STS, 29 de Marzo de 2012

PRIMERO .- La sentencia dictada el 26 de julio de 2010 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 2ª), en el recurso ordinario 1599/2008 , contiene una parte dispositiva del siguiente tenor literal:

(...) FALLAMOS

Estimamos en parte el recurso interpuesto por el Procurador don Ricardo Martín Pérez, en nombre y representación del Colegio de Ingenieros de Montes, contra la Resolución de 8 de mayo de 2008 del Director General de Administración Autonómica por la que se aprueban las Relaciones de Puestos de Trabajo de la Administración al servicio del Consell (DOGV nº 5761, de 23 de mayo), el declaramos contrario a Derecho y anulamos (sic) , dejándolo sin efecto, por la exclusión de la titulación de Ingeniero de Montes como requisito para la provisión de los puestos 5.378, Cap Server (sic) Planificació, y 25.342 Cap de Servei de Planificació i Proyectes de la Direcció General de L'Aigua.

No hacemos expresa imposición de costas. (...)

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SEGUNDO .- Notificada la anterior sentencia, el Abogado de la GENERALITAT VALENCIANA anunció recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de fecha 14 de septiembre de 2010, ordenando la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

TERCERO. - El Abogado de la GENERALITAT interpuso el recurso de casación por escrito de fecha 28 de diciembre de 2010, en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, terminó suplicando a la Sala que dictara sentencia:

(...) por la que, casando la Sentencia Núm. 919/2010, de 26/07/2010, de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Segunda , a la que acabamos de referirnos; dicte otra por la que se desestime totalmente el recurso contencioso- administrativo número 02/1599/2008.

CUARTO. - Admitido el recurso de casación y remitidas las actuaciones a esta Sección Séptima conforme a las reglas de reparto de asuntos, por diligencia de ordenación de fecha 8 de abril de 2011 se concedió traslado del escrito de interposición del recurso a la recurrida, a fin de que en el plazo de treinta días formalizara escrito de oposición, trámite evacuado por la Procuradora Sra. Gimenez Cardona mediante escrito de 27 de mayo de 2011, en el que, tras alegar cuanto estimó oportuno, solicitó a la Sala:

(...) dicte en su día Sentencia por la que desestime dicho recurso de casación y confirme lo resuelto por la Sentencia 919/10 dictada el 26 de julio de 2010 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en lo que a este recurso se impugna

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QUINTO. - Declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 21 de marzo de 2012, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- En el actual recurso de casación se impugna la sentencia dictada el 26 de julio de 2010 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 2 ª), que estimó parcialmente el recurso interpuesto por el Colegio de Ingenieros de Montes contra la Resolución de 8 de mayo de 2008, del Director General de Administración Autonómica, por la que se aprueban las relaciones de puestos de trabajo de la administración al servicio del Consell de la Generalitat (DOGV núm. 5761, de 13 de mayo de 2008), declarando la nulidad de los puestos de trabajo números 5.378, Jefe de Servicio de Planificación, y 25.342, Jefe de Servicio de Planificación y Proyectos, de la Dirección General del Agua, de la Consellería de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda (de los cuarenta y tres inicialmente impugnados), en cuanto excluían la titulación de Ingeniero de Montes entre las exigidas para su desempeño, desestimando el recurso en todo lo demás.

El recurso interpuesto por la Generalitat Valenciana contiene un único motivo de casación, formulado por el artículo 88.1.d) de la LJCA , en el que denuncia la vulneración de las normas del ordenamiento jurídico estatal (en concreto, el Real Decreto 1456/1990, de 26 de octubre, que establece el título universitario oficial de Ingeniero de Montes y las directrices generales propias de los planes de estudio conducentes a su obtención) y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre libertad en la idoneidad.

La recurrida se opone al recurso deducido por la Generalitat Valenciana por razones de forma y de fondo. Las primeras vienen referidas a la defectuosa técnica casacional empleada en el escrito de interposición y las segundas al entender que la sentencia impugnada no incurre en las infracciones que en aquél se denuncian, en los términos que luego se dirán.

SEGUNDO. - La sentencia impugnada, en su fundamento de derecho segundo, relaciona los puestos de trabajo impugnados, las titulaciones exigidas para su desempeño y sus respectivas funciones en los siguientes términos, a los efectos del actual recurso de casación:

(...) CONSELLERIA DE MEDI AMBIENT, AIGUA, URBANISME I HABITATGE

DIRECCIÓ GENERAL DE L'AIGUA

Puesto Denominación

5.378 Cap Server Planificació. Titulación Ingeniero de Caminos

25.342 Cap Server de Planificació i Proyectes. Titulación Ingeniero Agrónomo

Funciones de ambos puestos:

Programar, dirigir, supervisar y rendir cuenta de los resultados, respecto de las funciones que tenga encomendadas según el Reglamento Orgánico y Funcional del centro directivo a que esté adscrito.

Dirigir y coordinar las unidades inferiores. (...)

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A continuación, en su fundamento de derecho tercero, delimita así la cuestión controvertida:

(...) Tercero. Es innegable que la ordenación del personal, objeto al que sirve la relación de puestos de trabajo, forma parte de la potestad organizativa de la Administración; y así resulta de lo establecido en el artículo 15 de la Ley 30/1984 y, ahora, del artículo 74 del Estatuto Básico del Empleado Público (este precepto califica a esas relaciones de "instrumento organizativo"), tal como ha indicado el Tribunal Supremo en Sentencia de 7 de abril pasado, en la que se dice, además: "... que la Administración en el ejercicio de su potestad autoorganizativa está facultada, cuando de señalar los requisitos necesarios para desempeñar los distintos puestos de trabajo se trata, para determinar, en lo que respecta a la titulación necesaria, cuál o cuáles de las que capacitan para las funciones del mismo, han de poseer quienes los ocupen. Es decir, no tiene por qué incluir a todas las que ofrecen esa capacitación, aunque sí debe explicar las razones por las que opta entre las posibles y es en este punto donde debe ofrecer una justificación que excluya toda arbitrariedad en la decisión".

La cuestión a resolver es, en definitiva, la relativa a si la omisión de la titulación de Ingenieros de Montes como requisito de provisión de los relaciones puestos ha sido una decisión arbitraria de la Administración, por la idoneidad de tal titulación para desempeñarlos, o si está razonablemente justificada mediante la elección de una opción de titulación por razón de las funciones propias de los mismos y, por tanto, amparada en el recto ejercicio de su potestad autoorganizativa, teniendo en cuenta, como ha señalado la jurisprudencia que "frente al principio de exclusividad y monopolio competencial, la prevalencia del criterio de la conjunción de libertad con idoneidad, salvo que tal adscripción particular derive necesariamente de la naturaleza de la función a desempeñar en cada puesto de trabajo, considerando, frente a la invocación no justificada de la potestad autoorganizativa de la Administración, que la discrecionalidad que tiene ésta no puede convertirse en arbitrariedad o irrazonabilidad, convirtiendo la eficacia y servicio al bien común que debe regir la actuación de la Administración ( artículo 103.1 de la Constitución ) en desnuda manifestación de poder carente de toda justificación. En aplicación de dicha doctrina tanto el Tribunal Supremo, como el Tribunal Constitucional han tenido ocasión de salir al paso de decisiones administrativas contrarias a los principios enunciados a las que la Administración intentaba dar cobertura o apariencia de legalidad con la invocación de su indudable potestad autoorganizativa y ello tanto cuando esta vulneración se llevaba a cabo al consagrar un monopolio competencial, como cuando tenía lugar de forma negativa por vía de exclusión" ( TS sentencia de 29 de abril de 2009 ).

En su fundamento de derecho cuarto, tras afirmar que « (...) Hay que analizar, por consiguiente, las funciones de los citados puestos en relación con la capacidad e idoneidad para su ocupación y desempeño que comporta la titulación de Ingeniero de Montes a la vista de las directrices generales de los correspondientes planes de estudio (Real Decreto 1456/1990) relacionadas, a su vez, con los planes de estudios aportados a autos» , concluye que la exclusión de la titulación de Ingenieros de Montes en los referidos puestos carece de justificación razonable, por las siguientes razones:

(...) Así, respecto de los puestos de la Dirección General del Agua (Consellería de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda) los siguientes:

1. Cap Servei Planificación (puesto 5.378), cuyas funciones por remisión al Reglamento Orgánico y Funcional del correspondiente centro directivo, son según lo dispuesto en el art. 9 del Decreto 131/2007, de 27 de julio (Reglamento Orgánico y Funcional de la citada Conselleria):

1. La Dirección General del Agua es el órgano directivo de la conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda que, bajo la superior dirección del conseller, asume las funciones en materia de planificación, gestión y protección de recursos hídricos en la Comunitat Valenciana, planificación y gestión de las cuencas internas de la Comunitat Valenciana, planificación y gestión del agua, construcción y explotación de infraestructuras hidráulicas, modernización de regadíos, reutilización y ahorro del agua, control y protección de la calidad del agua y autorización de vertidos.

2. En concreto, son funciones de la Dirección General del Agua:

a) La elaboración, propuesta y seguimiento de los planes hidrológicos de las cuencas internas de la Comunitat Valenciana

b) La gestión y tutela del dominio público hidráulico en las cuencas internas de la Comunitat Valenciana.

c) La coordinación de la participación en las demarcaciones hidrográficas y demás órganos estatales de gobierno, planificación y gestión previstos en la legislación de aguas.

d) La planificación, construcción, conservación y explotación de las infraestructuras hidráulicas de interés general comunitario.

e) La realización de estudios, planes, normas, infraestructuras y campañas divulgativas para el ahorro y la gestión eficiente del agua.

f) La elaboración de planes y ejecución de obras para la mejora de las infraestructuras de riego agrícola, y especialmente para la modernización del regadío y el ahorro de agua.

g) La planificación y ejecución de obras de reutilización de las aguas residuales depuradas.

h) La cooperación con los entes locales en la planificación y construcción de obras de abastecimiento, saneamiento y encauzamiento.

i) El control de la calidad de las aguas y el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de vertidos y de protección y control del litoral.

j) Asesoramiento y cooperación con todo tipo de entidades públicas y privadas cuyas actividades tengan relación con la conservación y uso eficiente del agua disponible en la Comunitat Valenciana, y con la obtención de recursos externos que contribuyan a paliar el déficit de agua del territorio valenciano.

k) La realización de actividades de educación y sensibilización social en relación con la protección y conservación de los recursos hídricos.

l) Las que en el futuro pueda encomendarle el titular de la conselleria, por delegación de las propias o por desarrollo y complemento de la normativa vigente.

Dada la formación de los Ingenieros de Montes en restauración hidrológico forestal y teniendo en cuenta que los planes hidrológicos forestales forman parte necesaria de los planes hidrológicos de cuenca ( art. 42 del texto refundido de la Ley de Aguas ), la exclusión de la titulación de que se trata carece de justificación razonable como pone de manifiesto la titulación requerida en relación con el conjunto de las funciones de la Dirección General del Agua, al igual respecto al puesto de Cap Servei Planificació y proyectes (nº 25342), para el que la titulación de Ingeniero de Montes carece de justificación precisa, concreta y fundada teniendo en cuenta la amplitud de funciones de los puestos, sin que sea relevante sobre el particular que se trate de puestos directivos de libre designación porque lo que juzga en este proceso no es el carácter singularizado de los puestos ni, tampoco, su sistema de provisión, sino la exigencia de titulaciones aptas para ello, En este sentido, la análoga formación de la titulación de Ingeniero Agrónomo, en el ámbito de la actividad de que se trata, revela la capacidad de la titulación de Ingeniero de Montes para la provisión y desempeño de ambos puestos. (...)

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TERCERO .- El Abogado de la Generalitat Valenciana en el desarrollo argumental del único motivo de casación, enunciado con anterioridad, manifiesta que la crítica que hace a la sentencia impugnada es única, pues, frente a la decisión por ella adoptada, entiende que, precisamente, por aplicación de la jurisprudencia que se cita en la sentencia, y atendiendo a los planes de estudios conducentes a la obtención del título de Ingeniero de Montes, también citados y analizados por la sentencia, la conclusión ha de ser necesariamente otra, pues estos profesionales no son los idóneos, ni tienen la formación específica necesaria, para el desempeño de ciertas funciones encomendadas a los puestos de trabajo afectados.

Explica que los planes de estudios conducentes a la obtención del título de Ingeniero de Montes, regulados en el RD 1456/1990, de 26 de octubre, contemplan una serie de materias y áreas de conocimiento que, frente a lo argumentado en la sentencia, no capacitan para el desempeño de ciertas funciones asignadas a los referidos puestos de trabajo.

Entiende que los Ingenieros de Montes tienen cierta formación y conocimientos en materia de aguas, pero ello no determina que sean los profesionales más cualificados, ni los más idóneos para el desempeño de los puestos que hoy nos ocupan.

Destaca que, atendidos los planes de estudios de las Universidades Politécnicas de Valencia y Madrid, a los que se refiere la sentencia, de los que refiere las asignaturas relacionadas con el agua, cuencas hidrológicas e hidráulica, dentro de la Ingeniería de Montes existen diversas especialidades u orientaciones, por lo que en esta titulación y en función de la especialidad podríamos hacer distinciones y localizar profesionales más o menos idóneos en distintos campos, reiterando que, siendo innegable que los Ingenieros de Montes, en función de su especialidad, pueden adquirir cierta formación en materia hidrológica, no son profesionales formados específicamente en dicha materia, y por ello no son los profesionales idóneos para el desempeño de los dos puestos que nos ocupan.

Afirma que la tesis de la Sala, llevada a su último extremo, nos permitiría concluir que los Ingenieros de Montes, igual que son profesionales idóneos en materia de aguas, lo son también, por ejemplo, en el campo de la economía o de la biología, pues en los planes de estudios podemos encontrar diversas asignaturas sobre esas materias.

Clarificado lo anterior, añade que la sentencia impugnada vulnera la jurisprudencia de esta Sala contenida en las sentencias de 16 de abril , 24 de septiembre y 16 de octubre de 2007 , sobre la prevalencia del principio de libertad de acceso con idoneidad, frente al de exclusividad y monopolio competencial, que afirman la necesidad de dejar abierta la entrada a todo título facultativo oficial que ampare un nivel de conocimientos suficiente, así como la citada en su propio fundamento tercero.

Sostiene que existen circunstancias y razones que justifican la exclusión de esta titulación, que se aprecian al ver el contenido concreto de los puestos; sin que se pueda pretender que sea la RPT (sabido el carácter limitado de la información que se incluye en la misma, que no entra a relacionar funciones y detalles de los puestos) la que explique, puesto por puesto, particularidades, especialidades y necesidades concretas, de acuerdo con la doctrina de esta Sala contenida en la sentencia de 26 de febrero de 2002 (R.C.I.L. nº 4883/99 ), cuyo fundamento de derecho segundo parcialmente reproduce.

Concluye la imposibilidad de que la RPT detalle por qué se considera una titulación como la más idónea y no otra, y por ello no se puede afirmar que es arbitraria la inclusión de una titulación y la exclusión de otra, máxime si, como en el presente caso, tras el análisis de las competencias de la dirección general a la que están adscritos los puestos y los planes de estudios antes referidos, se puede concluir que los Ingenieros de Montes no son profesionales idóneos, con una concreta y especializada formación en las materias gestionadas desde este departamento.

Por todo ello niega que la clasificación dada a los dos referidos puestos sea arbitraria y no justificada.

CUARTO .- El Colegio de Ingenieros de Montes en su condición de parte recurrida solicita en primer lugar la inadmisión del recurso interpuesto por la Generalitat Valenciana en la medida en que, bajo genéricas referencias a la sentencia impugnada, repite, incluso con los mismos errores de redacción, los argumentos utilizados en el escrito de contestación a la demanda del proceso de instancia, cuyos fragmentos literales transcribe, lo que no es una técnica admisible en casación, intentando reavivar el debate de la cuestión controvertida y resuelta por la sentencia impugnada, y olvidando que no estamos ante un recurso de apelación, a cuyo efecto cita el Auto de esta Sala de 30 de abril de 2009 (R.C. nº 4089/2008 ), y las sentencias de 27 de enero de 2006 (rec. 7875/2002 ) y 9 de diciembre de 2005 (rec. 6306/2002 ), cuyos contenidos parcialmente reproduce.

Subsidiariamente, entiende que el recurso debe ser desestimado.

Explica que la sentencia recurrida fundamenta su decisión en la STS, Sala 3ª, Sección 7ª, dictada en el recurso 6523/2005 , que hace un resumen de la jurisprudencia en virtud de la cual prevalece, desde hace más de una década, el principio de libertad con idoneidad frente al principio de exclusividad y monopolio competencial.

Reconoce que dicha prevalencia no es absoluta, pues no se aplicará en los casos que la adscripción particular derive necesariamente de la naturaleza de la función a desempeñar en cada puesto de trabajo y esto es, precisamente, lo que nunca ha probado la Administración.

Reproduce de forma resumida los razonamientos de la sentencia impugnada, y concluye que su fallo es impecable y conforme con la normativa estatal y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, tanto la que cita la parte recurrente, la que obra como fundamento de la sentencia y la contenida en las Sentencias de esta misma Sala y Sección de 22 de septiembre de 2010 (rec. 4612/2007 ) y 31 de octubre de 2009 (rec. 352/2006 ) que cita y cuyo respectivo contenido parcialmente transcribe.

QUINTO. - Planteado el debate en los términos que resultan de los precedentes fundamentos, opuesta por el Colegio de Ingenieros de Montes la inadmisibilidad del recurso de casación por falta de crítica jurídica de la sentencia impugnada, ésta ha de ser la primera cuestión objeto de nuestro análisis.

Efectivamente advertimos que la GENERALITAT VALENCIANA, al desarrollar en el escrito de interposición el único motivo de casación, se limita a transcribir literalmente, aunque en distinto orden de exposición, los argumentos aducidos en los fundamentos de derecho segundo y tercero de su escrito de contestación a la demanda presentado el 27 de enero de 2009 ante la Sala de instancia (obrante en concreto en sus paginas 4 a 6).

Esa forma de proceder, junto con la afirmación del carácter no arbitrario e injustificado de la clasificación dada a los puestos de trabajo controvertidos, evidencia la falta de una verdadera crítica razonada de la sentencia impugnada, requerida, preceptiva e ineludiblemente, por el recurso de casación, mostrando, en definitiva, la discrepancia de la actual recurrente con la desestimación de sus argumentos, pretendiendo que esta Sala modifique, como si de una segunda instancia se tratase y en base a los mismos argumentos aducidos ante el órgano judicial a quo, la decisión adoptada por aquél, lo que no resulta posible ante la completa ausencia de crítica jurídica a la sentencia de instancia.

No podemos considerar que el recurrente efectúe la verdadera crítica de la razón de decidir de la sentencia, a la que viene obligado por el recurso de casación en el que nos encontramos, constituida en el caso sometido a decisión por considerar carente de justificación la exclusión de la titulación en Ingeniería de Montes en los puestos de trabajo controvertidos, atendida la amplitud de las funciones encomendadas a aquéllos y sobretodo la análoga formación de la titulación de Ingeniero Agrónomo en el ámbito de la actividad de que se trata, sí contemplada entre las requeridas para la provisión de tales puestos, sobre las que nada dice.

Hemos dicho con reiteración que la naturaleza y el objeto del recurso de casación -condensados una y otro en la idea de que aquél no es una segunda instancia y de que viene limitado al enjuiciamiento de las concretas infracciones jurídicas, in iudicando o in procedendo, que la parte recurrente impute a la sentencia que recurre- exigen como consecuencia obligada la crítica de ésta, de su razón de decidir, sin que la parte pueda, por ello, limitarse a reproducir lo que ya argumentó ante la Sala de instancia. Y que «Ciertamente la exigencia de que la crítica se dirija no contra el acto administrativo sino contra la sentencia recurrida es inherente al significado del recurso de casación que tiene como única finalidad depurar la aplicación que del Ordenamiento Jurídico ha efectuado el Tribunal a quo. Como recuerda la sentencia de 4 de mayo de 2005 la necesidad de expresar las razones legales de disentimiento contra la sentencia trae como consecuencia que la mera reproducción de lo ya alegado y desestimado por la sentencia recurrida, como argumentación básica del recurso intentado, suponga la desestimación del mismo, ya que quien así procede no está sometiendo a crítica fundada la decisión recurrida, ni alegando ante el Tribunal de Casación las razones que puedan desvirtuar los argumentos utilizados» (por todas, sentencias de 8 de abril de 2010 -recurso 1909/2008 -; 2 y 16 de diciembre de 2010 - recursos 5621/08 ; 1877/09 y 4977/09 respectivamente - y 10 de marzo de 2011 - recurso 6547/09 - F.D. 5º).

En consecuencia, atendidas las razones expuestas, hemos de desestimar el recurso de casación interpuesto por la Generalitat Valenciana por falta de crítica jurídica de la sentencia impugnada.

SEXTO .- De acuerdo con lo establecido en el artículo 139.2 de la LJCA , procede imponer las costas procesales causadas a la recurrente y por aplicación de la habilitación de dicho precepto, se fija la cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado de la parte contraria en la cantidad de 1500 euros.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,

Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de casación número 5511/2010, interpuesto por la GENERALITAT VALENCIANA, representada y defendida por el Abogado de su Servicio Jurídico, contra la sentencia dictada el 26 de julio de 2010 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 2ª), en el recurso ordinario 1599/2008 , con imposición de costas a la parte recurrente en casación en los términos establecidos en el último fundamento de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.