STS, 25 de Abril de 2012

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (Sección Primera) dictó sentencia de fecha 22 de diciembre de 2.010 , desestimatoria del recurso promovido por D. Segundo -sucedido procesalmente, tras su fallecimiento, por sus herederos constituídos en comunidad de bienes- contra la resolución del Director General del Fondo Andaluz de Garantía Agraria de 22 de febrero de 2.005, así como contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra la misma. La citada resolución modificaba otra anterior -de 29 de noviembre de 1.996- dictada en el expediente NUM000 que había concedido ayudas para el fomento de inversiones forestales en explotaciones agrarias, reduciendo la superficie objeto de la ayuda, ordenando a la vez iniciar el procedimiento de recuperación del pago indebido derivado de tal reducción.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito interponiendo contra la misma recurso de casación para la unificación de doctrina, por considerarla contradictoria con la sentencia de la misma Sala y Sección del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 17 de noviembre de 2.009 (recurso contencioso-administrativo 16/2.009) así como con la sentencia de la Sección Cuarta de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 18 de mayo de 2.009 (casación 3.826/2.007 ), suplicando que se tenga por interpuesto el recurso de casación para la unificación de doctrina. Mediante otrosí solicita que se acuerde la celebración de vista pública.

Por diligencia de ordenación del Secretario judicial de la Sala de instancia de fecha 4 de abril de 2.011 se ha dado traslado del recurso de casación a la parte recurrida, presentando la Letrada de la Junta de Andalucía su escrito de oposición, que finaliza con el suplico de que se dicte resolución por la que se declare la inadmisión o, en su caso, la desestimación del recurso.

Elevados los autos a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes, no ha comparecido ninguna de las partes. Posteriormente, por providencia de fecha 27 de enero de 2.012 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 11 de abril de 2.012, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto del recurso.

La Comunidad de bienes DIRECCION000 impugna mediante el presente recurso para la unificación de doctrina la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (Sección Primera) el 22 de diciembre de 2.010 , en relación con la concesión de ayudas para la reforestación. La recurrente aporta como Sentencia de contraste la dictada por el Tribunal Superior de Justicia Andalucía (Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla) el 17 de noviembre de 2.009 ; también acompaña la Sentencia de casación de esta Sala de 18 de mayo de 2.009 (RC 3.826/2.007 ).

La Sentencia impugnada desestima el recurso contencioso administrativo de conformidad con los siguientes fundamentos:

"Primero.- Se debate en este proceso la conformidad a Derecho de la Resolución del Director General del Fondo Andaluz de Garantía Agraria, DGFAGA/SAE, expediente NUM000 , que acuerda modificar la Resolución estimatoria de concesión de Ayudas de 29 de septiembre de 1996 en el apartado referente a la superficie objeto de ayuda con el fin de regularizar la situación, en los términos que se exponen.

Segundo.- La parte actora evidencia su discrepancia impugnatoria frente a las Resoluciones recurridas en virtud de las alegaciones que expone.

La Administración demandada defiende, motivadamente, la corrección de las actuaciones discutidas.

Tercero.- Expone la parte actora su sorpresa por la actuación de la Administración demandada, que considera contradictoria, por los motivos que cita.

Y, en efecto, la parte actora goza de una primera apariencia de razón, si hubiésemos de atenernos al contenido de la Resolución de concesión de la Ayuda, a los pagos efectuados y a los resultados del control efectuado, cuyo anexo consta al folio 16 del expediente administrativo.

Sin embargo, el examen completo de todo lo actuado determina que pronto desaparezca aquella apariencia de razón.

Existe un primer reconocimiento del propio recurrente, folio 21 del expediente, que literalmente afirma : hemos llegado a la consideración de que el buen fin de la citada plantación no es posible ...

Existe una segunda manifestación del propio recurrente, folio 23 del expediente administrativo, que admite : parte de la superficie forestada del expediente se encuentra en un pésimo estado ...

Y existe un tercer dato que consiste en el Certificado emitido, a instancia de parte, por Ingeniero Técnico Forestal y aportado al expediente administrativo por el propio recurrente adjunto a sus manifestaciones anteriormente citadas en el que se afirma en relación con el expediente de forestación NUM000 : que la superficie útil forestada es de 28.78 Has.

Cuarto.- A partir de lo cual, dada la cualificación profesional del redactor del Informe y su proposición por el propio interesado que lo adjunta a su escrito de alegaciones ante la Administración, la Administración demandada lo acepta, y actúa en consecuencia.

Quinto.- Examinado todo lo actuado tanto en el expediente administrativo como en autos, analizadas las alegaciones contradictorias de las partes litigantes, valorado todo lo anterior a la luz del criterio de la sana crítica, hemos de concluir en la desestimación de las pretensiones impugnatorias de la parte actora al no poder estimarlas con la finalidad anulatoria pretendida.

Sexto.- Pues, la ponderación de todo lo actuado, tal como ha quedado reflejado en los Fundamentos precedentes, a la luz del criterio de la sana crítica, determina en el actual supuesto la obligada desestimación de todas las tesis anulatorias de la parte actora en pura coherencia con lo que la propia parte demandante acreditó en el expediente administrativo, que ahora no puede ignorar. Sin que el Informe Pericial obrante en autos, redactado con evidente posterioridad a los acontecimientos objeto de debate, logre desvirtuar las afirmaciones precisas y rotundas del analizado anteriormente.

Séptimo.- Así pues, la desestimación de todas las alegaciones impugnatorias de la parte actora en su intento de anulación de las Resoluciones recurridas determinan la plena desestimación del actual Recurso Contencioso Administrativo en virtud de los razonamientos articulados. No procede la imposición de las costas al no apreciar temeridad ni mala fe procesales en ninguno de los litigantes." (fundamentos de derecho primero a séptimo)

Sobre el planteamiento del recurso.

La Comunidad recurrente alega que en su demanda contencioso administrativa adujo que no era de aplicación el Decreto de la Junta de Andalucía 127/1998, de 16 de junio, por el que se establece un régimen de ayudas para fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias ni la orden que lo desarrollaba, debido a que el contrato formalizado por la recurrente era de 1.996, y no procedía aplicar dichas normas con carácter retroactivo. El propio Decreto citado estipulaba en su disposición transitoria 4 que los expedientes aprobados al amparo de la normativa anterior seguirían rigiéndose por ella.

Sostiene la actora que al decidir la Sentencia impugnada desestimar "todas las alegaciones impugnatorias de la parte actora" se ha rechazado dicha alegación de que no es aplicable retroactivamente el Decreto 127/1998, que establece nuevas condiciones de mantenimiento; con ello la Sala está admitiendo dicha retroactividad y el condicionado de la subvención que le fue otorgada a los nuevos requisitos, en contra de la doctrina sentada por esta Sala del Tribunal Supremo.

Se refiere a continuación a la Sentencia de contraste, que se basaría en los mismos hechos: una subvención solicitada en 1.995 para reforestación en explotaciones agrarias, con la obligación de reparación de marras para los cinco primeros años, según la normativa entonces vigente, frente a una inversión análoga en 1.996 con idéntica obligación en el supuesto presente; en ambos casos se había cumplido dicha obligación de mantenimiento durante cinco años y se habían certificado favorablemente las correspondientes primas.

También en ambos supuestos, en un control posterior se constató que se había producido un deterioro en la plantación y se procedió por parte de la Administración a incoar un expediente de reintegro, entendiendo que no se había cumplido con la obligación de mantenimiento por el plazo de 10 años que fija el artículo 14 del Decreto 127/1998. Así pues, en ambos casos la Administración aplica el Decreto de 1998, el cual establece un endurecimiento de las condiciones de ayuda aumentando de 5 a 10 años el plazo para mantenimiento y reposición de marras.

Ahora bien, en la Sentencia de contraste se rechaza la aplicación retroactiva del Decreto de 1998 en los siguientes términos:

"SEGUNDO.- La actora solicitó en el año 1995 acogerse al régimen de ayudas para fomentar las inversiones forestales en explotaciones agrarias. El 30 de noviembre de 1995 la fue concedida ayuda de reforestación parra una superficie total de 37 Has, previa aceptación de las condiciones que recoge, entre ellas, se indica la obligación a la reposición de marras, a fin de que durante los cinco primeros años de la repoblación se mantenga al menos la densidad mínima exigida. En las anualidades 1997 a 2001, inclusive, la actora cumplió con la obligación de reposición de marras, habiendo sido objeto de informes de visita de campo, siendo certificados favorablemente los trabajos realizados. Con posterioridad en control efectuado en el año 2004, se constata que el número de pies existente en la plantación se había disminuido en más de un 20% de la densidad mínima exigible, durante dos periodos invernales consecutivos, entendiéndose que se produce abandono de la forestación, y se procedió a la incoación del procedimiento de reintegro, por entender que no se ha cumplido con la obligación de mantenimiento por el plazo de 10 años que fija el art. 14 del Decreto 127/1998 .

Se mantiene como motivo del recurso que se está aplicando retroactivamente las condiciones del Decreto del 98, que establecen un plazo de mantenimiento superior, no siendo aplicable el mismo.

TERCERO.- Sobre la cuestión de la retroactividad de la disposiciones reglamentarias, se ha pronunciado el Tribunal Supremo en numerosas sentencias, entre ellas, la de 7 de junio de 2002 que dispone " La jurisprudencia tiene declarado que la regla general de la irretroactividad de las leyes que, salvo expresa disposición en contrario, proclama el artículo 2.3 del Código Civil es trasplantable todavía con rigor más absoluto a las normas reglamentarias, hasta el punto de que en cientos sectores se ha cuestionado seriamente la mera posibilidad de aplicación de dicha retroactividad, atendiendo tanto a que la potestad reglamentaria de la Administración ha de ejercerse con proyección a un futuro previsible, como a la aplicación del principio inclussio unius, exlussio alterius (si se incluye una cosa se excluye lo demás) que se desprende el mismo artículo 2.3 citado (sentencias de esta Sala de 21 de julio de 1989, 8 de noviembre de 1991 y 16 de septiembre de 1998, 8 de noviembre de 1991 y 16 de septiembre de 1998, recurso de apelación núm. 12366/1991, entre otras). Este principio deriva de la regla general contenida en el artículo 9.3 de la Constitución y de lo preceptuado en el artículo 57.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común . Este artículo se refiere a los actos administrativos, y no al ejercicio de la potestad reglamentaria; sin embargo, la doctrina más autorizada y la jurisprudencia se muestran conformes con la identidad de la motivación que justifica, en uno u otro caso, la limitación de retroactividad en dichos preceptos, con la que se pretende evitar enojosas intromisiones en la actividad de los administrados ( sentencia de 21 de julio de 1989 , ya citada). Esa general irretroactividad de la eficacia de los reglamentos u ordenanzas no es absoluta y admite determinadas excepciones, tanto cuando se limitan a favorecer el ejercicio de derechos o intereses legítimos sin perjuicio para tercero [aplicación del principio de retroactividad in bonam partem (en lo que resulta beneficios)], como a regular materias de procedimiento u organización que resulten inocuas para los ciudadanos, e incluso cuando vengan a sustituir a otras normas reglamentarias, previamente anuladas, siempre que se respeten los límites prescritos por el artículo 57 de la Ley 30/1992 . "

La solicitud de la actora y el otorgamiento de las ayudas fueron efectuadas con anterioridad a la publicación y a la entrada en vigor del Decreto de 1998, el cual establece un endurecimiento en cuanto a las condiciones de la ayuda, aumentando los 5 años impuestos para el mantenimiento y reposición de marras a los 10 años, no siendo admisible dicha aplicación retroactiva, debiéndose aplicar a la subvención las condiciones impuestas por la normativa vigente en el momento del otorgamiento.

En el expediente constan las visitas de campo y la certificación de haber efectuado el mantenimiento y reposición de marras durante los cinco años siguientes al otorgamiento, por lo que cumplió con la condición impuesta, debiéndose estimar el recurso y anular la resolución impugnada." (fundamentos de derecho segundo y tercero)

Y, por otra parte, añade la entidad recurrente, en la Sentencia de casación dictada por esta Sala de 18 de mayo de 2.009 (RC 3.826/2.007 ) se rechaza también la aplicación retroactiva del referido Decreto 127/1998.

En consecuencia, se solicita que se case la Sentencia recurrida y se aplique al caso la doctrina sentada por las Sentencias aportadas.

Sobre la aplicación retroactiva del Decreto andaluz 127/1998.

Tiene razón la recurrente y debe ser casada la Sentencia impugnada. Tal como expone en su demanda y acabamos de resumir, los supuestos cumplen la triple exigencia de identidad substancial requerida por el artículo 96.1 de la Ley jurisdiccional en cuanto a hechos, fundamentos y pretensiones y la doctrina que hemos de entender correcta es la de la Sentencia de contraste, tal como ha estipulado esta Sala en la Sentencia de 18 de mayo de 2.009 que aduce la recurrente.

El recurso formulado por la entidad actora presenta la dificultad de que la Sentencia impugnada se limita a referirse al litigio planteado como si se circunscribiese a una mera rectificación de la superficie objeto de ayuda. Sin embargo, pese a tan incompleta exposición del litigio, en la que la Sala de instancia se remite tanto para el contenido de la resolución impugnada cuanto de las pretensiones anulatorias a la propia resolución administrativa y a la demanda de la actora, tiene razón la recurrente en cuanto a la similitud de hechos, fundamentos y pretensiones.

Así, la resolución administrativa impugnada no se limitaba a la rectificación de la superficie objeto de la ayuda, sino que requería el reintegro de la ayuda recibida en cuanto al exceso de superficie en aplicación de la exigencia de mantenimiento de la reforestación más allá del plazo de cinco años desde la concesión de la ayuda. Y, por otra parte, la aplicación retroactiva del Decreto 127/1998 y sus consecuencias en cuanto al reintegro de la ayuda recibida eran combatidas en la demanda contencioso administrativo como cuestiones básicas del litigio (apartados relativos a los fundamentos de derecho sustantivos o materiales).

En consecuencia, cuando la Sentencia impugnada se refiere al contenido de la resolución impugnada en el fundamento de derecho primero hay que tener presente la totalidad de lo resuelto, en particular el reintegro que se acuerda; y, dado que dichos aspectos así como la aplicación del referido Decreto 127/1998 habían sido combatidos por la entidad recurrente, según se ha expuesto ya, "la desestimación de todas las tesis anulatorias de la parte actora" supone también el rechazo de su alegación contra la aplicación retroactiva de la citada disposición.

Y en cuanto a la cuestión de fondo, la tesis correcta es la mantenida en la Sentencia de contraste, que ya se ha reproducido en el fundamento de derecho anterior. Así lo ha dicho esta Sala en la Sentencia de 18 de mayo de 2.009 aportada por la recurrente que, aunque no constituya una sentencia de contraste puesto que se trata de una sentencia de casación dictada con ocasión de la impugnación de una disposición general, sí ratifica la ilegalidad de la aplicación retroactiva del referido Decreto de la Junta andaluza 127/1998, tal como se resuelve en la Sentencia de contraste. En la citada Sentencia dijimos:

" TERCERO .- La estimación del anterior motivo de casación hace innecesario el análisis de los demás motivos de casación y obliga a esta Sala a resolver el fondo del asunto en los términos en que el debate aparece planteado, sin que por aplicación del principio de seguridad y de economía procesal sea procedente analizar la cuestión relativa a la falta de competencia de la Sala de Sevilla por corresponderle a la de Granada, pues en un caso y otro esta Sala del Tribunal Supremo seria la competente para el conocimiento del asunto.

La cuestión de fondo se concreta en determinar si la Disposición Transitoria Única del Decreto 31/2005 de 8 de febrero, autoriza una retroactividad proscrita por el Ordenamiento e infringe los artículos 2.3 del Código Civil , 9,3 de la Constitución Española y 57,3 y 105 de la Ley 30/92 .

La Disposición Transitoria Única que aquí se impugna, dispone "las ayudas para fomentar las inversiones forestales en explotaciones agrarias aprobadas en el periodo 1993/1998 continuarán rigiéndose conforme al Decreto 127/92 de 16 de junio".

Y procede acoger las alegaciones de la parte recurrente formuladas en su escrito de demanda y anular la Disposición Transitoria Única del Decreto 31/2005.

Pues además de que es cierto como el recurrente pone de manifiesto que el Decreto 127/92 entre otros en su artículo 14 , endurece y altera las condiciones establecidas en los Reales Decretos 378/93 de 12 marzo, 2086/94 de 20 de octubre y 152/96 de 2 de febrero y en los Decretos de la Junta de Andalucía 73/93, 50/95 y la Orden de 20 de marzo de 1995, al amparo de los cuales se concentraron distintas ayudas, y supondría por tanto el alterar con carácter retroactivo las condiciones pactadas en base a los normas anteriores, es lo cierto, que es el propio Decreto 127/92, el que en su Disposición Transitoria Cuarta , expresamente dispone que "los expedientes de ayuda aprobados al amparo de la normativa anteriormente vigente continuarán rigiéndose por esta y en lo no previsto en dicha normativa se regirán por el presente Decreto", y por tanto si la Disposición Transitoria Única del Decreto 31/2005, dispone sin excepción alguna, como se ha visto, que las ayudas para fomentar las inversiones forestales aprobadas durante el período 93/98 se regirán por el Decreto 127/92, es claro también que esa previsión va en contra de la propia Disposición Transitoria Cuarta , citada, pues sin respetar el régimen de las ayudas concertadas y regidas por normativa anterior somete a todas los obtenidas durante el periodo 93/98 al régimen del Decreto 127/92, alterando el régimen antes pactado y que la respetaba la Disposición Transitoria Cuarta del propio Decreto 127/92 , y le da a este Decreto una aplicación retroactiva, alterando y endureciendo el régimen de ayudas existente y concertado, con lo que ciertamente comporta una aplicación retroactiva que afecta a derechos adquiridos y que por ello no está permitida en nuestro ordenamiento conforme a los preceptos que el recurrente invoca, artículos 57 y 106 de la Ley 30/92 y 9.3 de la Constitución Española . Sin olvidar como también se ha referido, que esa previsión de la norma impugnada va en contra de los propios términos del Decreto 127/92 que trata de aplicar, pues su aplicación se dispone para las ayudas habidas en el periodo 1993 a 1998, sin excepción alguna y es el propio Decreto 127/92 el que en su Disposición Transitoria Cuarta respetaba el régimen para las ayudas aprobadas al amparo de la normativa anterior." (fundamento de derecho tercero)

Conclusión y costas.

De conformidad con lo expuesto en los anteriores fundamentos de derecho, debemos casar y anular la Sentencia impugnada y, según lo prevenido por el artículo 98.2 de la Ley de la Jurisdicción debemos resolver el debate planteado en la instancia. Y, en aplicación del criterio mantenido en la Sentencia de contraste -confirmado en casación en otro procedimiento por la Sentencia de esta Sala a la que ya se ha hecho cumplida referencia- debemos estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Comunidad de bienes DIRECCION000 y anular la resolución del Director General del Fondo Andaluz de Garantía Agraria de 22 de febrero de 2.005 dictada en el expediente NUM000 .

En caso de que la normativa anterior al Decreto 127/1998, de 16 de junio, en virtud de la cual se otorgó la ayuda para la reforestación, así lo requiera, la Administración andaluza podrá dictar nueva resolución respecto a la subvención otorgada en su momento, pero sin aplicar retroactivamente el citado Decreto 127/1998 .

En aplicación de lo dispuesto en los artículos 139.1 y 2, no se imponen las costas ni en la instancia ni en la casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,