STS, 25 de Septiembre de 2012

PRIMERO.- El día cuatro de octubre de dos mil once se registró en este Tribunal el escrito de interposición del recurso. El día catorce de octubre de dos mil once y por Diligencia de Constancia se tuvo por presentado el recurso y se designó Magistrado Ponente dándose cuenta de la interposición. Por Diligencia de Ordenación de la fecha siguiente se tuvo por personado y parte al Procurador D. Alejandro González Salinas, en nombre y representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, entendiéndose con él las sucesivas diligencias. Al tiempo, la Sala requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción , ordenándole la práctica de los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la misma norma y disponiendo la formación de pieza separada para la tramitación de la suspensión solicitada.

SEGUNDO.- El día doce de enero de dos mil doce se dictó Diligencia en la que se tuvo por recibido el expediente administrativo y por personado y parte al Sr. Abogado del Estado en nombre de la Administración demandada, entendiéndose con él las sucesivas actuaciones.

TERCERO.- Mediante Diligencia de dieciséis de febrero de dos mil doce se tuvo por formalizada en tiempo y forma la demanda, y se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que formule la contestación a la demanda en el plazo legalmente establecido.

CUARTO.- Contestada la demanda en legal forma, y no habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, por Diligencia de Ordenación de diez de abril de dos mil doce se concedió al recurrente diez días para la presentación de escrito de conclusiones sucintas. Por Diligencia de veintitrés de mayo siguiente se concedió a la parte demandada el plazo de diez días a fin de que presentase escrito de conclusiones. Por Diligencia de cinco de junio de dos mil doce se tiene por evacuado el escrito de conclusiones, dejando pendientes los Autos para votación y fallo, para cuando por turno les correspondiera.

QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día dieciocho de septiembre de dos mil doce, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma.

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso por el Ilmo. Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, frente al Real Decreto 843/2011, de 17 de junio, por el que se establecen los criterios básicos sobre la organización de recursos para desarrollar la actividad sanitaria de los servicios de prevención.

SEGUNDO.- La demanda solicita la nulidad del referido Real Decreto con sustento en un único fundamento, consistente en la infracción de los artículos 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales y 24.1.c) de la Ley del Gobierno , en relación con el artículo 105. a) de la Constitución , por omisión del trámite de audiencia al Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos en el proceso de elaboración.

La recurrente dice sorprenderse que, como señala la exposición de motivos del Real Decreto, se haya instruido aquel trámite respecto de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, las sociedades científicas de la medicina y la enfermería del trabajo, de la epidemiología y la salud pública y el Consejo de Consumidores y Usuarios; haya informado el Comité Consultivo y el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud y, sin embargo, no ha sido oída la organización profesional más implicada en la regulación que se promulga, que representa a los profesionales que van a ejercer las actividades sanitarias de los servicios de prevención.

Por ello, dice, infringidas las anteriores normas, que exigen, con carácter preceptivo, aquel trámite esencial, que es el de audiencia de los Colegios Profesionales afectados por la disposición reglamentaria que se pretende promulgar. Omisión del trámite de audiencia de los Colegios Profesionales que, dice el recurso, ha sido considerada por la jurisprudencia mayoritaria de este Tribunal Supremo como causa de nulidad del procedimiento de elaboración del reglamento, tal como fue estimado en nuestra Sentencia de 19 de abril de 2.004 , recaída en el recurso interpuesto por el Consejo Superior de Colegios de la Ingeniería Técnica Minera contra el Decreto 274/2.002.

Reitera a continuación que el Real Decreto impugnado contempla una materia en la que el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos tiene interés, al regular una actividad sanitaria directamente relacionada con la medicina, que se desempeña por un Medico Especialista en Medicina del Trabajo. De lo que concluye que el Consejo General recurrente debió ser oído en el proceso de elaboración, sin que baste la intervención de algún Colegio de Médicos, pues el órgano que representa a todos los médicos es el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, que integra a todos los Colegios provinciales de España y resulta que no ha sido oído por omitirse el preceptivo trámite de audiencia, de manera que, procede declarar la nulidad de pleno derecho de la disposición impugnada.

TERCERO.- El Sr. Abogado del Estado, en la representación y defensa que legalmente ostenta, contestó la demanda, recordando que en el proceso de elaboración del Real Decreto se recabaron los Informes de los Departamentos Ministeriales coproponentes, del de Política Territorial y Administraciones Públicas, y de Economía y Hacienda; fue sometido a consulta de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo; fueron recibidos los informes internos del departamento del Observatorio del Sistema Nacional de Salud y del Instituto de Información Sanitaria; se sometió a aprobación previa de la Vicepresidenta Primera de Gobierno y Ministra de la Presidencia; se sometió a consulta de las Comunidades Autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla; fue sometido a informe del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud y de su Comité Consultivo; también emitió informe la Agencia Española de Protección de Datos; afirma que sí que se cumplió rigurosamente el trámite de audiencia previsto en el artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno ; que se recibió dictamen del Consejo de Estado e informe del Consejo de Consumidores y Usuarios; se dio audiencia a la CEOE, CEPYME, UGT, CCOO, Asociación Española de Especialistas en Medicina del Trabajo, Sociedad Española de Medicina y Seguridad del Trabajo, Asociación Española de Enfermería del Trabajo y Salud Laboral, Sociedad Española de Salud Laboral en la Administración Pública y a la Asociación Nacional de Medicina del Trabajo en el ámbito sanitario; se dio audiencia al Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos, y; se publicó el proyecto en la página Web del departamento, lo que permitió que distintas entidades pudieran realizar sus observaciones, como fueron el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad, la Sociedad de Medicina, Higiene y Seguridad en el Trabajo de Aragón y la Rioja, la Organización Colegial de Enfermería, el Colegio Oficial de Médicos de Madrid o la Sección Colegial de Medicina del Trabajo del Colegio Oficial de Médicos de Barcelona.

De acuerdo con lo anterior declara que "...si no se ha dado audiencia expresa al Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos ha sido porque el proyecto normativo no afecta directamente a los fines y funciones que tiene asignados. Otra interpretación supondría que siempre que se elabora una norma circunscrita al ámbito médico o sanitario, ésta debería ser sometida necesariamente a consulta de la Organización Médica Colegial por ser atinente al ejercicio de la profesión médica, lo cual devendría en absurdo, en línea con lo señalado por el Tribunal Supremo en su sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de 12 de febrero de 2.002 y de 23 de septiembre de 2.003 , entre otras".

A lo que añade en primer lugar la expresión de la duda de cómo a pesar de ser conocido el proyecto de Real Decreto por todos, incluidos los Colegios Oficiales de Madrid y de Barcelona, el Consejo General no tuviera noticia de su existencia; Y en segundo lugar rechaza, por absurda la pretensión de una retroacción de actuaciones para llegar a un Real Decreto idéntico al declarado nulo por la Sentencia, y; en tercer lugar, la opinión que el informe de la recurrente deviene innecesario, al no obrar en el expediente por que el Consejo General no quiso prestarlo.

Y termina solicitando la desestimación del recurso interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos contra el Real Decreto 843/2.011, de 17 de junio.

CUARTO.- El único motivo de la demanda sostiene que hubo de darse audiencia al Ilmo. Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, en el proceso de elaboración del Real Decreto 843/2011, que regula la organización de los recursos para desarrollar la actividad sanitaria de los servicios de prevención, conforme contempla el artículo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales y el artículo 24 de la Ley 50/1.997, del Gobierno ; cosa que sin embargo no se efectuó.

Precepto éste último que, en la letra c) de su número primero, establece " Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición . (...)", configurando, de esta manera, un trámite que hemos considerado como una de las garantías básicas en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que afecten a los ciudadanos, a la par que da cumplimiento a la previsión del artículo 105 a) de la Constitución (así SSTS 13 de noviembre de 2.000 , 15 de julio de 2.003 , 9 de junio de 2.004 , 6 de octubre de 2.005 y 7 de diciembre de 2.009 ).

Ahora bien, cuando se trata de la defensa de los derechos e intereses profesionales que se encomienda a los Consejos Generales de Colegios Oficiales, como pretende en esta ocasión la Corporación recurrente, no puede entenderse esta función tuitiva fuera de sus fines propios y esenciales, que, según dispone el artículo 1.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , de Colegios Profesionales, consisten en "la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación institucional exclusiva de las mismas cuando estén sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados, todo ello sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación funcionarial ", que, consecuentemente, establece el trámite de audiencia, con carácter preceptivo, en cuanto la materia o el objeto de la disposición normativa afecte al ejercicio de la profesión, conforme precisa el artículo 2.2 de esta misma Ley -" los Consejos Generales, y en su caso, los Colegios de ámbito nacional informarán preceptivamente los proyectos de Ley o de disposiciones de cualquier rango que se refieran a las condiciones generales de las funciones profesionales, entre las que figurarán el ámbito, los títulos oficiales requeridos, el régimen de incompatibilidades con otras profesiones y el de honorarios cuando se rijan por tarifas y aranceles"- .

Se trata, por tanto, de un requisito esencial para la validez del resultado del procedimiento que tiene por objeto no solo que los interesados específicos hagan valer la defensa de los derechos e intereses que corresponda sino también facilitar el acierto en la elaboración de la disposición que concierna a la vista de las propuestas de modificación del texto inicialmente propuesto, cuyo incumplimiento acarrea la nulidad de la disposición en cuestión. Ahora bien, conforme el sentido y finalidad del trámite de audiencia, hemos enfatizado la necesidad de que se oigan a las entidades que tengan la representación legal de los intereses afectados por la norma (así en Sentencias de 24 de junio de 2.010 , 14 de febrero y 14 de marzo de 2.006; recurso 4.541/2.008 , 4.76/2.001 y 1/2.005 respectivamente), pero no a las que puedan tener una relación indirecta o tangencial, que podrán estar legitimados para realizar observaciones durante el proceso de elaboración e impugnar la norma, pero no pueden alegar su derecho a la audiencia previa.

Dicho todo lo anterior, atendemos ya a que el Real Decreto 843/2.011 trae causa de la Ley 31/1.995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, del Real Decreto 39/2.007, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención de Riesgos Laborales y, en especial de la disposición final primera del Real Decreto 337/2.010, de 19 de marzo , que -entre otros- modificó el citado Reglamento de los Servicios de Prevención de Riesgos Laborales, para establecer que los Ministerios de Sanidad, Política Social e Igualdad y Trabajo e Inmigración, aprobarían conjuntamente un real decreto que contuviese el marco jurídico del Acuerdo de Criterios Básicos sobre la organización de recursos para desarrollar la actividad sanitaria de los servicios de prevención, una vez acordado por las autoridades sanitarias en el marco del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Tiene, por ello, como objeto (art. 1) "... establecer los requisitos técnicos y las condiciones mínimas exigidas a los Servicios sanitarios de los servicios de prevención de riesgos laborales para su autorización y para el mantenimiento de los estándares de calidad en su funcionamiento ."; servicios sanitarios que desarrollan una actividad sanitaria que, como reconoce el Preámbulo, incluye " entre otras y como principal actividad,a la vigilancia de la salud, que mediante procedimientos adecuadamente validados tiene como objetivo detectar sistemática y regularmente los síntomas y signos de los daños derivados del trabajo, detectar las situaciones de riesgo, así como proponer las medidas preventivas necesarias ", cuyo pormenor se contiene en el artículo 3 del real decreto (estudiar las enfermedades susceptibles de estar relacionadas con el trabajo, a los efectos de poder identificar cualquier relación entre las causas de la enfermedad y los riesgos para la salud que pueden presentarse en los lugares de trabajo, comunicar las enfermedades que podrían ser calificadas como profesionales, proporcionar la asistencia de primeros auxilios y la atención de urgencia a los trabajadores, impulsar programas de promoción de la salud en el lugar de trabajo, etc.), y que es ejecutada por los profesionales sanitarios con la cualificación necesaria para el desempeño de sus competencias profesionales, entre otros por Médicos Especialistas en Medicina del Trabajo, título que igualmente ha de tener el director técnico del servicio sanitario de prevención, según establece el art. 4 del real decreto). Objeto que carece de relación directa con el interés del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos que condiciona su intervención en el proceso de elaboración de la disposición, referido a las condiciones generales de las funciones profesionales de la organización médica, entre las que figura el ámbito, los títulos oficiales requeridos, el régimen de incompatibilidades con otras profesiones y el de honorarios cuando se rijan por tarifas y aranceles, y es claro que entre esos cometidos, u otros de su directo interés, no está el de pronunciarse sobre los requisitos técnicos y las condiciones mínimas exigidas a los Servicios sanitarios de los servicios de prevención de riesgos laborales para su autorización y para el mantenimiento de los estándares de calidad en su funcionamiento. Se trata de regular una materia tan casuística como la presente, poco dada a soluciones de general aplicación, en la debe discernirse si la materia y el objeto de la disposición afecta a los intereses que defiende el Consejo General recurrente, por afectar de manera directa a la profesión médica, y no podemos sino advertir que no está en discusión el ejercicio de la profesión médica, ni la regulación de la actividad de esa profesión en sí misma considerada, aspectos en los que hubiera sido preceptiva su audiencia, sino la ordenación del marco jurídico sobre la organización de los recursos para desarrollar la actividad sanitaria de los servicios de prevención.

Atendiendo a que la regulación que el Real Decreto 843/2.011 acomete no se refiere a la regulación de las condiciones generales de las funciones de la profesión a la que representa el Consejo General demandante, y de entre ellas al ámbito de la misma, a los títulos oficiales requeridos para su ejercicio, a su régimen de incompatibilidades con otras profesiones, o a los honorarios de la misma cuando se rijan por honorarios o tarifas, supuestos en los que debería informar preceptivamente los proyectos de ley o de cualquier otro rango que se elaboren, sino que el objeto del mismo se refiere a la determinación de los criterios básicos sobre la organización recursos humanos y materiales para el desarrollo de la actividad sanitaria en el ámbito concreto de los servicios de prevención, se manifiesta del todo razonable que la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad y Política Social otorgase audiencia previa de manera expresa a las entidades y sociedades médicas directamente concernidas con el objeto de la nueva regulación, como fue a la Asociación Española de Especialistas en Medicina de Trabajo, la Sociedad Española de Medicina y Seguridad del Trabajo, la Asociación Española de Enfermería del Trabajo y Salud Laboral, la Sociedad Española de Salud Laboral en la Administración Pública y a la Asociación Nacional de Medicina en el Trabajo en el Ámbito Sanitario; pero igualmente explica la no exigencia como preceptiva de aquel mismo trámite respecto de la Corporación que tiene encomendada la defensa y representación de la Organización Médica Colegial, que mantiene en todo caso una relación indirecta con la materia que contempla el real decreto, que si bien le permitió haber podido efectuar observaciones durante el proceso de elaboración de la disposición, no le reconocía sin embargo el derecho a la audiencia previa en todo proyecto de disposición normativa que tenga incidencia con la profesión y actividad sanitaria de la organización médica, por relativa y accesoria que fuera, como sucede en el presente supuesto.

De acuerdo con lo expuesto procede desestimar el recurso contencioso-administrativo, al consistir su único motivo en la alegación de haber incurrido la Administración en un vicio de nulidad de pleno derecho en el procedimiento de elaboración del real decreto, que como hemos visto no concurre.

QUINTO .- Al dictarse la Sentencia en única instancia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , en la redacción aquí de aplicación por razón temporal, no procede hacer imposición de costas al no estimarse temeridad o mala fe en el planteamiento de las pretensiones de las partes.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA POTESTAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

No ha lugar al recurso contencioso-administrativo número 598/2.011, interpuesto por la representación procesal del Ilmo. Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, contra el Real Decreto 843/2.011, de 17 de junio, por el que se establecen los criterios básicos sobre la organización de recursos para desarrollar la actividad sanitaria de los servicios de prevención. No hacemos expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Publicación.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.