STS, 1 de Junio de 2012

La Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia en el recurso número 938/2009 el 17 de diciembre de 2010 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

DESESTIMAMOS EL RECURSO INTERPUESTO POR el Procurador Don José Luis Ferrer Recuero, en nombre y representación del Ayuntamiento de Fuenlabrada, contra la Orden dictada por el Consejero de Presidencia de la Comunidad Autónoma de Madrid -CAM-, el día 14/09/09, desestimando el recurso de reposición que había formulado frente a la de 3/07/09 que, a su vez, determinaba la dotación anual, con cargo al presupuesto de gasto para el año 2009, de los medios personales y materiales de las Brigadas Especiales de Seguridad de la Comunidad de Madrid (BESCAM), orden que confirmamos porque es ajustada a Derecho. Cada parte abonará las costas procesales causadas a su instancia en la tramitación de este recurso

.

Contra la citada sentencia anunció recurso de casación el Procurador de los Tribunales, Don José Luis Ferrer Recuero, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE FUENLABRADA (MADRID), que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 19 de enero de 2011, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones, por la recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación anunciado, en el que, después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que «(...) dicte sentencia por la que case dicha sentencia, dejándola sin efecto, y dicta otra por la que estime el recurso contencioso-administrativo y declare nula y no ajustada a Derecho la Orden de 3 de julio de 2009 de la Comunidad de Madrid reguladora de la dotación anual de las Brigadas Especiales de Seguridad de la Comunidad de Madrid (BESCAM)».

Por de Providencia de esta Sala de 5 de abril de 2011 se acordó, de conformidad con lo previsto en el artículo 93.3 de la LRJCA , conceder a las partes un plazo de 10 días, para que formulasen alegaciones sobre la posible causa de inadmisión prevista en el artículo 93.2.a): "respecto del motivo segundo del escrito no haberse justificado en el escrito de preparación del recurso que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia impugnada ( artículos 86.4 y 89.2 LRJCA ), trámite evacuado por las partes personadas.

Por auto de fecha veintinueve de Septiembre de dos mil once, se acordó:

Declarar la admisión del motivo primero del recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Fuenlabrada (Madrid), contra la Sentencia de 17 de diciembre de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 8ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso nº 938/2009 , y la inadmisión del motivo segundo, con remisión de las actuaciones a la Sección Séptima de ésta Sala Tercera del Tribunal Supremo, de conformidad con las reglas de reparto

.

Por diligencia de ordenación de once de noviembre de 2011 se concedió un plazo de treinta días al recurrido para que formalizara escrito de oposición, que tuvo entrada el día 1o de enero de 2012, y en el que se suplicaba a la Sala que «(...) dicte sentencia desestimando el recurso interpuesto con expresa imposición de costas a la parte recurrente ».

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 23 de mayo de 2012, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de diciembre de 2010, dictada en el recurso número 938/2009 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales, Don José Luis Ferrer Recuero, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE FUENLABRADA (MADRID), contra la Orden del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad Autónoma de Madrid de 14 de septiembre de 2009, desestimatoria del recurso de reposición contra la Orden de 3 de julio de 2009, por la que se determinaba la dotación anual, con cargo al presupuesto de gasto para el año 2009, de los medios personales y materiales de las Brigadas Especiales de Seguridad de la Comunidad de Madrid (BESCAM).

El recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales, en la representación acreditada, contiene dos motivos de casación.

El primero, formulado al amparo del artículo 88.1º, letra c) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte, denuncia que la sentencia de instancia ha incurrido en incongruencia omisiva.

El segundo, formulado bajo la cobertura del artículo 88.1º, letra d) de la LJCA , reprocha a la sentencia de instancia la infracción del art. 3 de la Ley 30/1992 , que establece los principios de buena fe y confianza legitima, motivo que, según se ha indicado en el Antecedente Quinto, fué inadmitido por Auto de 29 de septiembre de 2011

Por su parte la COMUNIDAD DE MADRID representada y asistida por el Letrado de los Servicios Jurídicos se opone a ambos motivos en los términos que luego se expondrán.

La base de la fundamentación de la Sentencia recurrida se contiene en los fundamentos de derecho primero tercero; del siguiente tenor literal:

(...) PRIMERO.- A la vista del expediente administrativo y de las alegaciones realizadas por las partes en este proceso se consideran acreditados los hechos, relevantes para resolver las cuestiones planteadas en el recurso, siguientes: el día 20/09/04 la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Fuenlabrada suscriben el Convenio de Colaboración para la implantación del Proyecto de Seguridad de la Comunidad de Madrid en el mencionado municipio; en el convenio la CAM asumía la obligación de subvencionar determinados gastos relacionados con el proyecto, recogiéndose unas cuantías máximas en su Anexo IV; mediante la Orden de 3/07/09 la CAM fija unas cuantías inferiores a las recogidas en el Anexo IV; el Ayuntamiento de Fuenlabrada interpone recurso de reposición contra la Orden al considerar que las cuantías debían respetar las cantidades reflejadas en el Anexo IV; el Consejero de Presidencia de la Comunidad Autónoma de Madrid -CAM- dicta el día 14/09/09 un orden en la que desestima el recurso de reposición. Llegamos con ello a este recurso contencioso administrativo mediante el que el Ayuntamiento de Fuenlabrada pretende que se declare la nulidad de la orden por vulnerar el Convenio y el principio de colaboración entre Administraciones y el de Confianza Legítima, añadiendo que la ley 3/08 no puede alterar los términos del Convenio porque ello supondría dejar su interpretación y el cumplimiento al arbitrio de una de las partes. El letrado de la CAM se opone a la demanda alegando que el propio Convenio prevé su modificación normativa y adecuación a las circunstancias de cada momento, limitándose a recoger importes máximos de las ayudas que han de ajustarse al dictarse las órdenes correspondientes, en este caso el ajuste se realiza en relación a lo dispuesto en la Ley 3/08 de Medidas Fiscales

SEGUNDO.- En la cláusula séptima del Convenio de Colaboración entre la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Fuenlabrada para la implantación del Proyecto de Seguridad de la Comunidad de Madrid en dicho municipio, que lleva por rúbrica "Dotación de Medios Materiales" se establece:"...Tanto los vehículos como los medios tecnológicos e informáticos serán aportados por la Comunidad de Madrid con cargo a los créditos consignados en su presupuesto de gastos...", mientras que en la cláusula siguiente, dedicada a la "Financiación de Medios Materiales", leemos:"...La Comunidad de Madrid financiará los medios materiales descritos en la cláusula anterior de acuerdo con lo establecido en el ANEXO IV", cuyo contenido es el siguiente: "La Comunidad de Madrid financiará al Ayuntamiento de Fuenlabrada los medios materiales vinculados al Proyecto en una cuantía máxima de 6.024 por efectivo y año. La distribución de la financiación mencionada es la siguiente:...No obstante lo anterior, cuando las necesidades existentes lo justifiquen, podrá establecerse por la Comisión de Seguimiento prevista en la Cláusula Undécima de este Convenio la modificación de los importes asignados inicialmente a cada partida de medios materiales, quedando en todo caso supeditado a que presupuestariamente sea factible dicha modificación...". Tenemos por lo tanto que el Convenio queda supeditado en cuanto al importe de los gastos a satisfacer por la CAM a sus presupuestos y a la consignación en ellos de las correspondientes partidas que, por dicción expresa de su clausulado, tienen además previamente fijado un importe máximo en cuanto a los medios materiales que son los que aquí se discuten. Dentro de este marco se dicta la Ley 3/2008, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, en cuya disposición adicional tercera , dedicada a la BESCAM establece que la CAM determinará anualmente las dotaciones correspondientes a cada Ayuntamiento atendiendo a las necesidades del municipio y mediante Orden de la Consejería competente en materia de interior se fijará anualmente la dotación de dichos medios y con cargo a los créditos consignados en los correspondientes presupuestos, respetando los límites de la Ley de Presupuestos. Resulta de todo lo expuesto que el Convenio suscrito entre las dos Administraciones, que como tal está siempre sujeto a la regulación jurídica vigente en cada momento, sólo prevé cantidades máximas a satisfacer por la CAM para gastos materiales, disponiendo expresamente que en todo caso quedará supeditada su determinación a la consignación del crédito correspondiente en el Presupuesto de la Comunidad. Sujeción que es recogida expresamente en la cláusula decimosegunda de aquél, que lleva el título de "Incidencia de posibles reformas legales", que es del siguiente tenor: "El Convenio se realiza conforme a la legislación vigente en la fecha de su firma. Las partes se comprometen a adecuar el contenido del Convenio a las reformas legales que se introduzcan en el futuro".

TERCERO.- Respecto de la vulneración del principio de confianza legítima debemos traer a colación la elaboración jurisprudencial del concepto, que se expone en la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso- administrativo, Sección 3ª, de 1 de Junio de 2010 en los siguientes términos:"...El principio de confianza legítima, que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 ). Así, la STS de 10-5-99 Az 3979, recuerda "la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general"...", de donde se desprende su manifiesta inoperabilidad en el supuesto que estamos resolviendo toda vez que, como vimos en el fundamento anterior, el Convenio queda supeditado a las modificaciones normativas y en modo alguno garantizaba la perpetuación de la obligación de financiar los medios materiales de la BESCAM en un importe determinado, sino que desde el comienzo tal obligación debía adecuarse a las necesidades del Ayuntamiento y a las posibilidades presupuestarias de la CAM

.

En el desarrollo argumental del motivo de casación primero, cuyo enunciado sintético se indicó en el Fundamento de Derecho Primero se sostiene que la sentencia sustenta su decisión desestimatoria en que la Orden autonómica recurrida no infringe el principio de la buena fe y la confianza legitima; pero sin embargo deja sin resolver lo que suponía otro de los pilares y pretensión del recurrente, esto es, que la citada Orden se pretende aplicar con efectos retroactivos, conforme se justificaba en el desarrollo del Fundamento Jurídico Sustantivo II de la demanda.

Afirma que nada dice la sentencia al respecto y, por ello, incurre en el vicio de incongruencia que denuncia.

Después de reproducir parte de la demanda aduce que nada dice la sentencia respecto de la pretendida retroactividad de la norma por parte de la Comunidad de Madrid, y al callar sobre este extremo, incurre en la incongruencia que denuncia.

Añade que se incurre en el vicio de incongruencia, tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda; es decir, la incongruencia omisiva o por defecto, como cuando resuelve sobre pretensiones no formuladas, o sea incongruencia positiva o por exceso, y es incongruente la sentencia cuando no se pronuncia citra petita partium (menos de lo pedido por las partes), sobre alguna de las pretensiones y cuestiones esgrimidas en la demanda; como de hecho ocurre en el caso según el sentir del recurrente.

Pasa a continuación el recurrente a exponer la jurisprudencia que entiende aplicable al caso con referencia al respecto a la Sentencia de fecha 3 de diciembre de 2010 (Rec. de Casac. nº 6333/2006 ) y fecha 11 de octubre de 2003, de las que efectúa transcripción selectiva de textos.

La Comunidad de Madrid en su oposición al recurso de casación sale al paso de la argumentación del motivo primero, negando que la sentencia de instancia haya incurrido en incongruencia omisiva.

Con apoyo en la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2009 , que reproduce parcialmente, y tras reproducir el Fundamento de Derecho Segundo de la Sentencia de instancia, sostiene que la sentencia recurrida admite la aplicación de la Ley 3/2008 al Convenio suscrito entre las partes, desestimando así por tanto la alegación formulada por el recurrente en el segundo de los fundamentos jurídicos sustantivos formulados en su escrito de demanda, y sin que por tanto pueda imputarse a la sentencia el vicio denunciado, toda vez que resuelve en sentido afirmativo, la cuestión de si la mentada Ley 3/2008, resultaba de aplicación a la relación convencional voluntariamente establecida entre el Ayuntamiento recurrente y la Comunidad de Madrid.

Planteado el debate en los términos que resultan de los fundamentos precedentes, consideramos que no asiste la razón al recurrente cuando imputa a la Sentencia de instancia el no haber resuelto la cuestión planteada.

Como es sabido, existe incongruencia cuando se produce una inadecuación entre el fallo o parte dispositiva de la sentencia y el petitum o los términos en que las partes plantearon sus pretensiones. Al conceder más, menos o cosa distinta de lo pedido, el órgano judicial incurre en las formas de incongruencia conocidas como ultra petita, citra petita o extra petita partium ( sentencias del Tribunal Constitucional 13/1987 , FJ 3º; 48/1989 , FJ 7º; 124/2000 , FJ 3º; 114/2003 , FJ 3º; 174/2004 , FJ 3º; 264/2005 , FJ 2º; 40/2006, FJ 2 º, y 44/2008 , FJ 2º, entre otras).

La reiterada jurisprudencia de esta Sala [por todas, sentencias de 8 de abril de 2011-casación 4757/2009 - ( fundamento de derecho tercero); 14 de enero de 2011 -casación 586/2006 - ( fundamento de derecho tercero); 24 de febrero de 2011 -casación 1639/2006- (fundamento cuarto ) y 25 de febrero de 2010 -casación 2089/2009 - (fundamento cuarto)], señala que «(...) Dentro de la incongruencia, la llamada incongruencia omisiva o ex silentio. Aquella se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, y sin que sea necesaria, para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva, una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las partes como fundamento de su pretensión, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales» ( STC 44/2008 , cit., FJ 2). En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha venido señalando que «es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del art. 24.1 CE o, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva» ( SSTC 167/2007, cit., FJ 2 ; 176/2007, de 23 de julio, FJ 2 ; y 29/2008, de 20 de febrero , FJ 2).

En suma, «la falta de respuesta no debe hacerse equivaler a la falta de respuesta expresa, pues los requisitos constitucionales mínimos de la tutela judicial pueden satisfacerse con una respuesta tácita, que se produce cuando del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida sino, además, los motivos fundamentadores de la respuesta tácita» ( STC 180/2007, de 10 de septiembre , FJ 2; en el mismo sentido, STC 138/2007, de 4 de junio , FJ 2). En esta línea se ha pronunciado, asimismo, este Tribunal en numerosas Sentencias (entre las últimas, la de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 9 de octubre de 2008, rec. cas. núm. 2886/2006 , FD Segundo), así como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, entre otras, en las Sentencias de 9 de diciembre de 1994 ( asunto Hiro Balanic. España ), §§ 27 y 28 , y de 9 de diciembre de 1994 ( asunto Ruiz Torrijac. España ), §§ 29 y 30».

Ningún esfuerzo hay que realizar, para comprobar que la Sala de instancia si se pronunció expresamente sobre la cuestión aducida por la recurrente en el fundamento jurídico sustantivo II de su escrito de demanda para desestimarlo. El recurrente sostenía que se estaba produciendo una aplicación retroactiva de la Ley 3/2008 y en este caso la Sentencia de Instancia destina todo el Fundamento Jurídico Segundo a resolver la cuestión planteada por el recurrente, cuestión que desestima, al entender que fué el propio Convenio de Colaboración suscrito entre la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Fuenlabrada para la implantación del Proyecto de Seguridad de la Comunidad de Madrid en dicho municipio, el que estableció que el Convenio se adaptaría a los cambios legislativos que se produjeran en el futuro, y que uno de esos cambios legislativos fué el operado por la Ley 3/2008, siendo por tanto la aplicación de la Ley 3/2008 consecuencia de lo cumplimiento de lo pactado entre las partes.

Por todo ello, hemos de concluir que la sentencia impugnada no incurre en la incongruencia omisiva que en el actual motivo se denuncia, por lo que procede la desestimación del mismo y por ende del recurso de casación

La desestimación del único motivo de casación admitido comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2º de la Ley Jurisdiccional , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de Abogado de la parte comparecida como recurrida, a la cifra de mil quinientos euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al indicado recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,