial. Ahora bien, esta constatación no altera ni contradice la conclusión de que el recurso contencioso- administrativo debe ser desestimado, pues el incumplimiento de las determinaciones del Plan Territorial Parcial de Bilbao Metropolitano determinaba la denegación de la aprobación inicial del Plan Parcial propuesto. Por ello la sentencia impugnada matiza que si se volviera a presentar el Plan Parcial para su aprobación - dado que la denegación resultaba correcta por no cumplir la normativa del Plan Territorial - resultarían exigibles los estándares de vivienda protegida según se indica en la Disposición Transitoria 4ª de la Ley autonómica.

Las demás alegaciones que la recurrente introduce en el motivo de casación, y de las que hemos ofrecido un resumen en el antecedente tercero de esta sentencia, se refieren todas ellas a posibles errores in iudicando de la sentencia; y como esta Sala ha declarado de forma reiterada -sirvan de muestra los autos de 27 de septiembre de 2002 (casación 2477/2000), 1 de abril de 2004 (casación 7778/2002) y 24 de junio de 2004 (casación 2941/2002)- por el cauce del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que ha sido el invocado por la recurrente para la formulación del motivo, sólo tiene cabida la denuncia de errores in procedendo , es decir, defectos en la actividad procesal desplegada por el órgano jurisdiccional a quo desde la iniciación del proceso hasta la sentencia misma como acto formal, sin que pueda articularse por esta vía del artículo 88.1.c/ la denuncia de defectos en la interpretación y aplicación de las normas relevantes para resolver la controversia.

Por último, debemos añadir que en el motivo de casación se plantean cuestiones relativas a la interpretación y aplicación de derecho autonómico; y, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , esta Sala ha declarado de forma reiterada « (...) no se puede fundar un recurso de casación en la infracción de derecho autonómico, ni cabe eludir este obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas bajo una cita meramente ficticia e instrumental del Derecho estatal (...)» - sentencia de 17 de julio de 2009 (casación 2722/2005 )-.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer las costas procesales del recurso de casación a la parte recurrente ( artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción