STS, 14 de Mayo de 2012

En el recurso nº 671/2008, seguido en la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Foral de Navarra, el 30 de octubre de 2009 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLO

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo, ya identificado en el encabezamiento (desestimación por silencio administrativo de los recursos de alzada interpuestos contra la resolución 71/2008, de 7 de enero, del Director General de Función Pública), sin imposición de costas".

Contra dicha sentencia anunciaron recurso de casación don Bruno y don Cesar, que la Sala de Pamplona tuvo por preparado por providencia de 10 de diciembre de 2009, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 2 de febrero de 2010, el procurador don Víctor García Montes, en representación de los recurrentes, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que

"previos los trámites legales pertinentes, en su día (dicte) sentencia, estimatoria del mismo, por el cual se case y anule la sentencia recurrida, revocándola y dejándola sin efecto, acordando retrotraer las actuaciones al momento anterior al Auto de fecha 14 de mayo de 2.009 para que se admitan las pruebas documentales propuestas por la parte actora en el apartado primero de su escrito de proposición de prueba, o subsidiariamente anulándolo y dejando sin efecto el acto administrativo impugnado en la demanda iniciadora de este procedimiento, declarando el derecho de D. Bruno, y D. Cesar a que se les efectúe el nombramiento propuesto por el Tribunal Calificador con fecha 2 de julio de 2.007 para ocupar puesto de OFICIAL DE MANTENIMIENTO, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por tal declaración y a dictar resolución acordando dicho nombramiento".

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 7 de abril de 2009, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

Evacuando el traslado conferido, el procurador don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en representación de la Comunidad Foral de Navarra, se opuso al recurso por escrito registrado el 21 de mayo de 2010 en el que pidió a la Sala que

"(...) previa la correspondiente tramitación, se sirva dictar sentencia desestimando el recurso de casación interpuesto, confirmando la sentencia recurrida, dada la adecuación al ordenamiento jurídico de la misma".

Por diligencia de ordenación de 12 de septiembre de 2012 se tuvo por personado al procurador don Noel de Dorremochea Guiot, en representación de la Comunidad recurrida y en sustitución del también procurador Sr. De Dorremochea Aramburu.

Mediante providencia de 12 de marzo de 2012 se señaló para la votación y fallo el día 9 de los corrientes, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.

Los recurrentes en la instancia, don Bruno y don Cesar, concurrieron a las pruebas selectivas convocadas por resolución nº 2363, del Director General de la Función Pública de 25 de septiembre de 2006, para cubrir por oposición tres plazas de oficial de mantenimiento. Ambos fueron propuestos por el tribunal calificador para su nombramiento pero, una vez presentada la documentación exigida, la resolución nº 71, de ese mismo Director General, de 7 de enero de 2008, decidió: "Determinar la imposibilidad de nombrarles (...), por no haber acreditado estar en posesión de cualquiera de los títulos exigidos en la convocatoria". Recurrida en alzada, los actores entendieron desestimadas sus pretensiones por silencio e interpusieron recurso contencioso-administrativo, ampliado posteriormente a la Orden Foral 11/2009, de 7 de enero, que la desestimó expresamente.

Los Sres. Bruno y Cesar recordaron en la instancia que la base 2.1.1., apartado c) de la convocatoria estableció como requisito: "Estar en posesión del Título de Técnico Superior de Mantenimiento de Edificio y Proceso, o de Técnico Superior en Instalaciones Electrotécnicas o equivalente" y que el que aportaron --el título de técnico especialista de Formación Profesional de Segundo Grado (Rama Electricidad y Electrónica), Especialidad Electrónica Industrial-- era equivalente por lo que cumplían el mencionado requisito y procedía su nombramiento. Por su parte, la Administración entendió, no sólo que no era ninguno de los requeridos, sino que tampoco equivalía al segundo.

La demanda argumentaba que esa equivalencia resultaba de la interpretación de la base 2.1.1. c) conforme al artículo 3.1 del Código Civil, en relación con el artículo 12 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y con los precedentes, así como con la vinculación de la Administración a sus propios actos y el límite que unos y otra suponen para su discrecionalidad. Se refería a este respecto a que ese precepto del Estatuto establece que, para ingresar en un puesto de nivel c), que es el de los oficiales de mantenimiento, la titulación requerida es la de Formación Profesional de Segundo Grado o equivalente. Añadía que, tanto en pruebas selectivas como en concursos de traslado se había considerado suficiente la titulación de que disponían para ocupar puestos de oficial de mantenimiento. Además, sostenían que, precisamente por lo anterior, la actuación administrativa que impugnaban vulneró el principio de igualdad en el acceso a la función pública.

Sobre el particular, mencionaba la demanda una anterior oposición para oficial de mantenimiento de 1998 en la que se exigió el título de "Formación Profesional de Segundo Grado, Rama Electricidad" y que existían plazas de oficial de mantenimiento para cuya provisión no se exigió la titulación ahora requerida.

En fin, ponía de manifiesto la contradicción existente entre la actuación administrativa y el reconocimiento por la disposición transitoria segunda del Real Decreto 777/1998, de la equivalencia a efectos de docencia aplicable a las cuatro primeras convocatorias de procesos selectivos para el ingreso en el Cuerpo de Profesores Técnicos de Formación Profesional, entre técnico especialista y técnico superior en una especialidad que pertenezca a la familia profesional correspondiente. La consecuencia, relevante para la demanda, era que los recurrentes pueden ser contratados por la Administración Foral para enseñar a quienes vayan a obtener los títulos ahora exigidos y cuya equivalencia con el de los actores niega.

Para probar los extremos referidos a la actuación previa de la Administración y a la existencia de puestos de contenido semejante al de las plazas objeto de la convocatoria desempeñados por empleados públicos con su misma titulación solicitaron el recibimiento a prueba y propusieron diversos medios probatorios, parte de los cuales fueron, sin embargo, rechazados. Decisión ésta de la Sala de Pamplona confirmada en súplica por auto de 9 de junio de 2009. En particular, no admitió: (1) copia de cuantas resoluciones se dictaron antes del 25 de septiembre de 2006 convocando plazas del puesto de trabajo de oficial de mantenimiento; (2) copia de las resoluciones dictadas antes de esa fecha aprobando concursos de traslado para plazas de dicho puesto; (3) relación de plazas o puestos de oficial de mantenimiento existentes en la plantilla orgánica de la Administración Foral de Navarra antes del 25 de septiembre de 2005, con indicación del nivel o grupo y la titulación académica;

(4) copia de la resolución que aprueba la convocatoria para la provisión de plazas del mencionado puesto subsiguiente a la declaración de desierto del concurso de traslado aprobado por resolución 1814/2008, de 27 de mayo.

Las razones que llevaron a la Sala de Pamplona a inadmitir esas pruebas consisten, en esencia, en que nada aportaban a la resolución del litigio convocatorias anteriores y distintas a la del caso, que pudieron resolverse con criterios diferentes a los aquí seguidos. Ya en la sentencia añadirá que el precedente no puede ser invocado, en los términos en que lo hicieron los Sres. Bruno y Cesar, en relación con las bases --no impugnadas-- que son la ley de la convocatoria y vinculan a cuantos en ella participan y a la Administración. De ahí que entendiera la Sala de Pamplona que en este caso no podía discutirse, "ni desde el punto de vista de lo dispuesto en el Estatuto del Personal ni en función de lo hecho o requerido en otras convocatorias precedentes, ni en función de la igualdad, la exigencia establecida en la base 2.1.1.c) de que se posean los títulos expresamente nombrados en ella u otro equivalente".

Tampoco consideró la Sala de instancia que lo argüido sobre la vinculación de la Administración a sus propios actos y sobre los límites de su discrecionalidad pudiera dilucidarse en función del resultado de la prueba "toda vez que la vinculación (...) lo ha de ser, exclusivamente, con las bases de la convocatoria. Actos propios y precedentes pueden, en efecto, decía, servir de criterios interpretativos, pero sólo en aquello que se haya de interpretar que no es si la base en cuestión es razonable y conforme con lo hasta entonces hecho, sino, sólo, el concepto "equivalente" pues si la base se ha apartado de los repetidos precedentes es extremo no fiscalizable ahora conforme venimos diciendo".

Y, así delimitada la cuestión, la sentencia desestimó el recurso contencioso-administrativo con estos argumentos:

"Es evidente que juzgar sobre la equivalencia de dos o más títulos profesionales requiere de conocimientos especializados propios de personas introducidas en el ámbito de las actividades, necesariamente próximas entre sí, para las que tales títulos habilitan. No es el caso de este Tribunal jurídico que guiado por el significado de las palabras alcanza a entrever como cierta una relación entre los exigidos y los aportados, pero de ningún modo, una equivalencia. Precisa por ello de asesoramiento externo que, desde luego, no le ha facilitado la parte actora ni mediante la pertinente activada probatoria, que en nada se refirió a este extremo, ni, siquiera dialécticamente en cuanto se abstiene de toda explicación sobre la pretendida (y repetida) equivalencia, al menos en aspecto intrínseco.

Así las cosas, hemos de estar a lo que resulta del informe emitido por el Servicio de Formación Profesional del Departamento de Educación con fecha 26 de septiembre de 2007 que, fundado en el RD 777/1998 en el que se establecen las equivalencias entre las antiguas titulaciones de "Técnico Especialista" y los nuevos títulos de "Técnico Superior", llega a la conclusión de que no son equivalentes los títulos requeridos y el aportado por los actores en el caso que nos ocupa".

Los motivos de casación que el escrito de interposición dirige contra esta sentencia, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción y los otros dos conforme a su apartado d), son los siguientes.

(1º) Infracción del artículo 24.2 de la Constitución y 6 de la Convención Europea de Derechos Humanos en relación con el artículo 60.4 de la Ley de la Jurisdicción y 566 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Este motivo combate la denegación de varios medios de prueba. Recuerdan los recurrentes que quisieron demostrar que el título que poseían era equivalente a los exigidos por las bases de la convocatoria para lo cual era relevante acreditar mediante las pruebas denegadas que no se había exigido una titulación tan restrictiva como la requerida por la Administración Foral en este caso. Explican los Sres. Bruno y Cesar que la denegación de esas pruebas les causó indefensión: eran pertinentes para poner de manifiesto ese criterio restrictivo de la Administración, confirmado por la sentencia, sobre la titulación necesaria y, también, que no respeta la igualdad en el acceso a la función pública porque conduce a exigirles una titulación que nunca antes fue pedida para cubrir idénticos puestos y para acreditar que no la ostentan la mayoría, "por no decir la totalidad de funcionarios que ya ocupaban puestos idénticos (...) de oficial de mantenimiento". En definitiva, la decisión de la Sala de Pamplona, sostienen, lesionó su derecho a la tutela judicial efectiva.

(2º) Infracción por inaplicación del artículo 3.1 del Código Civil a la hora de interpretar las bases de la convocatoria conforme a los antecedentes históricos y legislativos y a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas. Nos dice el motivo que los puestos de trabajo a los que corresponden las plazas convocadas pertenecen al nivel C y, según el artículo 12 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, la titulación necesaria para desempeñarlo es la de bachiller o de formación profesional de segundo grado o equivalente.

(3º) Infracción de los artículos 23.1 y 103.3 de la Constitución y de la jurisprudencia por vulnerar la sentencia el principio de igualdad en el acceso al empleo público. Afirman los recurrentes que los puestos de trabajo convocados no eran de nueva creación y que consta que, al menos, en una convocatoria, o en un concurso de traslados no se exigió la titulación requerida con criterio tan restrictivo en esta ocasión. Subrayan, en definitiva, que se les ha exigido una titulación que no poseen quienes están desempeñando puestos de trabajo semejantes a los que fueron objeto del proceso selectivo de referencia.

En su escrito de oposición el Gobierno de Navarra mantiene, en primer lugar, que la denegación de la prueba fue motivada y obedeció a que no era pertinente por lo que no produjo la Sala de instancia la vulneración de los preceptos invocados por los recurrentes.

A propósito del segundo motivo, se remite al informe del Servicio de Formación Profesional del Departamento de Educación del Gobierno Foral según el cual, de acuerdo con el Anexo III del Real Decreto 777/1998, de 30 de abril, por el que se desarrollan determinados aspectos de la ordenación de la formación profesional en el ámbito del sistema educativo, no hay equivalencia entre el título que poseen los actores -equivalente al de Técnico Superior en Desarrollo de Productos Electrónicos-- y los requeridos por las bases de la convocatoria. Y, sobre el tercer motivo, dice que los recurrentes no han aportado un término válido de comparación que permita establecer el trato desigual del que se quejan.

Según se ha visto, el planteamiento de los recurrentes ante la Sala de Pamplona descansaba en los hechos, para ellos indubitados, de que la Administración Foral de Navarra ha venido considerando suficiente el título de formación profesional de segundo grado para acceder a plazas como las convocadas en las pruebas selectivas en las que participaron y de que en el momento en que a ellos no se les nombró, otras plazas, la mayoría si no todas, del mismo puesto de trabajo, estaban cubiertas por funcionarios carentes de los títulos previstos en la convocatoria. Partiendo de tales presupuestos, sostienen que la base 2.1.1 c) debe ser interpretada en el sentido que defienden. Es decir, en el de que la expresión "o equivalente" comprende aquellos títulos que la Administración Foral ha reconocido como idóneos para desempeñar el puesto de oficial de mantenimiento. Títulos entre los cuales se cuenta el suyo.

Por tanto, además de en la propuesta del tribunal calificador, articulan jurídicamente su pretensión de nombramiento sobre el criterio que en el pasado y en el presente ha mantenido y mantiene la Administración Foral cuando ha considerado y considera suficiente su titulación para desempeñar plazas de oficial de mantenimiento. A acreditarlo se dirigían las pruebas inadmitidas. Por tanto, aunque el contenido de las bases de la convocatoria sea el que, efectivamente, es, hay en él un aspecto en el que la prueba sí era relevante: el reconocimiento por la Administración, a través de la titulación requerida, de la equivalencia de la que se discute. Equivalencia que, por tanto, puede entenderse aceptada mediante la actuación previa y contemporánea de la Administración.

Estas consideraciones bastarían para, acogiendo el primer motivo, estimar el recurso de casación, anular la sentencia y retrotraer las actuaciones para que se admitieran y practicaran las pruebas denegadas en su día. Sin embargo, una más adecuada tutela judicial, junto a razones de economía procesal, aconsejan resolver ya el fondo del litigio porque los recurrentes sí aportaron elementos de prueba que permiten acoger su pretensión, esto es, estimar los motivos segundo y tercero, estrechamente vinculados entre sí.

En efecto, con la demanda presentaron varios documentos: copias de convocatorias --una de acceso a la función pública, otras de concursos de provisión de puestos de trabajo-- en las que para el puesto de oficial de mantenimiento o se exigía el título de Formación Profesional de Segundo Grado, rama de Electricidad y Electrónica, especialidad Electrónica Industrial, o se consideraba suficiente la condición de personal fijo encuadrado en el grupo o nivel C. Por otro lado, la Administración Foral, aunque haya negado la equivalencia entre la titulación requerida y la poseída por los actores no ha negado que, efectivamente, haya tenido y estuviera teniendo por suficiente, cuando rechazó nombrarles y como sostienen éstos, el título indicado de formación profesional para puestos de trabajo del mismo contenido. Tal circunstancia, en efecto, no podía dejar de pesar en la interpretación de lo que las bases entienden por titulación equivalente.

En estas condiciones, habiendo alegado los Sres. Bruno y Cesar desigualdad en el trato, con fundamento bastante para tenerla, al menos, en apariencia por producida, correspondía a la Administración Foral desvirtuarla, no con un escueto informe que se remite a la correspondencia a efectos académicos establecida por el Real Decreto 777/1998 entre los antiguos títulos de técnico especialista y los nuevos de técnico superior sino explicando, de ser ese el caso, que no se daba el presupuesto establecido, en principio, por los recurrentes o que, de cualquier modo, mediaban razones jurídicas que lo hicieran irrelevante. Como no hizo ni lo uno ni lo otro, procede estimar los motivos segundo y tercero, anular la sentencia impugnada. Y, de conformidad con el artículo 95.2 d), procede, también, estimar el recurso contencioso-administrativo, anular la actuación administrativa contra la que se interpuso y reconocer a los recurrentes el derecho a que se les nombre, conforme a la propuesta del tribunal calificador, oficiales de mantenimiento.

A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no hacemos imposición de costas debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,