STS, 15 de Marzo de 2012

PRIMERO .- Se impugna en este Recurso de Casación 2837/2009 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja dictó el 12 de marzo de 2007, en su Recurso Contencioso-administrativo 156/2006 , por la que se desestima el formulado por DON Francisco y DON Jacobo contra la Resolución de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno de La Rioja de 28 de febrero de 2006, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja de 1 de julio de 2005 por el que se aprueba definitivamente el Plan General Municipal de Fuenmayor.

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis, en las siguientes consideraciones:

1. En relación con el objeto del recurso y las pretensiones de la parte actora se señala: "PRIMERO.- Se interpuso el presente recurso contra la resolución de la Consejería de Turismo, Medio ambiente y Política territorial del Gobierno de La Rioja, de 28 de febrero de 2006, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto en su día frente al acuerdo de la Comisión de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja, de 1 de julio de 2005, que aprobó definitivamente el plan General municipal de Fuenmayor.

   SEGUNDO.- Pretende la parte recurrente en su demanda la anulación del acto administrativo objeto del recurso en cuanto la ordenación contenida en el plan General municipal impugnado para las áreas SUZND-4 y la SUZND-5 carece de motivación suficiente; en cuanto que la reducción a 0,30 metros cuadrados del aprovechamiento del área SUZND-4 es arbitraria; porque la asignación de tipologías pormenorizadas del uso residencial que contiene la ordenación impugnada no corresponden por su naturaleza y alcance al nivel de planeamiento general, sino al de su desarrollo, siendo susceptibles de modificación por el planeamiento parcial en los términos previstos por el artículo 103.2 de la ley territorial 10/1998. Solicita también que las referidas determinaciones sean sustituidas por la previsión de uso global residencial con determinada intensidad (0,45 m²) para todo el ámbito de las SUZND-4 y la SUZND-5 y "supletoriamente" (sic) respecto de ésta última pretensión, la introducción en las correspondientes fichas urbanísticas de la distinción exigida por el artículo 102.1 de la ley 10/1998 .

2. A continuación se señala: "TERCERO.- Debe recordarse que la estructura del ordenamiento jurídico urbanístico aparece jerárquicamente dispuesta, caracterizándose también por la especialidad funcional (cada tipo de plan tiene su función legalmente establecida) y la dispersión territorial en su nivel inferior (los múltiples planes de las diferentes zonas de todo el territorio nacional). Son por tanto aplicables los principios de jerarquía y especialidad del sistema de planeamiento. Constituyen así los planes, según ha declarado el Tribunal Supremo, un gradual y coordinado sistema normativo. No obstante, no todo el contenido de los planes es normativo, ya que pueden contener meras directrices orientativas no vinculantes o informativas.

   Según la Ley 10/1998, de 2 de julio, de ordenación del territorio y urbanismo, aplicable al caso litigioso, los Planes Generales Municipales, como instrumentos urbanísticos de ordenación integral del término municipal, clasifican el suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente, definen los elementos fundamentales de la estructura general adoptada para la ordenación urbanística del territorio y establecen las determinaciones orientadas a promover su desarrollo y ejecución - arts. 54 a 66- Y Los planes parciales tienen por objeto en el suelo clasificado como urbanizable delimitado, desarrollar el Plan General Municipal mediante la ordenación detallada de una parte de su ámbito territorial -arts. 73 y 74.

   Los planes generales referidos tienen naturaleza originaria, es decir, no precisan para su formación de ningún otro tipo de plan; así como necesaria, pues se precisan como fundamento del desarrollo ulterior de planeamiento, ejecución y edificación.

   Las determinaciones del plan general para el suelo urbanizable no delimitado han de asegurar que las futuras actuaciones urbanísticas no sean incongruentes o contradictorias con la general e integral ordenación del municipio, vinculando a los ulteriores planes parciales, los cuales, sin perjuicio de la función que según el art. 73 de la ley riojana de 1998 les corresponde, constituyen esencialmente el presupuesto jurídico de la ejecución del planeamiento. Y así como no es jurídicamente posible la existencia de un plan parcial sin el plan general que le dé cobertura, no es menos verdad que el plan general, de conformidad con lo dispuesto en el art. 60 de la ley territorial contendrá determinaciones relativas a usos y sus intensidades, sin que las disposiciones del mismo previendo su desarrollo y considerando la tipología unifamiliar en determinada zona de suelo urbanizable no delimitado, que habrá de dividirse en sectores haciendo posible el ulterior reparto equitativo de beneficios y cargas, pueda considerarse algo contrario a derecho. No siendo preciso, además, que la Memoria del plan haya de motivar todas y cada una de las determinaciones de éste ni es de acoger la pretensión en cuanto se fundamenta indirectamente en la hipotética posibilidad de modificación del planeamiento según lo previsto en el art. 103 de la Ley 10/1998 , apuntando a una pretendida ilegal congelación de rango operada por el plan general impugnado, pues no es de apreciar en el presente caso vulneración de lo dispuesto en el art. 102.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril .

   Por otra parte, ha de precisarse también, que los intereses de los propietarios de terrenos son dignos de protección jurídica, pero son esencialmente distintos a los que deben tenerse en cuenta a la hora de regular el hecho social de los asentamientos de población en el espacio o el establecimiento del ambiente territorial que posibilite el desarrollo de la convivencia, que es en lo que consiste la ordenación urbanística.

   Según el Tribunal Supremo, «los derechos al desarrollo de un aprovechamiento urbano se han separado de la titularidad dominical del suelo y se han sustantivado como contenido de una competencia pública, lo que explica que pueda sostenerse que el urbanismo se ha convertido en una función pública, que es lo ocurrido en nuestro país a partir de la Ley del Suelo de 1956»- STS de 15 abril 1992 (RJ 1992, 4045)-.

   Y «tanto en el trazado del marco físico de la convivencia como en la modificabilidad cuando el interés público lo demande el Plan se formula, modifica o revisa al margen de los intereses de los propietarios de los terrenos afectados, al ser el urbanismo una función pública, si bien se lleva a cabo a través de unos trámites que abren una vía de participación a los ciudadanos, pero la decisión se adopta en atención al interés público con independencia de cuáles sean las aspiraciones o expectativas de los propietarios de terrenos afectados»- STS de 23 diciembre 1995 (RJ 1995, 9113)-.

   La planificación del territorio, y más concretamente, el planeamiento urbanístico, tiene por finalidad establecer una concreta ordenación que se considera, dentro de lo factible, como idónea para la satisfacción de las necesidades municipales en un determinado ámbito y, simultáneamente, viene a configurar el concreto contenido del derecho de propiedad sobre el suelo precisamente en virtud de las leyes urbanísticas, que constituyen la base legal exigida por el art. 33.2 de la Constitución para posibilitar legítimas limitaciones a la propiedad privada. Ello determina la naturaleza estatutaria del derecho de propiedad de los terrenos, de modo que «La clasificación y la calificación del suelo implican la atribución de una determinada calidad que opera como presupuesto desencadenante de la aplicación del estatuto jurídico correspondiente. Este carácter estatutario del derecho de propiedad inmobiliaria significa que su contenido será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística, siendo así, lícita la modificación de ésta, pues las facultades propias del dominio, en cuanto creación del ordenamiento, serán las concretadas en la ordenación vigente en cada momento».- STS de 7 noviembre 1988 (RJ 1988, 8783)-.

   El plan fija durante su vigencia el estatuto jurídico de todas y cada una de las parcelas, debiendo hacerlo con la objetividad que impone el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos - art. 9.3 de la Constitución -. El destino de los predios debe ser en todo caso el configurado por el plan, sin que ello suponga por sí derecho de los propietarios a exigir indemnización, según lo previsto en el art. 2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril .

   No es de acoger, en consecuencia, la alegación relativa a una supuesta reducción de aprovechamiento que la actora formula respecto del área SUZND-4 y la SUZND-5, pues corresponde al planificador fijar el régimen jurídico urbanístico de los terrenos y, por otra parte, no se acredita por la actora que las determinaciones cuestionadas sean arbitrarias o irrazonables.

   El planeamiento del suelo (no sólo los planes generales, según resulta de lo previsto en el art. 80 del RGU) al deber atender sólo al interés público para configurar el destino de los terrenos, va a determinar, en cuanto dibujo de la transformación proyectada sobre el territorio, una inicial desigualdad entre los propietarios de los terrenos - STS de 11 febrero 1991 (RJ 1991, 784)-. Pero para neutralizar esa discriminación también, a la vez, el planeamiento tiene como función legal, además de la representación de la futura transformación material de la ciudad que proyecta, las previsiones necesarias para que ello tenga lugar de modo justo para con los afectados, es decir, previendo la posibilidad de un reparto equitativo de las cargas y beneficios que de aquella ordenación derivan para los propietarios de los predios, lo cual habrá de tener lugar en la fase de gestión o ejecución del planeamiento.

   No es de acoger, por lo tanto, la alegación de discriminación formulada por la parte recurrente, pues en fase de planeamiento es claro que las determinaciones del plan se deben acordar sin consideración a la titularidad de derechos privados sobre los terrenos en que se proyecta.

   Y en cuanto a la pretensión denominada supletoria del suplico de la demanda, de que se sustituyan los usos e intensidades en el área SUZND-4 y en la SUZND-5 por los que a la recurrente interesan o se introduzca en las correspondientes fichas urbanísticas la distinción prevista en el art. 102.1 de la Ley 10/1998 , debe concluirse que por las razones anteriormente expuestas y, en esencia, la discrecionalidad del planeamiento, no procede la sustitución solicitada. Y tampoco es necesario que este tribunal ordene al planificador la aplicación de dicha norma, que no aparece como vulnerada por la actuación administrativa recurrida.

   Por todo lo expuesto debe ser desestimado el presente recurso; sin que sea de apreciar la concurrencia de temeridad o mala fe a los efectos previstos en el artículo 139 de la ley reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa " .

   TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de DON Francisco y de DON Jacobo recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, formulado al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y, en particular, del artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ).

   Se señala, en síntesis, que la sentencia de instancia no se ha pronunciado sobre la alegación formulada en el Octavo de los Fundamentos de Derecho de la demanda, referida a la falta de motivación que justifique el cambio de criterio en la ordenación producido entre el momento de la aprobación provisional y el de la aprobación definitiva del PGM; en concreto se señala que en el Área que pasaría a denominarse SUND-4, entre una y otra aprobación se producirían los siguientes cambios:

   1. Se modifica la tipología edificatoria prevista para dicha Área, que pasa a ser, de Vivienda Colectiva en Bloque, a Vivienda Unifamiliar.

   2. Se modifica la edificabilidad máxima permitida, que pasa de 0,45 a 0,30 m2t/m2s.

   Se insiste por los recurrentes que en el citado Fundamento Jurídico Octavo de la demanda ---con cita de la STS de 15 de febrero de 2006 --- se denunciaba la falta de motivación de las hipotéticas razones de interés público susceptibles de justificar el cambio de criterio introducido en la planificación en curso; y, sin embargo, la sentencia de instancia no aborda dicha cuestión, omitiendo cualquier referencia a la cuestión planteada en dicho Fundamento Jurídico de la demanda. Y de ello deducen los recurrentes que se ha producido incongruencia omisiva en dicha sentencia, prohibida por el citado artículo 218 LEC al dejar sin respuesta unos de los puntos litigiosos objeto de debate.

   También se alega que la sentencia de instancia no se refiere a la modificación del ámbito físico del Área SUZND-5 ---que resultaría ampliada--- y al que se hace mención en el Hecho Octavo de la demanda.

   Este motivo ha de prosperar por las razones que se exponen a continuación.

   La incongruencia omisiva se produce, como se indica ---entre otras muchas SSTS de esta Sala--- en la STS de 23 de marzo de 2010 (casación 6404/2005 ) "cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia", lo cual requiere la comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debiendo, no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva" pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, se insiste en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones" , sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada" , mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables" (extractado de la STC 8/2004, de 9 de febrero ).

   Si bien se observa, en el suplico de la demanda, en concreto, se solicita la anulación de unas específicas determinaciones así como que las mismas, por parte de la sentencia que se dictara, fueran sustituidas por otras:

1. "Que la ordenación contenida en el PGM impugnado para las Áreas SUNZD-4 y SUNZD-5 carece de motivación suficiente" .

2. "Que la reducción a 0,30 m2t/m2s del aprovechamiento del Área SUNZD-4, es arbitraria".

3. "Que la asignación de tipologías pormenorizadas del uso residencial que contiene la ordenación impugnada no corresponden, por su naturaleza y alcance al nivel del planeamiento general sino al de su desarrollo siendo susceptibles de modificación por el planeamiento parcial en los términos previstos en el Artículo 103.2º LOTUR".

   Pues bien, en el motivo que nos ocupa, como ya hemos expuesto, se cuestiona la citada falta de respuesta en relación con dos de ellas: La a) y la b), esto es, la modificación de la tipología edificatoria prevista para dicha Área (que pasa a ser, de Vivienda Colectiva en Bloque, a Vivienda Unifamiliar) y la modificación de la edificabilidad máxima permitida (que pasa de 0,45 a 0,30 m2t/m2s).

   En el presente caso, tras un largo razonamiento contenido en el Fundamento Jurídico Tercero, en concreto, en el párrafo décimo del mismo se señala: "No es de acoger, en consecuencia, la alegación relativa a una supuesta reducción de aprovechamiento que la actora formula respecto del área SUZND-4 y la SUZND-5, pues corresponde al planificador fijar el régimen jurídico urbanístico de los terrenos y, por otra parte, no se acredita por la actora que las determinaciones cuestionadas sean arbitrarias o irrazonables".

   A la vista de lo anterior hemos de señalar que la sentencia de instancia incurre en incongruencia omisiva toda vez que ---pese a sus genéricos razonamientos--- no se ha pronunciado de forma específica sobre las dos concretas pretensiones de la parte actora. Es cierto que existe una íntegra desestimación del recurso contencioso-administrativo, y que esa desestimación se efectúa por las consideraciones que se exponen en el Fundamento Jurídico Tercero de dicha sentencia, que antes ha sido transcrito, mas las mismas ---pese a su extensión--- no pueden considerarse suficientes para la desestimación de las dos concretas pretensiones de los recurrentes. Esto es, sobre la modificación de la tipología edificatoria prevista para el Área SUZND-4 (que pasa a ser, de Vivienda Colectiva en Bloque, a Vivienda Unifamiliar), y sobre la modificación de la edificabilidad máxima permitida (que pasa de 0,45 a 0,30 m2t/m2s).

   La sentencia no se pronuncia, como se ha dicho, de forma específica sobre las dos citadas pretensiones de la parte recurrente, pese a los razonamientos expresados en el citado Fundamento Jurídico Tercero. Es cierto que en el mismo se señala (1) que la tipología unifamiliar que se contempla en suelo urbanizable no delimitado no puede considerarse contraria a derecho, y (2) que ello no supone una ilegal congelación del rango operada por el Plan General según la Ley Autonómica 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo; e, igualmente (3) que no es preciso que la Memoria del Plan tenga que motivar todas y cada de sus determinaciones.

   Mas lo cierto es, sin embargo, que la sentencia no responde a la concreta cuestión deducida en forma de pretensión y, en consecuencia, no responde a lo planteado en relación con la modificación de la tipología edificatoria y de la edificabilidad máxima. Es cierto lo que en la sentencia se señala en cuanto a que ---incluso en relación con la supuesta reducción de aprovechamiento que la actora formula--- corresponde al planificador fijar el régimen jurídico urbanístico de los terrenos y, por otra parte, que "no se acredita por la actora que las determinaciones cuestionadas sean arbitrarias o irrazonables"; e, igualmente, es cierta la referencia que la sentencia contiene ---con cita de la STS de 23 de diciembre de 1995 --- a que las determinaciones del plan urbanístico se establecen "en atención al interés público con independencia de cuáles sean las aspiraciones o expectativas de los propietarios de terrenos afectados" . Mas, también es cierto, que lo que de ello podemos deducir es el ámbito objetivo de la potestad de planeamiento, pero no las razones por las que, en el supuesto de autos, entre el momento de la aprobación inicial y el de la aprobación definitiva se producen los mencionados cambios. De lo dicho en la sentencia deducimos ---lo cual es cierto--- que tal modificación es posible y que el plan está habilitado para ello, pero la Sala de instancia no se pronuncia sobre si tales cambios ---insistimos, posibles--- fueron motivados por el Ayuntamiento, circunstancia que los recurrentes niegan.

   Por todo ello las consideraciones que se contienen en ese Fundamento Jurídico Tercero de la sentencia de instancia son insuficientes, como se ha reiterado, para la desestimación de las pretensiones formuladas en la demanda, ya que las mismas han carecido de una respuesta suficiente.

   CUARTO .- La estimación del recurso determina que debamos resolver, por aplicación del artículo 95.2.d) dentro de los términos en que aparece planteado el debate.

   La respuesta al recurso contencioso-administrativo formulado, y a las concretas pretensiones deducidas en la demanda ha de ser la de su desestimación por cuanto en la Resolución de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno de La Rioja de 28 de febrero de 2006 ---desestimatoria del recurso de alzada formulado contra el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja de 1 de julio de 2005 por el que se aprobó definitivamente el Plan General Municipal de Fuenmayor--- se contiene una razonable y suficiente motivación de las modificaciones cuestionadas y producidas entre el momento de la aprobación provisional y el de la aprobación definitiva.

   En este caso, sin embargo, la alegación formulada por los recurrentes en el segundo periodo de información pública ---como consecuencia de las modificaciones producidas respecto de la aprobación inicial---, para que se mantuviera el aprovechamiento de 0,45 m2/m2 en los terrenos de su propiedad (sin reducirse al 0,30 m2/m2), así como la posibilidad de contemplar diversas tipologías edificatorias, fue analizada y desestimada por el Ayuntamiento de Fuenmayor en el Acuerdo de 21 de junio de 2004 de aprobación provisional del Plan General Municipal, que consta en el expediente (folios 3177 y siguientes, documento 19 del recurso de alzada), y así se señala en la propia Resolución impugnada de 28 de febrero de 2006 de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno de La Rioja.

   En concreto, en el Fundamento Jurídico Quinto de la citada Resolución impugnada así se recoge, señalando como el Equipo Redactor del Plan informó las alegaciones en fecha de 26 de septiembre de 2002 y como, con posterioridad, el Ayuntamiento adoptó el Acuerdo de rechazar las alegaciones formuladas por los recurrentes "relacionadas con el SUZND 4 en cuanto al mantenimiento de la edificabilidad inicial 0,45 m2t/m2s y la posibilidad de contemplar diversas tipologías". Del Acuerdo municipal, que se transcribe en la Resolución impugnada debe destacarse la siguiente expresión: "Señalar que el aprovechamiento máximo establecido de 0,30 m2t/m2s, se aplica a toda la superficie del sector que se fuera a delimitar, incluidos los sistemas generales lo que da origen a índices de edificabilidad neta superiores". De ello, y de otros razonamientos la Resolución deduce que "Por tanto, frente a lo sostenido por los recurrentes, sí que el Ayuntamiento de Fuenmayor justifica la decisión adoptada, y lo hace, concretamente, en el acuerdo de aprobación provisional de fecha 21 de junio de 2004 transcrito parcialmente".

   En consecuencia deben rechazarse las pretensiones deducidas en la demanda del recurso contencioso-administrativo por cuanto lo cierto es que las modificaciones introducidas aparecen suficientemente motivadas por el Equipo Redactor del Plan, por el Ayuntamiento ---al rechazar las alegaciones dando lugar a la aprobación provisional del mismo--- y por la expresada Resolución autonómica de aprobación definitiva del PGM de Fuenmayor.

   QUINTO .- Conforme al artículo 139.2 LRJCA , no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. Que debemos declarar y declaramos haber lugar al Recurso de Casación 2837/2009 , por DON Francisco y DON Jacobo contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja el 12 de marzo de 2007, en su Recurso Contencioso-administrativo 156/2006 .

2. Que debemos anular y anulamos, y casamos la citada sentencia.

3. Que debemos desestimar y desestimamos el Recurso Contencioso-administrativo 156/2006, promovido por DON Francisco y DON Jacobo contra la Resolución de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno de La Rioja de 28 de febrero de 2006, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja de 1 de julio de 2005 por el que se aprobó definitivamente el Plan General Municipal de Fuenmayor; Resolución y Acuerdo que declaramos ajustadas al Ordenamiento jurídico.

4. Que no procede la imposición de costas en ninguna de las instancias.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN . Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.