STS, 30 de Marzo de 2012

En fecha 5 de octubre de 2.010 la representación procesal de la demandante ha interpuesto recurso contencioso- administrativo ordinario contra el Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto, por el que se regula la liquidación de la prima equivalente a las instalaciones de producción de energía eléctrica de tecnología fotovoltaica en régimen especial, el cual había sido publicado en el Boletín Oficial del Estado de 6 de agosto de 2.010, siendo admitido a trámite dicho recurso por diligencia de ordenación de fecha 10 de noviembre de 2.010.

Recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se ha entregado el mismo a la parte actora para formular la correspondiente demanda, lo que ha verificado mediante escrito, al que acompaña documentación, y en el que, previa alegación de las argumentaciones que considera oportunas, suplica:

"Primero.- Previos los trámites procesales oportunos, se dicte Sentencia declarando el Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto, no conforme a Derecho y nulo de pleno derecho al amparo de lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común , por vulnerar el reparto competencial establecido en el bloque de constitucionalidad y en la Ley del Sector Eléctrico, de conformidad con lo que señalamos en el Fundamento de Derecho B.Primero.

Segundo.- Con carácter subsidiario al petitum anterior, y previos los trámites procesales oportunos, se dicte Sentencia declarando la nulidad de los artículos 1.1 , 2 , 3 , 5.3 , 6 y la disposición final primera del Real decreto 1003/2010 , por vulnerar el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas establecido en el bloque de constitucionalidad y en la Ley del Sector Eléctrico, de conformidad con lo que señalamos en el Fundamento de Derecho B.Primero anterior.

Tercero.- Con carácter subsidiario al petitum anterior, y previos los trámites procesales oportunos, se dicte Sentencia declarando los artículos 2 y concordantes del Real decreto 1003/2010, de 5 de agosto , no conformes a Derecho y nulos de pleno derecho al amparo de lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común , por infracción del principio de igualdad recogido en la Constitución y en la Ley del Sector Eléctrico, de conformidad con lo que señalamos en el Fundamento de Derecho B.Segundo anterior.

Cuarto.- Con carácter subsidiario al petitum anterior, y previos los trámites procesales oportunos, se dicte Sentencia declarando los artículos 3, y concordantes, del Real decreto 1003/2010, de 5 de agosto , no conformes a Derecho y nulos de pleno derecho al amparo de lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común , por vulnerar diversas disposiciones normativas y resultar de imposible cumplimiento, de conformidad con lo que señalamos en el Fundamento de Derecho B.Tercero anterior.

Quinto.- Previos los trámites procesales oportunos, se dicte Sentencia declarando el Real Decreto 1003/2010, no conforme a Derecho y nulo de pleno derecho al amparo de lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común , por vulnerar la Ley 30/1992, de conformidad con lo que señalamos en el Fundamento de Derecho B.Cuarto anterior.

Sexto.- Con carácter subsidiario a los petita primero y quinto anteriores, y previos los trámites procesales oportunos, se dicte Sentencia declarando los artículos 1.1 , 2 , 3 , 5.3 y 6 , y disposición final primera del Real Decreto 1003/2010 , no conformes a Derecho y nulos de pleno derecho al amparo de lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común , por vulnerar la Ley 30/1992, de conformidad con lo que señalamos en el Fundamento de Derecho B.Cuarto anterior."

Mediante los correspondientes otrosíes manifiesta que debe considerarse indeterminada la cuantía del recurso, y solicita que se acuerde la realización del trámite de conclusiones finales.

De dicha demanda se ha dado traslado a la Administración demandada, presentando el Sr. Abogado del Estado escrito contestándola en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso interpuesto, al ser el Real Decreto impugnado plenamente conforme a Derecho.

En decreto de 8 de septiembre de 2.011 el Secretario judicial ha fijado la cuantía del recurso como indeterminada y ha acordado la formulación de conclusiones escritas, concediéndose a las partes plazo en el orden establecido en la Ley jurisdiccional, habiendo evacuado ambas dicho trámite. Seguidamente se han declarado conclusas las actuaciones por resolución de 15 de noviembre de 2.011.

Por providencia de fecha 5 de diciembre de 2.011 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 20 de marzo de 2.012, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto del recurso.

La sociedad mercantil Solaria Energía y Medio Ambiente, S.A., impugna en el presente recurso contencioso administrativo el Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto, por el que se regula la liquidación de la prima equivalente a las instalaciones de producción de energía eléctrica de tecnología fotovoltaica en régimen especial. Solicita que declaremos la nulidad del Real Decreto impugnado y subsidiariamente, la de determinados preceptos del mismo, según se ha reseñado en los antecedentes.

Alegaciones de la entidad recurrente.

La mercantil demandante formula las siguientes alegaciones. En primer lugar, sostiene que las disposiciones del Real Decreto impugnado sobre el procedimiento de inspección y sanción a favor de la Administración General del Estado en el ámbito de las instalaciones fotovoltaicas pertenecientes al régimen especial de producción de energía eléctrica invaden las competencias autonómicas, dado que las citadas facultades corresponden a las Comunidades Autónomas. Afirma la actora, asimismo, que el Real Decreto impugnado ha producido una revocación del régimen económico que corresponde a las instalaciones afectadas sobre la base de la revisión de la documentación reglamentariamente exigible para obtener la inscripción definitiva de las instalaciones fotovoltaicas.

En segundo lugar la empresa actora denuncia que las modificaciones regulatorias previstas por el Real Decreto impugnado, al incidir exclusivamente sobre la tecnología solar fotovoltaica, constituyen una discriminación tecnológica, ya que el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, regula toda la actividad económica de producción de energía eléctrica en régimen especial.

La tercera queja que formula la entidad recurrente es la supuesta ilegalidad del artículo 3 por su imposible cumplimiento, al incluir contenidos no recogidos en el Real Decreto 1496/2003, de 28 de noviembre , por el que se regula el reglamento de facturación.

En cuarto lugar se habría vulnerado, afirma la recurrente, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), ya que al proceder a cancelar la inscripción en el Registro de Instalaciones de Producción del Régimen Especial por parte del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, supone el ejercicio de una revisión de oficio o de una potestad sancionadora al margen de los procedimiento previstos en la referida Ley.

Finalmente, la recurrente aduce que la implantación de un procedimiento con carácter retroactivo supone una infracción del principio de irretroactividad.

Sobre la cuestión competencial.

Tal como se ha indicado en el fundamento de derecho anterior, la parte aduce que el procedimiento de inspección y sanción a favor de la Administración General del Estado en el ámbito de las instalaciones fotovoltaicas pertenecientes al régimen especial de producción de energía eléctrica invade las competencias autonómicas, dado que las citadas facultades de inspección y control corresponden a las Comunidades Autónomas. Al Estado le correspondería la fijación del régimen económico de la retribución de la producción de energía eléctrica, mientras que a las Comunidades Autónomas les corresponden la autorización de las instalaciones, la inspección de las mismas y, en su caso, la sanción de los incumplimientos advertidos, según lo dispuesto en el artículo 28.3 de la Ley del Sector Eléctrico . El Estado sólo posee competencias de autorización, inspección y control en las instalaciones de su competencia, según estipula el artículo 3.2 de la Ley del Sector Eléctrico . Sería también disconforme a derecho por contraria al artículo 31 de la citada Ley la apreciación del Consejo de Estado de que la inscripción en el Registro no supone el reconocimiento por parte de la Administración del derecho a la aplicación del régimen retributivo.

Concluye la actora esta alegación afirmando que el Real Decreto impugnado ha producido una revocación del régimen económico que corresponde a las instalaciones afectadas sobre la base de la revisión de la documentación reglamentariamente exigible para obtener la inscripción definitiva de las instalaciones fotovoltaicas.

Pues bien, sobre la cuestión competencial nos hemos pronunciado ya en nuestra Sentencia de 8 de junio de 2.011 (RCA 1/439/2.010 ) en los siguientes términos:

" Tercero.- El primer motivo de impugnación del Real Decreto 1003/2010 es que resulta contrario "al reparto competencial entre Estado y Comunidades Autónomas en materia energética". A juicio de la recurrente, "excede la competencia del Estado de dictar las normas en materia de producción, distribución y transporte de energía y establece unos sistemas de control de la actuación de las administraciones autonómicas por el Estado no comprendidos en la Constitución".

La demanda apoya esta afirmación en dos consideraciones. La primera es que el título competencial atribuido al Estado sólo le permitiría "dictar la normativa básica pero nunca los actos de ejecución". El Real Decreto 1003/2010, por el contrario, atribuiría a la Administración del Estado actos que corresponden a la Administración autonómica. La segunda es que el artículo 153 de la Constitución "limita las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas por el Estado a unos medios que serán totalmente sobreseídos y obviados aplicando el Real Decreto 1003/2010".

En el desarrollo argumental de este inicial motivo aparece ya lo que constituye la clave de la controversia, a saber, la dualidad normativa que afecta a las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial. Dualidad que se plasma en un régimen específico a los efectos de la autorización de aquellas instalaciones, por una parte, y en otro régimen, diferente, a los efectos de la retribución de sus actividades productivas, configurado este último en el seno de un sistema o marco económico único y no fragmentado.

Para clarificar todo ello es preciso, a su vez, deslindar el plano de la regulación (legislativa o reglamentaria) del plano de la ejecución (adopción de actos administrativos). No hay inconveniente en admitir -en realidad no se discute- que el Estado ostenta la capacidad normativa básica para regular todo el sector eléctrico, incluidas las normas básicas relativas a las autorizaciones de las instalaciones de producción. Y tampoco es discutido que corresponde a las Comunidades Autónomas que la tuvieran asumida ( artículo 28 de la Ley del Sector Eléctrico ) la competencia ejecutiva para dictar los actos autorizatorios correspondientes a las instalaciones fotovoltaicas.

En lo que concierne, sin embargo, al régimen económico del sistema eléctrico, las competencias normativas del Estado pueden configurar, como así ha sido, una regulación única y uniforme para todo el territorio nacional, a la que esta Sala del Tribunal Supremo se ha venido refiriendo de modo reiterado en sentencias anteriores (últimamente en la de 5 de abril de 2011, recurso 181/2010 ). El Estado es competente en cuanto a la gestión económica (en concreto, la retribución) del sistema eléctrico, en coherencia con la concepción "unitaria" de dicho sistema que asumió en su momento la Ley del Sector Eléctrico. La constitucionalidad de este régimen económico único y uniforme ha sido refrendada, entre otras, por la reciente sentencia 18/2011, de 3 de marzo, del Tribunal Constitucional (véase a estos efectos su fundamento jurídico decimonoveno).

En la gestión del referido régimen económico las Comunidades Autónomas no asumen atribuciones ejecutivas, esto es, no intervienen en la gestión del mecanismo retributivo de liquidaciones por la venta de electricidad o, en general, en la aplicación de los incentivos económicos a la producción de energía eléctrica procedente de fuentes renovables.

Pues bien, a partir de estas premisas, el análisis del Real Decreto 1003/2010 permite concluir que se inserta en el bloque de competencias normativas (estatales) sobre el régimen económico y no en las relativas a las autorizaciones administrativas (autonómicas) exigibles para la construcción y explotación de las instalaciones de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica.

En efecto, el Real Decreto 1003/2010 regula determinadas cuestiones relativas a la liquidación de la prima a las instalaciones fotovoltaicas, esto es se constriñe a disciplinar la percepción de las retribuciones que corresponden a aquellas instalaciones (es decir, a sus titulares) en el seno del sistema económico unitario al que antes nos hemos referido. Se trata, en realidad, de un complemento ulterior, desde el punto de vista retributivo, a los Reales Decretos 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, y 578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007. Lo que se pretende con el Real Decreto 1003/2010 es precisamente garantizar la debida aplicación de las condiciones exigibles para el cobro de las retribuciones acogidas a las normas precedentes.

Como acertadamente subrayara el Consejo de Estado en su dictamen preceptivo sobre el proyecto de Real Decreto 1003/2010, éste en realidad ni cambia el régimen del derecho a las primas ni otorga a la Administración atribuciones que no tuviera, explícita o implícitamente, antes de su aprobación. La premisa de que una determinada instalación debe ajustarse en todo momento, el inicial y los subsiguientes, a los requisitos necesarios para tener derecho a la prima -premisa difícilmente discutible por nadie- va seguida de la conclusión de que la misma Administración que gestiona el régimen retributivo (las primas) ha de contar con los medios y el procedimiento adecuados para comprobar la subsistencia de las condiciones determinantes de su cobro.

Entre los "sistemas de apoyo" (por emplear la terminología de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE) aplicables para promover el uso de la energía eléctrica generada a partir de aquellas fuentes renovables el Legislador español optó, entre otros, por mecanismos retributivos basados en los precios, mediante tarifas reguladas y primas. Aun cuando en sentido estricto no se trata de subvenciones con cargo a fondos propiamente estatales sino de transferencias de recursos desde los consumidores a los productores de electricidad, con la intermediación normativa y ejecutiva del Estado, es claro que la percepción de las primas tienen un componente "público" innegable que legitima la intervención del propio Estado tanto en su regulación como en su gestión. Por lo demás, es el Estado quien avala, con cargo a sus fondos, la seguridad última del cobro del déficit que se pueda generar -de hecho, que se ha generado- como consecuencia, entre otros factores, de la suma agregada de las primas y su consiguiente reflejo en las tarifas eléctricas.

Es comprensible, pues, y ajustado a Derecho, que el mismo Estado que promueve, por medio de primas, la producción de energía eléctrica procedente de fuentes renovables (en lo que ahora nos importa, la solar con tecnología fotovoltaica) discipline esta actividad de fomento del régimen especial haciendo respetar las condiciones a las que se sujeta la percepción de la prima. Las funciones de inspección que ostenta la Comisión Nacional de Energía (función octava de las que le atribuye la reforma de la Ley 34/1998 introducida por la Ley 55/1999) y que el Real Decreto 1003/2010 corrobora, dichas funciones, decimos, recaen precisamente sobre las condiciones económicas de los sujetos en cuanto puedan afectar a la aplicación de las tarifas, precios y criterios de remuneración de las actividades energéticas. En nuestra reciente sentencia de 1 de marzo de 2011 (recurso 108/2009 ) nos hemos pronunciado a este respecto en relación con la parte de la Orden ITC/1857/2008, de 26 de junio, relativa a las instalaciones fotovoltaicas, que remite a su inspección.

Las Comunidades Autónomas, ya lo hemos afirmado, no ostentan competencias en orden al régimen económico, esto es, al reconocimiento del derecho a la retribución en que consisten estas primas, ni a su gestión y liquidación. Sus atribuciones se limitan a las meras autorizaciones de funcionamiento de determinadas instalaciones de generación fotovoltaicas, lo que no prejuzga en un sentido o en otro cuál sea el régimen retributivo, más o menos favorable, al que se puedan acoger. No es coherente reivindicar la competencia de las Comunidades Autónomas -ajenas, insistimos, al régimen retributivo unitario- cuando de lo que ahora se trata es, únicamente, de verificar las condiciones exigibles para la retribución y no para la autorización.

De hecho, el sistema de verificación implantado por el Real Decreto 1003/2010 no desencadena, en el peor de los casos para los afectados, la anulación de la autorización administrativa -competencia de las Comunidades Autónomas- de las instalaciones objeto de inspección, que pueden seguir funcionando en el mercado eléctrico de producción (artículo 5 in fine ).

El primer motivo de impugnación ha de ser, pues, rechazado ya que el Real Decreto 1003/2010 no invade las competencias de las Comunidades Autónomas y se limita a ejercer las que corresponden al Estado sobre la liquidación de las primas correspondientes a las instalaciones de producción de energía eléctrica de tecnología fotovoltaica en régimen especial." (fundamento de derecho tercero)

Las anteriores consideraciones llevan a la desestimación de la impugnación sostenida en el presente recurso, puesto que con ellas se rechaza plenamente la alegación de que el Real Decreto impugnado ha invadido las competencias autonómicas ejecutivas relativas a la autorización de las instalaciones fotovoltaicas afectadas y al ejercicio de las potestades de inspección y sanción.

Sobre la alegación relativa a la discriminación tecnológica.

Como hemos resumido antes la parte aduce que al regular de forma exclusiva a la tecnología fotovoltaica de entre las sometidas al régimen especial de producción de energía eléctrica regulado en el Real Decreto 661/2007 se está incurriendo en una clara discriminación tecnológica excluida por el artículo 14 de la Constitución .

Sin embargo, en numerosas ocasiones hemos declarado que cada tecnología de producción de energía eléctrica, tanto las convencionales como las de régimen especial, tiene su especificidad y su regulación propia, pese a que puedan recibir un tratamiento análogo o equivalente en muchos aspectos. Un tratamiento diferenciado de una de ellas no supone por sí mismo, por tanto, en modo alguno, un trato discriminatorio para dicha tecnología. De hecho la parte recurrente, al margen de la invocación genérica al principio de no discriminación, no menciona un supuesto concreto de tratamiento distinto en iguales circunstancias con respecto a otras tecnologías de régimen especial.

En atención a tales razones hemos de desestimar esta alegación.

Sobre las exigencias relativas a la facturación.

En su tercera alegación la sociedad actora aduce que el artículo 3 del Real Decreto impugnado impone determinadas exigencias que no estaban contempladas en el Real Decreto 1496/2003, de 28 de noviembre , por el que se aprueba el reglamento que regula las obligaciones de facturación.

En concreto se queja de que las facturas de compra hayan de expresar la fecha y lugar de entrega del material -exigencia sobre la que la recurrente asegura que se trata de una obligación de acreditación de imposible cumplimiento-, así como que haya que aportar los albaranes de entrega, documentación no comercial cuya aportación será de imposible aportación al no haberse conservado. Considera, en consecuencia, que deben declararse nulos los incisos de la letra a) del artículo 3.1 del Real Decreto recurrido que se refieren a dichas exigencias.

La alegación debe ser también rechazada. En primer lugar, las exigencias del Real Decreto 1496/2003 pueden ser evidentemente modificadas por las del Real Decreto impugnado, al ser disposiciones del mismo rango, lo que ya de por sí invalida la supuesta invalidez de las nuevas exigencias.

En segundo lugar, ha de tenerse en cuenta que lo que el artículo 3 determina es la necesaria probanza de la instalación de los equipos necesarios para la producción de la energía eléctrica (apartado 1, primer inciso), y para ello se especifican determinados medios de prueba; pero el propio precepto admite la posibilidad de otros medios distintos (apartado 1, tercer párrafo: "sin perjuicio de la documentación que en cada caso sea bastante, la acreditación pretendida se realizará mediante la aportación, entre otros, de los siguientes documentos [...]"). Quiere decirse con ello que se trata de una actividad probatoria abierta que, en definitiva, habrá de ser valorada por la Comisión Nacional de Energía, como también de forma expresa se indica en el párrafo segundo del propio artículo 3.1: "La documentación presentada será comprobada por la Comisión Nacional de Energía para apreciar su suficiencia con relación al hecho que pretenda acreditarse".

A ello nos referiremos de nuevo en el fundamento de derecho séptimo, en el que se reproduce lo dicho en nuestra Sentencia de 8 de junio de 2.011 (RCA 1/439/2.010 ) en cuanto a esta cuestión.

No tiene pues razón la actora al quejarse de las referidas exigencias documentales como de imposible o muy dificultoso cumplimiento, lo que irrogaría graves perjuicios a las empresas fotovoltaicas.

Sobre la alegación relativa a la Ley 30/1992.

Según afirma la actora la cancelación de la inscripción en el registro de instalaciones de producción del régimen especial por parte del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, con el efecto de la no aplicación ex tunc del régimen económico equivale a un ejercicio irregular de la potestad de revisión de oficio o de una potestad sancionadora, al margen de los procedimientos previstos en la Ley 30/1992.

En lo que respecta a la supuesta aplicación de una subrepticia revisión de oficio, hemos dicho ya en la Sentencia de 8 de junio de 2.011 (RCA 1/439/2.010 ):

" Cuarto.- También lo será, por análogas razones, el segundo motivo de la demanda. En él se afirma que el Real Decreto 1003/2010 es contrario al sistema de revisión de los actos en vía administrativa. El procedimiento por él regulado habría de reputarse nulo, según la parte recurrente, pues infringe "los preceptos establecidos en el artículo 102 y siguientes de la Ley 30/1992 , RJPAC; es decir, unos preceptos con rango de Ley". Ello sería así dado que aquel procedimiento tendría por objeto "en la práctica, ya sea de hecho o de derecho", revocar previos actos administrativos firmes, al margen de las vías de revisión prescritas en aquella Ley, prescindiendo de los procedimientos establecidos por la Ley.

La censura no puede ser acogida en ninguna de sus dos dimensiones:

1. En cuanto a la hipotética revisión de actos autonómicos, expresamente afirma el preámbulo del Real Decreto 1003/2010 (anticipándose a críticas ulteriores como las que se vierten en la presente demanda) que con él no se pretende "privar de eficacia a las autorizaciones administrativas autonómicas ya que éstas continúan habilitando a su titular para poder producir y para cobrar el precio de mercado que por tal producción corresponda".

   No hay, pues, revisión alguna de actos administrativos emanados de las Comunidades Autónomas, cuya eficacia -la meramente autorizatoria- subsiste en sus propios términos. Anteriormente hemos destacado cómo las instalaciones fotovoltaicas objeto del proceso de verificación, a efectos retributivos, pueden seguir, pese al resultado adverso de aquél, funcionando en el mercado eléctrico de producción, tal como prevé de modo expreso el artículo 5 in fine del Real Decreto 1003/2010 .

   Si a consecuencia de las actuaciones inspectoras se pusieran de manifiesto datos que pudieran afectar a la validez misma de las autorizaciones autonómicas ya otorgadas es algo que las correspondientes Administraciones de las Comunidades Autónomas habrán de resolver conforme a sus normas propias, pero en esta cuestión no interfiere el Real Decreto 1003/2010 (aun cuando, lógicamente, aquéllas puedan extraer sus propias conclusiones de los hechos constados a raíz de la aplicación de éste).

2. Las alegaciones de la demanda relativas a la "revisión de oficio de la inscripción en el RAIPRE" reiteran en gran parte las observaciones formuladas sobre la propuesta inicial, esto es, las vertidas en la fase de elaboración del Real Decreto, sin advertir debidamente los cambios introducidos, bajo los auspicios del Consejo de Estado, en la redacción final. Del texto final ha desaparecido la cancelación de la inscripción en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial (RAIPRE) como resultado del procedimiento y de la decisión que adoptare la Dirección General de Política Energética y Minas. La demandante no advierte en su justa medida esta modificación y sigue atribuyendo al texto final del Real Decreto 1003/2010 ciertas disposiciones normativas (se refiere, en concreto, al contenido del artículo 7.2 de la propuesta) que de él han sido eliminadas respecto del proyecto inicial.

   Es cierto que la propuesta primitiva contemplaba el efecto de cancelar la inscripción de la instalación en aquel registro, pero el Consejo de Estado hizo ver -y su sugerencia fue aceptada- que lo precedente era, sin más, la declaración de que la instalación no cumplía las condiciones para el cobro de la prima, para lo cual "no es condición necesaria la cancelación de la inscripción en el Registro de Régimen Especial".

   Y es que, en efecto, el hecho de que una determinada instalación fotovoltaica incumpla las condiciones exigibles para el cobro de la prima no implica, per se , que deje de ser instalación de régimen especial. Bajo esa condición puede seguir inscrita en los registros correspondientes y legítimamente operar en el mercado (como ya hemos advertido que reconoce el propio Real Decreto), claro es que sin los beneficios derivados de acogerse al régimen más favorable de primas.

   No determina, pues, el Real Decreto 1003/2010 ni la privación de eficacia, revisión o revocación de las resoluciones autonómicas que procedieron a autorizar las instalaciones fotovoltaicas (y a la subsiguiente inscripción en sus registros) ni de los actos estatales de inscripción en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial. Lo único que se verifica y sobre lo que se resuelve al aplicar el Real Decreto 1003/2010 es la liquidación económica que corresponde al marco retributivo primado del régimen especial, a cuyo efecto aquellas autorizaciones e inscripciones son requisitos necesarios pero no suficientes." (fundamento de derecho cuarto)

   Y en lo que atañe a un supuesto ejercicio de la potestad sancionadora es un argumento igualmente rechazable, puesto que la comprobación de los requisitos necesarios para acreditar la aplicación del régimen económico que corresponda no es, en ningún caso, una actuación sancionadora. No se aplica ninguna sanción por haber cometido infracción alguna, sino que de constatarse que no se cumplen los requisitos para la percepción de una prima, está no será devengada, como es obvio, lo que no puede equipararse en ningún caso a la imposición de una sanción.

Sobre la alegación relativa a la irretroactividad.

En su última alegación la actora aduce una infracción del principio de irretroactividad al establecer el Real Decreto impugnado un procedimiento según el cual las instalaciones que se estime que no cumplan con los requisitos para la aplicación del régimen económico primado sean excluidas de dicho régimen y se vean obligadas al reintegro de las cantidades indebidamente percibidas.

Esta alegación la hemos rechazado ya en la referida Sentencia de 8 de junio de 2.011 , en la que afirmamos que la instauración de un procedimiento de verificación sobre el cumplimiento de requisitos que ya eran necesarios para la percepción de la prima no puede calificarse de exigencia retroactiva. También hacemos referencia en el fundamento que se reproduce a continuación a la queja ya descartada sobre la ilegalidad del artículo 3 del Real Decreto impugnado por las exigencias documentales contempladas en el mismo. Así, en la citada Sentencia hemos dicho:

" Quinto.- En su tercer motivo de impugnación afirma la demandante que el Real Decreto 1003/2010 es nulo por instaurar un "procedimiento contrario al principio de irretroactividad de las normas restrictivas de los derechos individuales". Arguye que si la instalación fotovoltaica pudo en su día acceder al Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial sin ellos, no es admisible que se exijan ulteriormente unos determinados documentos a tal fin.

Admite la recurrente que en abstracto "el establecimiento de unos nuevos requisitos no hace por sí retroactiva la norma". Sin embargo considera que produce este efecto la exigencia sobrevenida de documentos y que "ni el más ordenado empresario exige a sus proveedores un grado de concreción o de pulcritud tal" a la hora de emitirlos.

Sostiene que si dichos documentos se hubieran requerido en el momento en el que se realizó la inscripción en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial, "[...] todos los titulares o promotores de instalaciones habrían tenido la previsión suficiente para exigir tal documentación". La nueva imposición documental resulta, siempre según sus palabras, "totalmente extemporánea" de modo que, afirma su defensa, "la carencia de tales documentos genera hacia el pasado unos efectos restrictivos de los derechos de mi mandante."

No podemos compartir tampoco este planteamiento argumental. El Real Decreto 1003/2010 no modifica los requisitos para que las instalaciones fotovoltaicas accedan al régimen especial. Las que contaban con la autorización, el acta de puesta en funcionamiento y la inscripción en los registros autonómicos y en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial mantienen su condición de tales. El Real Decreto tampoco modifica, en realidad, los requisitos que ya eran necesarios para la percepción de la prima, limitándose a instaurar un procedimiento de verificación a fin de comprobar el cumplimiento de aquéllos. No puede hablarse de retroactividad cuando la nueva norma mantiene las exigencias sustantivas derivadas de las anteriores y sólo regula el procedimiento para su inspección y control.

Cuando el artículo 3 del Real Decreto exige la acreditación de que las instalaciones fotovoltaicas cuentan con los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica no hace sino propiciar la verificación del cumplimiento de un presupuesto obvio y de sentido común: mal podrían beneficiarse de la prima correspondiente a la producción de electricidad aquellas instalaciones que simplemente no dispusieran de los equipos necesarios para ello. Sin paneles solares e inversores eléctricos (y, en su caso, los seguidores) no es factible la producción de energía eléctrica de procedencia fotovoltaica, por lo que no se entiende bien cómo podría censurarse una norma que exige la acreditación de la existencia de estos equipos en las instalaciones primadas.

A partir de esta elemental exigencia, el artículo 3 del Real Decreto 1003/2010 trata con la suficiente flexibilidad el proceso de verificación y acreditación. Los titulares de la instalación deben justificar documentalmente la existencia de los equipos (al menos, los paneles fotovoltaicos, los inversores eléctricos y, cuando la instalación disponga de ellos, los seguidores) ante la Comisión Nacional de Energía, que deberá apreciar la suficiencia de las pruebas aportadas.

Los documentos singulares que se contemplan en las sucesivas letras del apartado primero del artículo 3 son los habitualmente demostrativos de la inversión: cualquier titular diligente conservará -incluso a efectos tributarios- las facturas de compra y albaranes de entrega de los paneles y demás equipos fotovoltaicos, en su caso con el documento aduanero correspondiente, así como los certificados de su instalación a cargo del instalador y del director de la obra. Y ninguna dificultad existe para aportar asimismo la identificación catastral de la parcela donde se ubique la instalación. Se trata, además, de documentos referidos a hechos relativamente recientes (existencia de equipos en la instalación durante el año 2008) que no imponen, pues, una carga exorbitante o desproporcionada.

En todo caso, tratándose como se trata de una actividad de acreditación o demostración de datos, son aplicables las reglas generales sobre la prueba de los hechos -por los diversos medios admisibles en Derecho- y la decisión final sobre la suficiencia del conjunto de los documentos aportados, a los efectos de tener por verificados los correspondientes hechos, es susceptible de recurso jurisdiccional. Quiérese decir con ello que no hay por qué excluir la incidencia que en la justificación de los hechos pudieran tener factores extraordinarios, de fuerza mayor, que habrán de ser finalmente valorados conforme a las reglas de la lógica y de la sana crítica." (fundamento de derecho quinto)

Conclusión y costas.

Las consideraciones expuestas conducen a la desestimación del recurso. No concurren las circunstancias previstas en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción para la imposición de las costas.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,