ATS, 20 de Abril de 2005
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2005:4702A |
| Número de Recurso | 634/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 20 de Abril de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
AUTO
En la Villa de Madrid, a veinte de Abril de dos mil cinco.
En el recurso contencioso-administrativo nº 581/2000 y acumulados, 573, 577, 586, 634/2000, seguidos en esta Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en representación de AUTOPISTA DEL SOL CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., EUROPISTAS CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., (antes EUROVÍAS, CONCESIONARIA ESPAÑOLA DE AUTOPISTAS, S.A.), IBERPISTAS SOCIEDAD ANÓNIMA CONCESIONARIA DEL ESTADO Sociedad Unipersonal (antes AUTOPISTA A-6, S.A., CONCESIONARIA DEL ESTADO y antes IBÉRICA DE AUTOPISTAS, S.A., CONCESIONARIA DEL ESTADO, IBERPISTAS, S.A.), AUTOPISTAS, CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A. (antes AUTOPISTAS II, CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A. y antes AUTOPISTAS, CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A.), AUTOPISTA VASCO ARAGONESA CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., AUTOPISTA CONCESIONARIA ASTUR-LEONESA, S.A. y AUTOPISTAS DEL ATLÁNTICO, CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., presentó escrito, con fecha 28 de octubre de 2004, solicitando a la Sala "(...) dicte Resolución por la que proceda a la ejecución forzosa de la Sentencia de 17 de octubre de 2003 recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 581/2000 y acumulados 573, 577, 586, 634/2000 (...)", adoptando a tal fin --dijo-- los medios de ejecución que se exponen en el Fundamento de Derecho Séptimo de su escrito.
Por Otrosí Digo interesó el recibimiento del incidente a prueba, señalando los puntos de hecho sobre los que habría de versar.
El Abogado del Estado, evacuando el traslado conferido por providencia de 5 de noviembre de 2004, se opuso a la ejecución de Sentencia y solicitó "(...) se dicte resolución declarando que con el Real Decreto que se acompaña con el presente escrito y que se ha dictado por la Administración queda cumplida en sus exactos términos la sentencia de la Sala de 17 de octubre de 2003 ." Asimismo, se opuso a la petición del recibimiento a prueba por cuanto tal petición --dijo-- es absolutamente innecesaria e improcedente "habida cuenta de la sentencia en los términos que han quedado expuestos precedentemente y como consecuencia de la aprobación por la Administración del Real Decreto tantas veces citado a lo largo de este escrito."
En trámite de alegaciones conferido a las partes, reiteraron, en síntesis, lo solicitado en sus escritos de solicitud y oposición de ejecución forzosa de la Sentencia de 17 de octubre de 2003, si bien, en el caso de las recurrentes actualizando sus peticiones.
En relación al recibimiento a prueba solicitado por las actoras, por Auto de 5 de abril de 2005, la Sala acordó que no procede.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva de la Sala
El 28 de octubre de 2004 AUTOPISTA DEL SOL CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., EUROPISTAS CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., IBERPISTAS SOCIEDAD ANÓNIMA CONCESIONARIA DEL ESTADO Sociedad Unipersonal, AUTOPISTAS, CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., AUTOPISTA VASCO ARAGONESA CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., AUTOPISTA CONCESIONARIA ASTURLEONESA, S.A. y AUTOPISTAS DEL ATLÁNTICO, CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A. promovieron incidente de ejecución forzosa de la Sentencia que dictamos el 17 de octubre de 2003 en el presente recurso contencioso-administrativo. El Abogado del Estado en el escrito con el que se opuso a las pretensiones de las recurrentes, que tuvo entrada en este Tribunal Supremo el 17 de diciembre de 2004, puso de manifiesto que, con posterioridad a la promoción del incidente, se había producido un hecho que afectaba directamente a lo que en él se debate. Se trata de la publicación en el Boletín Oficial del Estado del 15 de diciembre de 2004 del Real Decreto 2219/2004, de 26 de noviembre, por el que se adoptan, en cumplimiento de las Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2003, medidas para el restablecimiento del equilibrio económico de los contratos de concesión, alterado como consecuencia de la aplicación del Real Decreto 429/2000, de 31 de marzo . Ante esta circunstancia, la Sala abrió un trámite de alegaciones para que las promotoras del incidente manifestaran lo que a su derecho interesare y, una vez recibidas, dio traslado de las mismas al Abogado del Estado quien las contestó.
Nos dicen las recurrentes en su escrito de 18 de febrero de 2005, que el Real Decreto 2219/2004 solamente ejecuta en parte las Sentencias de 17 de octubre de 2003 y que, además, no se había hecho efectiva en aquella fecha la totalidad de la compensación que en él se acuerda. Por esa razón, mantienen sus pretensiones de ejecución forzosa respecto de lo que falta por ejecutar y, además, ante el tiempo transcurrido, actualizan sus peticiones. En consecuencia, hemos de examinar los argumentos con los que sostienen esa posición y los que opone el Abogado del Estado.
Antes, conviene recordar lo que resolvió la Sentencia de la que se habla. No fue otra cosa que anular el Real Decreto 429/2000, de 31 de marzo, y retrotraer el procedimiento de su elaboración al momento en que se debió solicitar el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado. También declaró nula la Resolución del Ministro de Fomento de 1 de abril de 2000. De este modo, estimó en parte el recurso interpuesto por las actoras que, además de la nulidad de uno y otra pedían también que declaráramos su derecho a aplicar desde el 21 de marzo de 2000 las tarifas y peajes revisados y su derecho a ser indemnizadas por los daños y perjuicios que les había ocasionado el citado Real Decreto 429/2000 con los intereses correspondientes.
La Sala, acogiendo las tesis de las recurrentes en este punto, apreció que, comportando la prórroga de las tarifas y peajes acordada por ese Real Decreto una modificación de la concesión frente a la que se había opuesto el concesionario, debía consultarse preceptivamente antes de dictarlo a la Comisión Permanente del Consejo de Estado, tal como lo exige el artículo 22.12 de su Ley Orgánica . Como quiera que no se hizo así, se cometió un vicio esencial en el procedimiento de su elaboración, lo que nos llevó a anularlo. Y declaramos nulas las Resoluciones del Ministro de Fomento de 1 de abril de 2000 porque con la anulación del Real Decreto habían quedado sin su único sustento jurídico. En cuanto al resto de los motivos y pretensiones esgrimidos por las actoras dice la Sentencia que no procedía entrar en su examen pues, al haberse acordado la retroacción del procedimiento, habría de ser el Gobierno el que resolviera sobre la compensación que corresponde a las recurrentes y sobre la forma de hacerla efectiva a la vista del marco jurídico vigente.
En el escrito de promoción de este incidente de ejecución forzosa las actoras pedían que requiriéramos a la Administración para que dictara un Real Decreto que estableciese la compensación que les corresponde por el período comprendido entre el 1 de abril de 2000 y el 31 de diciembre de ese año más los intereses legales (1); la compensación que les corresponde por los perjuicios que han sufrido en el período comprendido entre el 1 de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2004 como consecuencia de la pérdida de la base 2000 en el cálculo de las tarifas más los intereses legales hasta el momento de la percepción de la indemnización (2); y que dispusiera que, a partir de 2005 y hasta la extinción de las concesiones, sus tarifas y peajes se calcularán como si la congelación tarifaria de 2000 no se hubiera producido o, alternativamente, que las recurrentes serán compensadas por los perjuicios derivados de la congelación en ese período futuro
(3). Subsidiariamente y para el caso de que la Sala considerase que no es posible interpretar la disposición transitoria sexta , nº 1 de la Ley 14/2000, de conformidad con la Constitución, pedían que acordásemos lo solicitado respecto al año 2000 (1) y suspendiésemos la ejecución respecto de los extremos (2) y (3) hasta la resolución por el Tribunal Constitucional de la cuestión de inconstitucionalidad que nos pide que le planteemos sobre dicho precepto por vulneración de los artículos 24, 9.3 y 33 de la Constitución .
En el posterior escrito de 18 de febrero de 2005 modifican las peticiones anteriores dado que ven en el Real Decreto 2219/2004 solamente un cumplimiento parcial de la Sentencia. Ahora nos piden que requiramos a la Administración para que cumpla y ejecute sin dilación el Real Decreto 2219/2004 y para que incremente en dos puntos los intereses legales previstos en el Real Decreto 2219/2004 desde el 16 de diciembre de 2003 --fecha en que se comunicó la Sentencia firme al órgano competente para ejecutarla-- hasta la fecha de su efectiva percepción por cada una de las concesionarias (a); además, piden que requiramos a la Administración para que dicte un Real Decreto fijando la compensación por los perjuicios sufridos en el período que va desde el 1 de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2005 más los intereses legales devengados desde ese 1 de enero de 2001 incrementados en dos puntos (b); y estableciendo que, a partir de 2006 y hasta la extinción de las concesiones, el cálculo de las tarifas y peajes se haga ignorando la congelación de 2000 o compensándolas por ella (c). En lo demás, mantienen lo solicitado inicialmente y la argumentación en que se apoyan.
Hay que decir que las recurrentes construyen el razonamiento en el que sostienen sus pretensiones de resarcimiento teniendo presentes los cambios que ha introducido la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en el régimen jurídico de las concesiones de autopistas, cambios que, para ellas, no deben privarles de su derecho a que las revisiones ulteriores a 2000 se hagan como si no hubiera existido la congelación de tarifas de ese año. Y es que, en efecto, el artículo 76 de la Ley 14/2000 modificó el artículo 24.2 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, sobre construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión. Así, frente a la redacción anterior que se refería al derecho de la concesionaria a ser compensada cuando modificaciones acordadas por el Gobierno alteraran el equilibrio económico y financiero de la concesión, ahora, dice que: "En este último supuesto y mediante las correcciones necesarias, se procurará de nuevo el equilibrio económico-financiero de la concesionaria de modo que, considerando los parámetros objetivos previstos en el plan económico-financiero, resulten compensados el interés general y el interés de la empresa explotadora". Por su parte, el artículo 77 estableció un nuevo sistema de revisión anual de las tarifas y peajes. Y, finalmente, su disposición transitoria sexta, nº 1, señaló que "se entenderán prorrogadas durante el año 2000 las tarifas y peajes vigentes correspondientes a las concesiones a que se refiere el Real Decreto 429/2000, de 31 de marzo ".
Este nuevo sistema se aplicó ya en 2001 partiendo, precisamente, de las tarifas y peajes que no se modificaron en 2000. De ahí que las actoras hablen de pérdida de la base 2000, que se arrastra en los años sucesivos, y afirmen la inconstitucionalidad de dicha disposición transitoria si se entendiese que opera esa congelación y no es susceptible de la interpretación conforme a la Constitución que proponen. Interpretación consistente en atribuirle el único efecto de fijar en el 1 de enero de 2001 el comienzo de la aplicación del nuevo sistema en lugar del 1 de abril, que era la fecha considerada por el Real Decreto 210/1990
, que regulaba el anterior, para que surtieran efectos las revisiones anuales. Y es que, para AUTOPISTA DEL SOL, EUROPISTAS, IBERPISTAS, AUTOPISTAS, AUTOPISTA VASCO-ARAGONESA, AUTOPISTA ASTUR-LEONESA Y AUTOPISTAS DEL ATLÁNTICO, ver en la disposición transitoria en cuestión la fijación del punto de partida del nuevo sistema de revisión, como lo hace el preámbulo del Real Decreto 2219/2004, no es más que una forma de "impedir con carácter preventivo (en una especie de guerra jurídica preventiva)" la ejecución de esta Sentencia. De ahí que, así entendida, infrinja el derecho a la tutela judicial, que incluye el derecho a que se ejecute aquélla, incurra en la arbitrariedad que prohibe el artículo 9.3 de la Constitución y quebrante el derecho de propiedad, pues priva a las recurrentes, sin que medie causa de utilidad pública o interés social ni indemnización, de un derecho adquirido en virtud de contrato. Motivos estos por los que las actoras, para el caso de que no acojamos la interpretación que nos proponen, entienden que debemos plantear la cuestión de inconstitucionalidad sobre la disposición transitoria sexta , nº 1 de la Ley 14/2000, ya que sería entonces una ley de validación contraria a la norma fundamental.
El Abogado del Estado considera que el Real Decreto 2219/2004 ha dado cumplimiento en sus exactos términos al fallo de nuestra Sentencia por lo que juzga innecesario el incidente que nos ocupa. Indica, en este sentido, que lo que pretenden las sociedades concesionarias recurrentes es algo novedoso y que consiste en que, por medio del mismo, la Sala resuelva sobre hechos sucedidos con posterioridad. Dice a este respecto que las concesionarias han interpuesto recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional contra cada una de las revisiones de tarifas y peajes acordadas a partir de 2001 y que no puede traerse a este incidente la discusión que ha de llevarse a cabo en los procesos correspondientes a esas impugnaciones para conocer las cuales, además, no es competente el Tribunal Supremo.
Entiende la Sala que con el Real Decreto 2219/2004 se ha dado cumplimiento a su Sentencia de 17 de octubre de 2003 . En efecto, tal como se ha recordado antes, su fallo, además de anular el Real Decreto 429/2000 y de declarar la nulidad de las Resoluciones del Ministro de Fomento de 1 de abril de 2000, ordena retrotraer el procedimiento hasta el momento en que se debió consultar a la Comisión Permanente del Consejo de Estado. En lo demás desestima el recurso contencioso-administrativo. La Sentencia explica a este respecto que la Sala no hace ningún pronunciamiento sobre las cuestiones de fondo --motivos y pretensiones--planteadas por AUTOPISTA DEL SOL, EUROPISTAS, IBERPISTAS, AUTOPISTAS, AUTOPISTA VASCOARAGONESA, AUTOPISTA ASTUR-LEONESA Y AUTOPISTAS DEL ATLÁNTICO porque, al acoger las referidas al procedimiento y acordar la retroacción del mismo para que se subsanara el defecto en que incurrió, no era necesario (fundamento quinto). Por el contrario, añade (fundamento séptimo), era el Gobierno el que, una vez oida la Comisión Permanente del Consejo de Estado, debía establecer la compensación que les corresponde a las concesionarias y la forma de hacerla efectiva a la vista del marco jurídico vigente.
La Sala, por tanto, no tuvo que pronunciarse para resolver el litigio sobre el alcance concreto de la compensación ya que se detuvo en un momento anterior. De ahí que, tal como advierten las promotoras del incidente, no se viera obligada a entrar en la interpretación que deba darse a la disposición transitoria sexta , nº 1 de la Ley 14/2000 ni en si procedía plantear la cuestión de inconstitucionalidad sobre ella. Lo que tampoco es preciso hacer ahora porque, tal como se ha recordado, la Sentencia se remite en cuanto a la compensación a lo que establezca el Gobierno en el Real Decreto que ponga fin al procedimiento cuya retroacción se ordenó. Y, a tal efecto, solamente señala que deberá fijarse de conformidad con la legislación vigente. A eso es a lo que se atiene el Real Decreto 2219/2004 el cual, ciertamente, no se desvía del fallo de la Sentencia al pronunciarse en su preámbulo sobre el sentido de la mencionada disposición transitoria porque la Sala no se manifestó sobre él. Y, por la misma razón, tampoco deja de ejecutarla por no recoger las indemnizaciones a las que las recurrentes se consideran acreedoras como consecuencia del punto de partida del nuevo sistema de revisión de las tarifas y peajes introducido por la Ley 14/2000 . Hay que recordar, en este sentido, que la Sentencia no se pronunció sobre las pretensiones que no guardaran relación con la anulación del Real Decreto 429/2000 por el vicio en que se incurrió en su elaboración y con la retroacción del procedimiento o con la declaración de nulidad de las Resoluciones del Ministro de Fomento de 1 de abril de 2000.
El Real Decreto 2219/2004 es un acto nuevo cuyo contenido concreto no predeterminaba la Sentencia de 17 de octubre de 2003 salvo en los siguientes extremos: que el Gobierno, tras oir a la Comisión Permanente del Consejo de Estado, debía establecer una compensación a favor de AUTOPISTA DEL SOL, EUROPISTAS, IBERPISTAS, AUTOPISTAS, AUTOPISTA VASCO- ARAGONESA, AUTOPISTA ASTURLEONESA Y AUTOPISTAS DEL ATLÁNTICO (a) y que esa compensación debía fijarla a la vista del marco jurídico vigente (b). Pues bien, se ha cumplido lo resuelto por la Sentencia en ambos aspectos. En lo demás, la discrepancia con la interpretación que el Gobierno ha hecho de la legislación vigente para determinar la concreta compensación que ha fijado y su relación con los vigentes mecanismos de revisión de tarifas y peajes ha de hacerse valer, en su caso, en los recursos que se interpongan contra los actos correspondientes pero no mediante el incidente de ejecución de una Sentencia que ha sido ya llevada a puro y debido efecto.
Cuanto se ha dicho conduce a la desestimación de las pretensiones que AUTOPISTA DEL SOL, EUROPISTAS, IBERPISTAS, AUTOPISTAS, AUTOPISTA VASCO-ARAGONESA, AUTOPISTA ASTURLEONESA Y AUTOPISTAS DEL ATLÁNTICO han ejercitado en el presente incidente.
No apreciándose razones que aconsejen lo contrario, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no hacemos imposición de las costas de este incidente.
Por todo lo dicho,
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Que no ha lugar a la ejecución forzosa solicitada por AUTOPISTA DEL SOL CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., EUROPISTAS CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., IBERPISTAS SOCIEDAD ANÓNIMA CONCESIONARIA DEL ESTADO Sociedad Unipersonal, AUTOPISTAS, CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., AUTOPISTA VASCO ARAGONESA CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., AUTOPISTA CONCESIONARIA ASTUR-LEONESA, S.A. y AUTOPISTAS DEL ATLÁNTICO, CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A. de la Sentencia de 17 de octubre de 2003 .
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Que no hace imposición de las costas de este incidente.
Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados..
