STS, 13 de Abril de 2012
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 13 Abril 2012 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Abril de dos mil doce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 1066/2008 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Mercedes Blanco Fernández, en nombre y representación de "Mundyland, S.A." y de "Procoelpe, S.L.", contra la Sentencia de 17 de diciembre de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Santa Cruz de Tenerife, en recurso contencioso- administrativo 624/2005 .
Han sido partes recurridas la Administración General del Estado representada por el Abogado del Estado, y el Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna, representado por la Procuradora Dña. María Teresa Puente Méndez.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, se ha seguido el recurso promovido por las mercantiles ahora también recurrentes, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de La Laguna, de 8 de septiembre de 2005, que desestimó la solicitud formulada de aprobación inicial del plan parcial Geneto 1, de la asunción de la iniciativa de gestión privada por compensación y de la aprobación inicial de las bases y estatutos de la junta de compensación a constituir en el sector urbanizable Geneto 1.
La indicada Sala dictó sentencia con fecha 17 de diciembre de 2007, cuyo tenor literal es el siguiente: "DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo núm. 624/2005 , sin imposición de costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, "Mundyland, S.A." y de "Procoelpe, S.L.", presentaron escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que consideró oportunos, solicitaron a la Sala que se dictara sentencia por la que se estime el recurso de casación, se case y anule la sentencia, con imposición de costas.
La Administraciones recurridas --Administración General del Estado y Ayuntamiento de San Cristóbal de la Laguna-- han presentado escritos de oposición al recurso, solicitando que o bien se inadmita el recurso, o bien se desestime la casación y se confirme la sentencia recurrida. Con costas a la parte recurrente.
Se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de abril de 2012, fecha en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
PRIMERO .- La sentencia impugnada desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de La Laguna, de 8 de septiembre de 2005, que desestimó la solicitud formulada de aprobación inicial del plan parcial Geneto 1, de la asunción de la iniciativa de gestión privada por compensación y de la aprobación inicial de las bases y estatutos de la junta de compensación a constituir en el sector urbanizable Geneto 1.
Se fundamenta la indicada sentencia en las siguientes razones. De un lado, se indica que la recurrente pretende aplicar una norma que no estaba en vigor, como es el Decreto 183/2004, de 21 de diciembre que aprobó el Reglamento de gestión y ejecución del sistema de planeamiento de Canarias. De otro, respecto del silencio administrativo, se señala que «[...] olvida que el silencio administrativo positivo se refiere a la resolución definitiva de un expediente, no a los actos de mero trámite como es la aprobación inicial del plan parcial. Esto resulta claramente del artículo 43.2 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común citado, así como del artículo 42 del Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias , que señala que las disposiciones reglamentarias regularán el silencio administrativo, "que se entenderá positivo en caso de incumplimiento por parte de la Administración competente de los plazos previstos para la resolución definitiva, cuando se tratare de planes Parciales de Ordenación o Estudios de Detalle [...]».
También se razona, respecto de la aprobación definitiva, que según el artículo 42 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias , aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, no se aplicará el silencio positivo cuando el plan contuviere determinaciones contrarias a la ley, o cuando " la aprobación del plan no esté sometida a requisitos esencial, legal o reglamentariamente establecidos ". Y, en fin, se indica que no se disponía del informe vinculante de la Dirección General de Aviación Civil, que luego resultó negativo, y que no procede indemnización.
SEGUNDO .- Se construye el recurso de casación sobre siete motivos. Los tres primeros por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la LJCA , y los demás al amparo del artículo 88.1.d) de la misma Ley .
El motivo primero denuncia un vicio de incongruencia, con infracción de los artículos 24.1 de la CE , 218 de la LEC y 67 y siguientes de la LJCA .
El motivo segundo aduce que se ha lesionado el artículo 24.2 de la CE porque la sentencia ha incurrido en " contaminación procesal, determinante de una efectiva y material indefensión (...) al introducirse en la sentencia hechos ajenos al procedimiento y de los que la Sala ha tenido conocimiento por la tramitación de otro recurso ".
El motivo tercero alega la infracción del artículo 24 de la CE al fundamentar la desestimación en una norma legal no invocada en el proceso, se refiere a la Ley del Ruido.
Los motivos cuarto a séptimo denuncian la lesión del " artículo 45 de la ley estatal del suelo ["que"] no reconoce la validez y vigencia indefinida de los planes urbanísticos " (cuarto motivo); de la " normativa estatal urbanística y jurisprudencia" (quinto motivo); de los artículos 106.2 de la CE y 41 de la Ley del Suelo de 1976 sobre la procedencia de indemnización (sexto motivo); y del artículo 25 de la LJCA porque el silencio resulta de aplicación a los actos de tramite cualificados como es la aprobación inicial (séptimo motivo).
El Ayuntamiento recurrido, por su parte, alega que los motivos alegados deben ser o bien inadmitidos o bien desestimados. En concreto, respecto de los motivos que se invocan al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA se indica que lo que aducen es la infracción de normas propias del derecho autonómico, que han sido las únicas relevantes para el fallo de la sentencia y que no concurre interés casacional.
El Abogado del Estado, en fin, señala que ni concurren la infracción de normas reguladoras de la sentencia que se aducen, porque la sentencia no es incongruente a tenor de la jurisprudencia constitucional que cita, ni la sentencia incurre en las infracciones normativas que se atribuyen en esta casación.
Debemos abordar, de modo preferente, la inadmisión que se aduce en la oposición al recurso de casación, alegando que lo que se cuestiona en esta casación, son normas propias de la Comunidad Autónoma de Canarias, que han sido la relevantes y determinantes del fallo de la sentencia.
La inadmisión planteada no puede ser acogida con carácter general, sin perjuicio de examinar su concurrencia cuando abordemos cada uno de los motivos que vertebran esta casación. Y no podemos compartir tal alegato general de inadmisión por las siguientes razones.
En primer lugar, porque la " ratio decidendi " de la sentencia no se funda sobre la aplicación e interpretación de normas propias de la Comunidad Autónoma, sino que son normas estatales las que proporcionan el sustento que da lugar a la desestimación del recurso. Nos referimos, en concreto, al artículo 43.2 de la Ley 30/1992 y a la jurisprudencia dictada en aplicación del artículo 133 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , que son las normas, además del artículo 42 del TR de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales , que conducen a la sentencia a considerar que no ha tenido lugar la aprobación inicial del plan parcial mediante silencio administrativo.
Además, también se cita la disposición adicional segunda del Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, sobre la Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio , que establece el carácter vinculante del informe del Ministerio de Fomento que no ha tenido carácter favorable en el caso examinado, en atención a la huella sonora del aeropuerto de Tenerife Norte que afecta al sector Geneto I. Y, en fin, también se hace una escueta mención a la Ley del Ruido de 2003.
En segundo lugar, porque tal contenido de la sentencia responde a lo alegato en el recurso contencioso administrativo. La fundamentación de la sentencia, y la conclusión que expresa en el fallo, se corresponde con las razones que constan en acuerdo impugnado en la instancia, y con lo alegado en los escritos de demanda y de contestación. Basta una somera lectura del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de La Laguna, de 8 de septiembre de 2005, impugnado en la instancia, para comprobar que en el mismo consta como razón de la denegación de la aprobación inicial del plan parcial el contenido del informe del Ministerio de Fomento. De modo que se trata de la aplicación de normas estatales que han sido invocadas oportunamente en el proceso.
Recordemos, a estos efectos, que la configuración del recurso de casación condiciona, ex artículo 86.4 de la LJCA , la recurribilidad de las sentencias susceptibles de casación, por lo que hace al caso, a la concurrencia de una exigencia procesal: que el recurso de casación, a tenor del contenido de su escrito de interposición, " pretenda fundarse " en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.
Y, en tercer lugar, la última razón que avala nuestro disentimiento con el alegato general de inadmisión es porque, en todo caso, la inadmisión invocada no podría ser de aplicación a los motivos que se aducen por el cauce procesal que diseña el artículo 88.1.c) de la LJCA . Es decir, a los tres primeros motivos invocados que denuncian quebrantamientos de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.
Nos corresponde seguidamente abordar los motivos de casación con preferencia de los invocados por el cauce del artículo 88.1.c) de la LJCA sobre los que se alegan al amparo del artículo 88.1.d) de la misma Ley , atendidas las consecuencias que se anudan a su estimación ex artículo 95.2.c ) y d) de la Ley citada .
Los quebrantamientos de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, que se aducen en los tres primeros motivos, no pueden prosperar, porque la sentencia ni incurre en incongruencia omisiva ni en incongruencia por exceso.
No está de más enmarcar los diversos tipos de incongruencia que se alegan haciendo una somera referencia a los tipos de esta exigencia de la sentencia. Así, dentro de la incongruencia diferenciamos entre la citada incongruencia omisiva o por defecto, incongruencia positiva o por exceso, incongruencia mixta o por desviación, e incongruencia interna. Es incongruente la sentencia cuando no se pronuncia, citra petita partium (menos de lo pedido por las partes) , sobre alguna de las pretensiones y cuestiones esgrimidas en la demanda --estamos ante una "incongruencia omisiva o por defecto" también denominada incongruencia ex silentio --. Igualmente se puede incurrir en incongruencia cuando se resuelve sobre pretensiones que no se han ejercitado las partes como sucede en la incongruencia ultra petita partium (más allá de las peticiones de las partes) --es la denominada "incongruencia positiva o por exceso"--. Es también incongruente la sentencia cuando resuelve extra petita partium(fuera de las peticiones de las partes) sobre cuestiones diferentes a las planteadas es el caso de la "incongruencia mixta o por desviación". Y, en fin, se incurre asimismo en incongruencia, esta vez interna, cuando la decisión que se expresa en el fallo no encuentra su lógica explicación en los fundamentos que le preceden, poniendo de manifiesto la falta de coherencia interna de la sentencia.
Acorde con el cuadro general expuesto la incongruencia omisiva vertebra el primer motivo cuando se aduce que la sentencia no examina todos los motivos impugnatorios alegados en el escrito de demanda. Sin embargo tal alegato no puede ser compartido porque la sentencia sí aborda los motivos de impugnación invocados.
Así es, el reproche que se hace a la sentencia recurrida por no haber abordado la alegación sobre la vigencia indefinida de los planes y el respeto al planeamiento vigente no configura una lesión a la congruencia de la sentencia. Así es, el escrito de demanda se invocan dichas cuestiones con carácter introductorio, en el apartado primero, y auxiliar, después, para sustentar las razones sobre las que basa la pretensión de nulidad que ejercía en el recurso contencioso administrativo, esencialmente centradas en la aplicación del silencio administrativo para entender aprobado inicialmente el proyecto de plan parcial presentado.
En este sentido, la sentencia recurrida aborda adecuadamente, en el fundamento tercero, la cuestión relativa a la aplicación del silencio administrativo, para concluir que en el caso examinado no puede tener el sentido afirmativo que postulaba la parte recurrente.
Tampoco se incurre en la incongruencia por exceso cuando la sentencia, en el fundamento tercero, se refiere al informe de la Dirección General de Aviación Civil del Ministerio de Fomento, toda vez que esta cuestión ya fue planteada en el proceso. Sin ánimo exhaustivo en las páginas 3 y 7 del escrito de contestación a la demanda presentado por el Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna se trata ampliamente la citada cuestión.
Téngase en cuenta que, como hemos señalado en la sentencia dictada, en el día de ayer, en el recurso de casación nº 1411/2008 promovido por la misma parte recurrente, la impugnación que resuelve la sentencia ahora impugnada encuentra su antecedente necesario en la impugnación del Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, de 7 de octubre de 2007, que aprobó definitivamente y de forma parcial la adaptación básica del Plan General de San Cristóbal de La Laguna (Tenerife), que se impugnó en el recurso contencioso administrativo nº 248/2005.
El citado acuerdo de la Comisión de Ordenación acordó, en el apartado 2, " suspender " la aprobación del Plan General, entre otros, en el ámbito de suelo urbanizable sectorizado Genero 1, en los que no se podrán admitir usos residenciales ni dotacionales, educativos y sanitarios. Y la desestimación del recurso contencioso administrativo se basó en que la suspensión de la aprobación de Plan General resulta conforme a Derecho por la aplicación del Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, de Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y Zona de Servicio, que establece el carácter vinculante del informe del Ministerio de Fomento, concretamente de la Dirección General de Aviación Civil, sobre el espacio territorial afectado por las servidumbre y usos que se pretenden asignar a ese espacio.
En fin, la referencia a la Ley del Ruido carece de trascendencia, a los efectos del quebrantamiento de forma invocado, porque se limita a expresar una hipótesis o suposición sobre la diferencia entre los informes, al considerar que quizá pudiera deberse a la entrada en vigor de dicha Ley. De modo que lo relevante a efectos casacionales es que la razón de decidir de la sentencia recurrida descansaba sobre la aplicación de las normas del silencio administrativo y sobre el carácter vinculante del informe del Ministerio de Fomento.
Por lo demás, al margen del mayor o menor acierto de la expresiones contenidas en la sentencia, lo cierto es que la imparcialidad del Tribunal "a quo" no resulta comprometida por considerar, en el fundamento cuarto de la sentencia, que no resulta congruente la postura de la recurrente porque en un recurso contencioso administrativo --al impugnar la aprobación definitiva y de forma parcial la adaptación básica del Plan General de San Cristóbal-- pretenda que se mantenga un uso residencial, y en el que se dicta la sentencia recurrida --al impugnar la denegación expresa de la aprobación inicial del plan parcial-- defienda que debe indemnizarse por la alteración de los usos.
Al respecto, debemos insistir que en tales recursos contencioso-administrativos fueron partes las mercantiles recurrentes y el Ayuntamiento recurrido. Y desde luego, ninguna contaminación puede esgrimirse con éxito por la circunstancia, por otro lado no infrecuente, que la misma Sala de instancia haya resuelto los recursos contencioso-administrativos que guardan una evidente conexión. Se trata de los recursos contencioso administrativos nº 633/2005, 624/2005 y 248/2005, cuyas sentencias han dado lugar, respectivamente, a los recursos de casación nº 1063/2008, 1066/2008 y 1411/2008, que hemos deliberado en la misma fecha, concretamente el pasado día 10.
En definitiva, la cita de un precedente por la sentencia no lesiona la congruencia de la sentencia, porque su razón de decidir no se aparta de los motivos alegados por las partes en los escritos rectores presentados en el proceso.
Los motivos alegados al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , del cuarto al séptimo, no puede tener favorable acogida, en atención a las razones que seguidamente expresamos.
La formulación de los motivos cuarto y quinto revela que no se ha seguido la técnica propia del recurso de casación. Y decimos esto porque en el desarrollo del motivo cuarto no se expresa ninguna crítica a la sentencia, y en el quinto no se hace cita de normas infringidas. En ambos casos, por tanto, no se observan las exigencias que impone al escrito de interposición de la casación el artículo 92.1 de la LJCA , que requiere la expresión razonada del motivo, con cita, además, de las normas o jurisprudencia que se estime infringida.
Pues bien, en concreto, en el cuarto motivo se alude al "artículo 45 de la ley estatal del suelo["que"] no reconoce la validez y vigencia indefinida de los planes urbanísticos " , pero el desarrollo del mismo no es mas que un relato de las incidencias acaecidas en la tramitación del proyecto de plan parcial. Sin que se extraiga ninguna consecuencia, ni se formule ningún reproche o crítica fundada a la sentencia cuya nulidad se postula.
Y en el quinto porque, como hemos señalado, en el encabezamiento no se citan las normas infringidas como demanda el artículo 92.1 citado. Y en el desarrollo se citan dos leyes autonómicas, que no pueden servir de fundamento al recurso de casación, como establece el artículo 86.4 de la LJCA .
Los motivos sexto y séptimo tampoco pueden prosperar porque, respecto del motivo sexto, esta Sala viene declarando, por todas, Sentencia de 2 de noviembre de 2006 (recurso de casación nº 3307/2003 ) que, tanto antes como después de la vigencia de la Ley 6/1998, de 13 de abril, «para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración urbanística, a fin de reparar los perjuicios causados por la modificación o revisión del planeamiento, es requisito imprescindible que el aprovechamiento urbanístico se haya materializado en virtud de la aprobación definitiva de un instrumento idóneo que permita conocer cuál sea el que corresponde al propietario, del que se ve privado por esa modificación o revisión, para lo que resulta imprescindible la aprobación definitiva del correspondiente Plan Parcial o equivalente, pues la patrimonialización del aprovechamiento urbanístico se materializa cuando se concreta a través del correspondiente instrumento que permita hacerlo efectivo» . De modo que no podemos entender lesionado el artículo 106.2 de la CE , ni lo establecido en el artículo 41 de la Ley del Suelo invocada.
En fin, la invocación del artículo 25 de nuestra Ley Jurisdiccional , en el motivo séptimo, resulta ajena al caso, porque una cosa es que un acto de trámite cualificado --de los previstos en el artículo 25.1 citado-- sea, desde luego, recurrible ante esta jurisdicción, cuando se trata de la denegación porque efectivamente impide continuar el procedimiento. Y otra cuestión distinta es que se pueda obtener por silencio administrativo la aprobación inicial del plan parcial, que es lo que suscitó al recurrente en la instancia y sobre lo que se pronuncia negativamente la sentencia recurrida.
En consecuencia, procede desestimar los motivos alegados y declarar que no ha lugar al recurso de casación.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), si bien con la limitación, en relación con las respectivas minutas de letrados, de 2.500 euros, cada una, a la vista de las actuaciones procesales.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "Mundyland, S.A." y "Procoelpe, S.L.", contra la Sentencia de 17 de diciembre de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Santa Cruz de Tenerife, en recurso contencioso-administrativo 624/2005 . Con imposición de las costas procesales, en los términos expresados en el último fundamento.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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STS, 28 de Diciembre de 2012
...equivalente que permita hacerlo efectivo ( SSTS de 12 de abril de 2006, RC 228 / 2003 ; 2 de noviembre de 2006, RC 3307/2003 y 13 de abril de 2012, RC 1066/2008 ). Como complemento de lo anterior, también hemos declarado que no basta el Plan de detalle para atribuir un derecho derivado del ......