STS, 25 de Junio de 2012

En el recurso de apelación nº 186/2010, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid, el 24 de enero de 2011 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto frente a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Número Uno de Palencia de 25 de noviembre de 2009 , debiendo estarse a la parte dispositiva de dicha sentencia en cuanto a la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, todo ello con imposición de costas a la parte apelante".

Por escrito presentado el 3 de mayo de 2011 en el Registro General de este Tribunal Supremo, la letrada de la Comunidad Autóma de Castilla y León, en nombre y representación de dicha Comunidad, interpuso recurso de casación en interés de la Ley contra la referida sentencia y solicitó a la Sala que, previa la tramitación oportuna, dicte en su día sentencia por la que, estimándolo, declare como doctrina legal la siguiente:

"A los efectos del artículo 88.3 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , los funcionarios de carrera que, por haber obtenido un puesto de trabajo mediante los sistemas de provisión legalmente previstos, pasen a prestar servicios en una Administración Pública distinta a la que pertenecen en virtud del cumplimiento sucesivo de los requisitos establecidos en el artículo 62.1 de este Estatuto, se rigen por la legislación de la Administración en la que estén destinados de forma efectiva pero, en cuanto conservan su condición de funcionarios de la Administración de origen y salvo que por disposición de rango legal de la Administración a la que acceden se integren como personal propio, la situación de servicio en otras Administraciones Públicas únicamente puede ser declarada por su Administración de pertenencia".

Ajustándose, en principio, el recurso presentado a los requisitos exigidos en el artículo 100.3 de la Ley de la Jurisdicción , se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, una vez recibidas las actuaciones de instancia junto con el expediente administrativo y practicados los emplazamientos correspondientes, se dio traslado al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal para que formularan alegaciones.

Evacuando el traslado conferido, el Abogado del Estado, en su escrito registrado el 7 de febrero de 2012, hizo las que estimó oportunas solicitando a la Sala que declare la doctrina legal requerida.

Por su parte, el Fiscal considera que procede estimar el presente recurso en interés de la Ley, por ser errónea --dijo-- y gravemente dañosa la doctrina sentada por la sentencia recurrida.

Mediante providencia de 22 de marzo de 2012 se señaló para la votación y fallo el día 20 de los corrientes, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

La Comunidad Autónoma de Castilla y León pretende que declaremos la doctrina legal que hemos recogido en los antecedentes porque entiende gravemente dañosa para el interés general y errónea la interpretación realizada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en la sentencia que ha dado lugar a este recurso.

En particular, en ella se confirmó el criterio mantenido por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Palencia según el cual correspondía a la Administración de la Comunidad Autónoma declarar en situación de servicio en otras Administraciones a don Leandro . El Sr. Leandro , funcionario del Ayuntamiento de Valladolid, perteneciente a la Subescala de Técnicos de Administración General, se integró, conforme al artículo 17 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la Función Pública, en la Administración de la Comunidad Autónoma en virtud de su participación en un concurso de libre designación: fue nombrado por Orden de 18 de mayo de 2004 Coordinador de Servicios de la Secretaría General de la Consejería de Cultura y Turismo. Posteriormente, regresó al Ayuntamiento de Valladolid en el que se le adjudicó el puesto de trabajo de Jefe de la Secretaría Ejecutiva del Área de Presidencia el 20 de septiembre de 2007.

Pues bien, el Sr. Leandro pretendió que la Administración autonómica le declarase en situación de servicio en otras Administraciones Públicas. Como quiera que aquella no lo consideró procedente, entabló el recurso contencioso-administrativo nº 214/2009 que fue estimado por la sentencia de 28 de noviembre de ese año del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Palencia.

Las razones que llevaron a la Sala de Valladolid a confirmar en apelación la de instancia son las siguientes. En primer lugar, dice que la situación del funcionario recurrente estaba definida en el acuerdo de la Dirección General de la Función Pública de 20 de julio de 2004, el cual, conforme a la disposición adicional 3ª del Decreto 285/1994, de 15 de diciembre , considera que queda asimilado al Cuerpo Superior de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Explica la sentencia que la asimilación, "aun cuando no supone estrictamente la integración en el Cuerpo al que se produce la misma, supone una habilitación para el ejercicio de la función pública en la Administración de destino en términos análogos, a la que se produce respecto a los funcionarios transferidos del Estado a la Comunidad Autónoma". Y reproduce la disposición adicional tercera de dicho Decreto según la cual:

"El personal funcionario no integrado, procedente de otras Administraciones Públicas y destinado con carácter definitivo en la Administración de la Comunidad de Castilla y León, así como aquel que acceda a la misma por cualquiera de los sistemas de provisión, instará de la Dirección General de la Función Pública, cuando no se produzca de oficio, la asimilación a los Cuerpos o Escalas de esta Administración que le permita el acceso a los puestos de trabajo correspondientes.

La asimilación vendrá determinada, principalmente, por el Cuerpo o Escala de pertenencia, siéndole de aplicación los criterios contenidos en las normas reguladoras de la integración en el presente Decreto.

La movilidad de estos funcionarios exigirá la acreditación por los mismos de su condición de asimilados al Cuerpo o Escala de que se trate".

Después, recordando que en esta materia regía en el momento de la asimilación del Sr. Leandro el artículo 53 del Decreto Legislativo autonómico 1/1990, de 25 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de Función Pública, dice que se ha de estar a lo dispuesto por el artículo 49.2 de la Ley de la Comunidad Autónoma de Castilla y León 7/2005, de 24 de mayo , de la Función Pública de Castilla y León, por ser la norma vigente en la función pública autonómica en el momento de resolverse el recurso. Este precepto establece lo siguiente:

"Los puestos de trabajo abiertos a funcionarios de otras Administraciones Públicas se cubrirán por los distintos sistemas de provisión vigente, en los que podrán participar los funcionarios de otras Administraciones Públicas, siempre que reúnan los requisitos establecidos en las relaciones de puestos de trabajo y en la correspondiente convocatoria. Los funcionarios de otras Administraciones Públicas que, a través de los procedimientos de provisión citados, obtengan destino en la Administración de Castilla y León se regirán por la legislación en materia de función pública de la Comunidad Autónoma".

Seguidamente, recuerda que --si bien el apartado 1 del artículo 88 del Estatuto Básico del Empleado Público se refiere a los funcionarios que acceden a la función pública de Administración distinta a la de origen en régimen de movilidad horizontal, por lo que este debiera ser el precepto aplicable al menos analógicamente-- su apartado 2 previene respecto de los funcionarios transferidos lo siguiente:

"Los funcionarios transferidos a las Comunidades Autónomas se integran plenamente en la organización de la Función Pública de las mismas, hallándose en la situación de servicio activo en la Función Pública de la Comunidad Autónoma en la que se integran".

Y destaca que el apartado 3 añade:

"Los funcionarios de carrera en la situación de servicio en otras Administraciones Públicas que se encuentren en dicha situación por haber obtenido un puesto de trabajo mediante los sistemas de provisión previstos en este Estatuto, se rigen por la legislación de la Administración en la que estén destinados de forma efectiva y conservan su condición de funcionario de la Administración de origen y el derecho a participar en las convocatorias para la provisión de puestos de trabajo que se efectúen por esta última. El tiempo de servicio en la Administración Pública en la que estén destinados se les computará como de servicio activo en su cuerpo o escala de origen".

Pues bien, dice la Sala de Valladolid que

"(...) del juego conjunto de estas normas se desprende que, aun cuando el régimen de asimilación de los funcionarios que han accedido a la provisión de puestos de trabajo no supone propiamente la integración en el Cuerpo Superior de Administradores de la Comunidad Autónoma, es obvio que dicha figura de la asimilación viene a suponer la incorporación de pleno derecho del funcionario en la Administración de la Comunidad Autónoma, como consecuencia de lo cual podrá participar en el régimen de provisión de puestos de dicha Administración, y en todas las incidencias y situaciones propias de la relación funcionarial, quedando, así, sometido, al ejercicio de las potestades de dicha Administración, con la cual mantiene en plenitud tanto la relación orgánica como la de servicio.

Aun con las lagunas existentes en la regulación del régimen de los funcionarios de las Administraciones locales respecto a los supuestos de movilidad horizontal, no puede mantenerse que tras acceder a la Administración de la Comunidad Autónoma, su integración en la misma sea solo en cuanto al puesto para el que se accede en régimen de provisión, sino que, por el contrario, esta integración es plena, no pudiendo entenderse que exista una disociación de regímenes, de manera que seguiría siendo funcionario de la Administración de origen, en tanto que a los efectos de provisión de puestos lo sería de la Comunidad Autónoma. Esta disociación haría difícilmente inteligible el régimen jurídico de funcionario, que para prestar servicios en la Administración receptora ha de ser a todos los efectos funcionario de la misma, con plenitud de la relación funcionarial, y las potestades a ello inherentes de la Administración, y ello por más que no se haya integrado plenamente en el Cuerpo Superior de Administradores, más sí asimilado al mismo, lo que precisamente constituye la habilitación para el ejercicio de la función pública en dicha Administración de la Comunidad Autónoma.

De esta forma, sin perjuicio de que en la Administración de origen, se mantenga en situación de prestación de servicio en otras administraciones públicas, ello no empece a que la declaración de las nuevas situaciones administrativas que correspondan al funcionario deban ser declaradas por la Administración de la Comunidad Autónoma en la que se encuentra integrado plenamente, con las peculiaridades propias de la asimilación efectuada. Por lo tanto es a dicha Administración a la que corresponde, conforme a lo instado por el funcionario, y declarado como procedente en la sentencia apelada, declarar al funcionario en situación de servicios en otras administraciones públicas.

A análoga solución se llegó en la sentencia de la Sala de 18 de enero 2000 , sentencia nº 27/2000, recaída en el rec. 2586/1995 , que consideraba que era la Administración en que se encontraba el funcionario integrado en régimen de movilidad horizontal a la que correspondía declarar la nueva situación que correspondía al funcionario".

La Comunidad de Castilla y León sostiene que la interpretación seguida por estas sentencias es gravemente dañosa para el interés general y errónea.

El perjuicio lo justifica diciendo que conduciría a un conflicto de competencias entre Administraciones pues al no tener quienes se hallen en la situación del Sr. Leandro la condición de transferidos, la declaración de servicio en otras Administraciones Públicas correspondería a la de origen y, también, a la castellano-leonesa y esto supone que los funcionarios concernidos tendrían derecho a reingresar en ambas. Además, la planificación de los efectivos de la Administración autonómica se vería seriamente comprometida cuando no imposibilitada al incrementarse el número de funcionarios fuera de los cauces legales de las ofertas de empleo público. El desfase, nos dice el escrito de interposición, entre las vacantes en plantilla y el número de funcionarios considerados propios --los ingresados vía procesos selectivos y los incorporados por procedimientos de provisión-- sería evidente. Y es que los reingresos afectan de forma directa a la oferta pública de empleo y supondrán un desequilibrio no previsto en las asignaciones presupuestarias. En fin, las condiciones de carrera administrativa de los funcionarios propios de la Comunidad Autónoma se verían fuertemente condicionadas por la participación de funcionarios de otras Administraciones.

Termina estos alegatos la recurrente diciendo que los efectos de esta sentencia alcanzarían no sólo a los más de mil funcionarios asimilados en servicio activo en la Administración de Castilla y León sino a todos aquellos que cesaron y que mientras prestaron servicio en ella fueron asimilados, los cuales podrían vincularse nuevamente a la misma solicitando que se les declare en situación de servicio en otras Administraciones Públicas o la que estimen oportuna en virtud de la asimilación acordada en su momento.

Por otro lado, el error lo ve la recurrente en que la sentencia equipara la situación jurídica de los funcionarios incorporados a través de los sistemas de provisión de puestos a la correspondiente a los funcionarios transferidos cuando son diferentes y, por tanto, deben regirse por reglas distintas. La interpretación seguida por la Sala de Valladolid y, antes, por el Juzgado supone, continúa el escrito de interposición, dejar sin sentido la precisión del último párrafo del artículo 88.2 del Estatuto Básico del Empleado Público que reconoce la igualdad entre todos los funcionarios propios de las Comunidades Autónomas con independencia de su Administración de procedencia, precisión, insiste la recurrente, que no se hace cuando se regula la situación de los funcionarios incorporados por los procedimientos de provisión de puestos de trabajo.

Además, afirma que la asimilación ha sido entendida como una habilitación para el ejercicio de la función pública en la Administración de Castilla y León en términos homólogos a la de los funcionarios transferidos y equiparables a los propios. Sostiene que no es así y que, aunque lo fuera, también se infringiría el artículo 88.1 del Estatuto Básico del Empleado Público. Explica al respecto que este precepto equipara a los funcionarios propios y a los transferidos pero es una disposición con rango legal, mientras que la aplicada en este caso es de carácter reglamentario. Apunta, asimismo, que contribuye a poner de manifiesto el error de la sentencia el hecho de que la interpretación que desarrolla no ha reparado en que tanto el apartado 1 como el apartado 4 del artículo 88, siempre del Estatuto Básico del Empleado Público, se refieren solamente a la Administración de procedencia.

En definitiva, para la Comunidad Autónoma de Castilla y León "sólo cabe la declaración de la situación de servicios en otras Administraciones Públicas respecto y por la Administración de origen del funcionario que, participando en un procedimiento de provisión obtiene destino en otra Administración diferente pero no a la inversa". De ahí que nos diga que la sentencia ignora todo lo previsto en materia de acceso al empleo público "lo que supone vulneración del principio de reserva legal y de jerarquía normativa". Y es que el articulo 9 del Estatuto Básico del Empleado Público y el artículo 14 de la Ley castellana 7/2005 consideran funcionarios a quienes en virtud de nombramiento legal están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo. Además, el ingreso en la función pública no tiene lugar genéricamente sino en un determinado cuerpo o escala.

El Abogado del Estado entiende que se da el requisito del grave daño al interés general porque la consolidación del criterio de las sentencias cuestionadas "entrañará un obstáculo para la movilidad horizontal de los funcionarios, siendo previsible que esta posibilidad, que ya es en la práctica excepcional, se restrinja definitivamente".

Sobre el fondo dice que la posibilidad de que las relaciones de puestos de trabajo se abran a funcionarios de otras Administraciones no significa que la obtención de los mismos comporte el ingreso en la función pública de la Administración que los provee, cosa que sí sucede con los funcionarios transferidos. El artículo 88.1 del Estatuto Básico del Empleado Público distingue a estos últimos de los que, por los procedimientos de provisión de puestos de trabajo, obtengan destino en una Administración Pública distinta.

Así, pues, el Abogado del Estado propugna la estimación del recurso de casación en interés de la Ley.

El Ministerio Fiscal también considera que debe acogerse la pretensión de la Comunidad Autónoma y declarar la doctrina legal por ella propuesta.

Así, aprecia el grave daño al interés general por el indeseable efecto multiplicador que supondría la perpetuación de la interpretación confirmada por la Sala de Valladolid. Y la considera errónea a la luz del artículo 88 del Estatuto Básico del Empleado Público, precepto que, a su parecer, ha sido interpretado incorrectamente por las sentencias del Juzgado y de la Sala de apelación pues conduce su criterio a reconocer al funcionario dos carreras administrativas.

El artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción define en términos muy estrictos el recurso de casación en interés de la Ley. 1) Respecto del objeto, pues solamente cabe contra sentencias firmes, dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Administrativo y contra las pronunciadas por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que no sean susceptibles de recurso de casación ordinario o para la unificación de doctrina. 2) A propósito de los sujetos legitimados para interponerlo, que son únicamente la Administración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto, las Entidades o Corporaciones representativas de intereses generales o corporativos que tengan interés legítimo en el asunto, el Ministerio Fiscal o la Administración General del Estado. 3) En cuanto a los presupuestos que han de darse conjuntamente para que pueda utilizarse: grave daño para el interés general y error en la resolución dictada. 4) Respecto de las exigencias de tiempo --tres meses de plazo para interponerlo-- y forma --escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule a presentar ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo con copia certificada de la sentencia impugnada en la que conste la fecha de su notificación--, pues, advierte la Ley de la Jurisdicción, su incumplimiento obligará a que se ordene de plano el archivo. 5) Sobre el alcance del enjuiciamiento, ya que sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido. 6) En fin, el pronunciamiento también se ve restringido pues debe respetar en todo caso la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y, de ser estimatorio, habrá de fijar en el fallo la doctrina legal, publicándose la sentencia del Tribunal Supremo en el Boletín Oficial del Estado.

Vemos, pues que si, ya en los recursos de casación contemplados en los artículos 86 y 96, la Ley de la Jurisdicción impone requisitos severos cuyo cumplimiento se vigila por la Sala, en este caso, lo hace especialmente. Por eso, procede exigir con rigor su observancia para cumplir fielmente las determinaciones del legislador. En realidad, ese es el criterio mantenido reiteradamente por la jurisprudencia, por ejemplo, en las sentencias de 5 de mayo (casación en interés de la Ley 3456/2001) y 23 de junio de 2003 (casación en interés de la Ley 2829/2001), y en las allí citadas, o en la de 23 de julio, también de 2003, (casación en interés de la Ley 9450/1997), entre otras. Jurisprudencia que ha añadido, más bien explicitado, requisitos adicionales que resultan de la interpretación de la Ley de la Jurisdicción. El primero es que la doctrina cuya fijación se pretende se refiera a un concreto precepto [ sentencias de 6 , 8 y 20 de junio de 2005 (recursos de casación en interés de la Ley 26 y 21/2004 y 46/2003)]. El segundo estriba en que no haya sido establecida ya por esta Sala [sentencia de 28 de enero de 2003 (recurso de casación en interés de la Ley 8199/2000) con cita de una larga lista de otras anteriores coincidentes]. Otro consiste en que el recurso tenga utilidad, lo que no sucede cuando la doctrina cuya fijación se solicita ya resulta por sí misma de las propias normas [o es una obviedad sentencias de 16 de noviembre de 2006 (casación en interés de la Ley 50/2005), 8 de junio de 2005 (casación en interés de la Ley 21/2004), de 15 de febrero de 2005 (casación en interés de la Ley 66/2003) y de 23 de enero de 2004 (casación en interés de la Ley 30/2004)].

Si se repasa la sentencia que ha dado lugar a este recurso de casación en interés de la Ley se observará que la clave del razonamiento que conduce a la desestimación de la apelación de la Comunidad Autónoma descansa en la asimilación prevista en la disposición adicional tercera del Decreto autonómico 285/1994, la cual la contempla, tanto para "el personal funcionario no integrado procedente de otras Administraciones Públicas y destinado con carácter definitivo en la Administración de la Comunidad de Castilla y León" cuanto para el "que acceda a la misma por cualquiera de los sistemas de provisión".

Igualmente, es fundamental en la argumentación de la sentencia el artículo 49.2 de la Ley castellana 7/2005 que somete a los funcionarios de otras Administraciones que a través de los procedimientos de provisión obtengan destino en la Administración castellano-leonesa a la legislación sobre función pública de esta Comunidad Autónoma. Asimismo, la Sala de Valladolid recuerda que cuando el funcionario recurrente en la instancia fue asimilado regía el artículo 53 del Decreto Legislativo 1/1990 , del siguiente tenor:

"Los funcionarios procedentes de la Administración del Estado, de otras Comunidades Autónomas así como de las Corporaciones Locales de esta Comunidad Autónoma, que mediante los procedimientos de concurso y libre designación pasen a ocupar puestos de trabajo en la Administración de Castilla y León, se incorporarán en ésta siéndoles de aplicación la legislación en materia de Función Pública de la Comunidad.

En todo caso se regirán por las normas relativas a promoción profesional, promoción interna, situaciones administrativas, régimen retributivo y disciplinario de la Administración Pública de Castilla y León".

Solamente en el contexto ofrecido por ese conjunto de disposiciones legales y reglamentarias autonómicas, trae a colación la sentencia el artículo 88 del Estatuto Básico del Empleado Público pero aun así, sigue insistiendo en el sentido de la asimilación y, sobre el que, a su parecer, ha de tener. Por tanto, no es un elemento decisivo en el razonamiento de la sentencia ese precepto estatal de manera que no se da en este caso el requisito exigido por el artículo 100.2 de la Ley de la Jurisdicción de que sea determinante la aplicación de normas emanadas del Estado para que podamos enjuiciar la corrección de su interpretación y aplicación.

En consecuencia, no debe haber lugar a este recurso de casación en interés de la Ley.

De conformidad con el artículo 139.2 y dada la naturaleza del recurso de casación en interés de la ley, no procede hacer pronunciamiento sobre costas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,