ATC 4/2012, 13 de Enero de 2012

AUTO ANTECEDENTES

1. El 4 de septiembre de 2003 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Las Palmas de Gran Canaria, al que se acompaña, junto con el testimonio del procedimiento abreviado núm. 702-2001 que se tramita ante dicho Juzgado, el Auto de 9 de junio de 2003, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento de Canarias 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales ("Boletín Oficial de Canarias" núm. 91, de 16 de julio de 1997), por su posible contradicción con el art.149.1.18 CE, en relación con los arts. 22.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y el art. 149.1.30 CE.

2. Los antecedentes de hecho de la presente cuestión de inconstitucionalidad son los siguientes:

   1. Ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Las Palmas de Gran Canaria se sigue el procedimiento abreviado núm. 702-2001, interpuesto por don Francisco Javier Navarro García-Ramos contra las bases de la convocatoria para acceder por promoción interna a una plaza de oficial de la policía local del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, publicadas en el "Boletín Oficial de la Provincia" de 5 de octubre de 2001. En dicho procedimiento se personaron como demandados el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria y don Juan Francisco Suárez Santana (aspirante a la plaza convocada).

   2. En su demanda y sus alegaciones complementarias en el acto de la vista, don Francisco Javier Navarro García-Ramos, Licenciado en Derecho, impugna las bases de la convocatoria, en cuanto reservan la plaza para su convocatoria por el sistema de promoción interna (tal como aparece en la oferta de empleo público de 2001 del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, igualmente impugnada por el recurrente), lo cual impide al recurrente acceder a la referida plaza. Además añade que la base cuarta -"requisitos de los aspirantes"- establece, entre otros extremos, que para tomar parte en el concurso-oposición por promoción interna será necesario estar en posesión del título de licenciado universitario o equivalente. "La equivalencia deberá ser reconocida como tal por la Administración competente en cada caso concreto y debidamente acreditado en tal sentido por los aspirantes. También será válido a estos efectos certificación de la Academia canaria de seguridad de haber aprobado el Curso de dispensa de grado del grupo B al A". Este último inciso de la base transcrita, que viene a reproducir lo dispuesto en la disposición transitoria segunda de la Ley Canaria 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales, en cuanto dispensa en un grado el requisito de titulación exigido para la promoción interna a plazas de oficial de la policía local (grupo A) siempre que se haya aprobado el correspondiente curso que imparte la Academia canaria de seguridad, vulnera en opinión del demandante los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso y permanencia a las funciones públicas (arts. 23.2 y 103.3 CE), así como el art. 149.1.18 CE, al resultar contraria esa disposición a las normas básicas del Estado en materia de función pública, en concreto el art. 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, que establece la titulación exigida para el ingreso en los cuerpos o escalas del grupo A, y asimismo vulnera el art. 149.1.30 CE, que establece como competencia exclusiva del Estado regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos o profesionales, como así se deduce de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en sus SSTC 189/1990 y 82/1993.

   3. Concluido el proceso, el Juzgado, mediante providencia de 22 de abril de 2002, acordó de conformidad con el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), con suspensión del plazo para dictar Sentencia, oír al Ministerio Fiscal y a las partes personadas por plazo común de diez días para que formulasen alegaciones sobre la pertinencia de plantear ante el Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad. No se concreta cuál es la norma legal cuestionada ni los preceptos constitucionales supuestamente vulnerados.

   4. Evacuado el trámite de alegaciones conferido, el Ayuntamiento demandado, mediante escrito registrado el 6 de junio de 2002, se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, reiterando lo ya expuesto en su contestación a la demanda en el acto de la vista en el sentido de que, antes de resolver sobre el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, ha de resolverse sobre la causa de inadmisibilidad alegada por el Ayuntamiento, en concreto la contemplada en art. 69 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, al darse litispendencia con el anterior recurso interpuesto por el mismo recurrente contra la oferta de empleo público de 2001 del Ayuntamiento por los mismos hechos y fundamentos, recurso pendiente de votación y fallo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (núm. 1143-2001).

   5. El codemandado don Juan Francisco Suárez Santana presentó sus alegaciones con fecha 7 de mayo de 2002, oponiéndose igualmente al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por considerar que no existe en el presente caso vulneración de precepto constitucional alguno, siendo el supuesto planteado distinto del contemplado en la STC 82/1993 que se invoca por el demandante. La dispensa de grado establecida en la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento de Canarias 6/1997 no supone invasión de la competencia estatal del art. 149.1.30 CE, pues no se trata de homologar o equiparar títulos (competencia estatal exclusiva), sino de la realización de un curso específico que dispensa de titulación en un grado para el acceso a plazas de oficiales de policía local, y ello con la finalidad de resolver los problemas originados en el estatuto de los policías locales por las leyes autonómicas. Por otra parte, no se vulnera el art. 23.2 CE, porque no se trata de un concurso libre, sino de una promoción interna, siendo las pruebas diferentes en uno y otro turno de acceso.

   6. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones con fecha 21 de mayo de 2002, señalando que, a la vista de la doctrina sentada en la STC 82/1993, de 8 de marzo, en la que se declaró la inconstitucionalidad y nulidad del art. 23.2 de la Ley de la Generalitat Valenciana 2/1990, de 4 de abril, de coordinación de policías locales, que contenía una previsión similar a la establecida en la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento de Canarias 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales, por invadir la competencia exclusiva del Estado contemplada en el art. 149.1.30 CE, es pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Añade además que "bien pudiera entenderse que los artículos 14 y 23.2 de la Carta Magna resultan igualmente afectados por el texto de la convocatoria; tal cuestión queda, de momento, aparcada, ante la clamorosa infracción constitucional que supone la disposición transitoria segunda de la Ley de 1997".

   7. El demandante no presentó escrito de alegaciones.

   8. Finalmente, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Las Palmas de Gran Canaria dictó Auto el 9 de junio de 2003, cuya parte dispositiva acuerda textualmente lo que sigue: "plantear ante el Tribunal Constitucional la inconstitucionalidad de la Disposición transitoria segunda de la Ley Canaria 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales, por violación de los arts.149.1.18 CE, -en relación con los arts. 22.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto-, y el art. 149.1.30 CE, elevando a dicho Tribunal testimonio de la presente resolución, de las alegaciones y de los autos principales".

   9. Esta cuestión de inconstitucionalidad fue inadmitida por el Tribunal Constitucional en el Auto 2/2003, de 14 de enero de 2003, por no haberse satisfecho las condiciones procesales exigidas en el art. 37.1 LOTC para que proceda la admisión a trámite de la cuestión, en concreto, por haberse omitido en el trámite de audiencia previo previsto en el art. 35.2 LOTC la identificación clara de la norma legal que suscita la duda de constitucionalidad con el precepto constitucional pertinente.

   10. Tras las alegaciones de las partes se dictó nuevo Auto el 20 de marzo de 2003 en el que se declaró la nulidad de la providencia de 22 de abril de 2002 y de todo lo actuado a partir de ella, confiriéndose trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal por plazo de diez días para que se pronunciaran sobre la posible inconstitucionalidad de la disposición transitoria segunda de la Ley 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales de Canarias, por posible vulneración de los artículos 149.1.18 y 149.1.30 de la Constitución Española. El demandante reiteró el contenido del segundo otrosí de su demanda y el Fiscal estimó válido el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

   11. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Las Palmas de Gran Canaria dictó nuevo Auto el 9 de junio de 2003, acordando "plantear ante el Tribunal Constitucional la inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley canaria 6/1997, de 4 de julio, de Coordinación de policías Locales, por violación de los arts. 149.1.18 CE -en relación con los arts. 22.1 y 25 de la Ley 30/84, de 2 de agosto- y 149.1.30 CE, elevando a dicho Tribunal testimonio de la presente resolución, de las alegaciones y de los autos principales".

3. El Juzgado fundamenta el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en las consideraciones que seguidamente se resumen:

   1. Tras reproducir la base cuarta de las impugnadas en el proceso contencioso-administrativo a quo y la disposición transitoria segunda de la Ley Canaria 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales, que le sirve de apoyo, considera que este último precepto permite el acceso a un cuerpo o escala funcionarial encuadrada en el grupo A sin estar en posesión de la titulación exigida por la norma básica para la promoción interna -arts. 22.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas de reforma de la función pública. Por esta razón el precepto cuestionado vulnera la competencia estatal establecida en el art. 149.1.18 CE, tal como se desprende de la STC 388/1993, de 23 de diciembre, cuyo contenido literal reproduce parcialmente.

   2. En segundo lugar considera que, aun cuando se entendiera que el precepto cuestionado no exime de la titulación requerida por la norma básica sino que declara la equivalencia de aquellas titulaciones con la realización de los cursos y la obtención de diplomas correspondientes en la Academia Canaria de Seguridad, el precepto legal vulneraría la competencia exclusiva estatal ex art. 149.1.30 CE para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, reforzando su argumentación con la cita de la STC 82/1993, de 8 de marzo, cuyo paralelismo con el supuesto analizado resalta.

4. Mediante providencia de 21 de octubre de 2003, la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 37.2 LOTC, dar traslado de las actuaciones al Congreso de Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como al Gobierno y Parlamento de Canarias, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. En la misma providencia se acordó publicar la incoación de la cuestión en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Boletín Oficial de Canarias", lo que se produjo, respecto del primero, el día 1 de noviembre de 2003.

5. El día 5 de noviembre de 2003 se recibió escrito de la Presidenta del Congreso de los Diputados por el que transmite el acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara en el que se decide comunicar al Tribunal Constitucional que el Congreso de los Diputados no se personará en la presente cuestión de inconstitucionalidad ni formulará alegaciones.

6. Mediante escrito registrado el día 12 de noviembre de 2003, el Ministerio Fiscal interesó de este Tribunal que declarase inconstitucional y nula la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento de Canarias 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales, por invasión de la competencia exclusiva del Estado para regular las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones públicas, establecida en el art. 149.1.18 CE, en relación con los arts. 22.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública. El Ministerio Fiscal señala que la presente cuestión es de todo punto semejante a la 30/2002, por lo que reproduce, con las adaptaciones necesarias, los razonamientos que expuso en el escrito de alegaciones presentado con motivo de la referida cuestión de inconstitucionalidad.

   En primer término recuerda que la disposición transitoria segunda de la Ley Canaria de coordinación de policías locales establece una dispensa del requisito de titulación de un grado si se cumple la condición de haber realizado los cursos y obtenido los diplomas correspondientes de la Academia Canaria de Seguridad, como figura en las bases de la convocatoria impugnada. Para el Ministerio Fiscal, se trata de una dispensa condicionada de titulación en un grado, que en absoluto equipara la titulación necesaria para acceder al grado superior (cuya titulación se dispensa), pues no se da a los cursos y diplomas señalados validez educativa fuera del ámbito de la convocatoria para provisión de plazas de policía local. En otras palabras, la dispensa de titulación que la norma contiene agota sus efectos en el proceso de promoción profesional, pero carece de los efectos generales propios de la homologación. Por estos motivos el Ministerio Fiscal descarta que la disposición legal cuestionada invada la competencia reservada al Estado en materia de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales (art. 149.1.30 CE),

   Por lo que se refiere a la adecuación de la norma cuestionada con el orden constitucional de competencias previsto en el art. 149.1.18 CE, el Ministerio Fiscal parte del reconocimiento por este Tribunal en su STC 388/1993, de 23 de diciembre, del carácter básico de los arts. 22.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y pone de relieve lo que considera la patente contradicción de la dispensa de titulación prevista en la norma transitoria canaria -no así en los arts. 16, 21, 23 y 24- con las exigencias de aquellos preceptos estatales de que la promoción interna del personal se haga respetando la titulación correspondiente a cada grupo profesional, lo que hace incurrir al precepto cuestionado en la inconstitucionalidad denunciada.

7. Con fecha 13 de noviembre de 2003, tuvo entrada en este Tribunal escrito del Presidente del Senado por el que pone en su conocimiento el acuerdo de la Mesa de la Cámara por el que se acuerda dar por personada a la Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

8. El Abogado del Estado formuló alegaciones mediante escrito registrado en este Tribunal el día 17 de noviembre de 2003, en las cuales solicitó la estimación de la cuestión plantada y la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la disposición transitoria cuestionada.

   A tal efecto razona que la disposición cuestionada -dictada con el evidente propósito de favorecer a los policías locales nombrados a la entrada en vigor de la ley- dispensa de un grado de titulación a efectos de promoción interna y sustituye este requisito por la realización de "cursos" y la obtención de "diplomas" expedidos por la Academia Canaria de Seguridad. La cuestión suscitada guarda gran afinidad con la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1323-1999, por lo que anuncia que sus alegaciones seguirán la línea de las formuladas en él.

   Considera el Abogado del Estado que la aplicación al caso de la doctrina sentada en la STC 388/1993, oportunamente recordada en el Auto de planteamiento, conduce a la estimación de la cuestión planteada, pues la disposición legal en discusión desconoce la Ley básica 30/1984 en cuanto ésta configura los títulos académicos como criterio taxonómico para la clasificación los cuerpos, escalas, clases y categorías de funcionarios (art. 25) que ha de ser respetada en la promoción interna (art. 22.1). Tal desconocimiento hace incurrir al precepto en inconstitucionalidad por vulneración del art. 149.1.18 CE, en relación con los arts. 1.3, 22.1 (primer párrafo) y 25 de la Ley 30/1984.

   El Abogado del Estado comparte igualmente el criterio del órgano judicial proponente de la cuestión en cuanto, con invocación de la doctrina de la STC 82/1993, de 8 de marzo, considera vulnerada la reserva estatal establecida en el art. 149.1.30 CE. En el presente supuesto es el legislador canario el que establece una dispensa de titulación que él mismo ha exigido en el art. 16.2 de su propia ley en obediencia a los preceptos básico de las Ley 30/1984, defiriendo a su propia Administración la determinación de los cursos y diplomas equivalentes a la titulación exigida, esto es, confiriéndose la facultad de homologación de los estudios efectuados en la Academia Canaria de Seguridad con la titulación exigida para el acceso al grupo funcionarial correspondiente, lo que implica la vulneración de la competencia exclusiva del Estado ya mencionada.

9. La representación procesal del Parlamento de Canarias formuló alegaciones el 17 de noviembre de 2003. En el mismo solicita que se declare la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por ausencia de fundamentación conforme a lo dispuesto en el art. 37.1 LOTC y que, en el caso de no accederse a tal solicitud, se declare la plena constitucionalidad de la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento de Canarias 6/1997, de 4 de julio.

   En relación a la primera alegación, el Letrado del Parlamento de Canarias aduce que el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad adolece del rigor y la motivación suficiente porque plantea la duda de constitucionalidad sobre la base de efectuar una interpretación del precepto contraria a la Constitución y luego denunciar su desajuste con ella.

   Por otra parte, el Letrado del Parlamento de Canarias sostiene que la disposición cuestionada no equipara los diplomas de la Academia con los títulos mencionados en el art. 16.2 de la ley canaria, sino que simplemente excepciona el requisito de la titulación exigido en él, razón por la cual no puede afirmarse que la disposición transitoria segunda se dicte invadiendo la competencia estatal recogida en el art. 143.1.30 CE; antes al contrario, dicha norma se dicta en el ejercicio de la competencia sobre seguridad ciudadana asumida en el art. 34.1 de su Estatuto de Autonomía conforme a lo dispuesto en el art. 148.1.22 CE. A continuación, añade que la norma cuestionada es idéntica a otras establecidas por las leyes de coordinación de policías locales de otras Comunidades Autónomas y recuerda que este régimen transitorio similar deriva de la coincidencia de la necesidad de adecuarse a los dispuesto en la disposición transitoria octava de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad, luego derogada por la Ley 26/1994, de 29 de septiembre. Y señala que ninguno de estos preceptos -sean de la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas- ha sido tachado de inconstitucionalidad.

   En opinión del Letrado del Parlamento de Canarias, el precepto autonómico encuentra su cobertura en el art. 39, apartado c) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, según el cual corresponde a las Comunidades Autónomas "fijar los criterios de selección, formación, promoción y movilidad de las Policías locales, determinando los distintos niveles educativos exigibles para cada categoría, sin que, en ningún caso, el nivel pueda ser inferior a Graduado Escolar". Ciertamente -afirma a continuación- el legislador canario podía regular la promoción interna, incluyendo un régimen transitorio semejante al establecido en la ley estatal para orillar así tratamientos discriminatorios entre funcionarios policiales.

   En consecuencia, afirma el Parlamento de Canarias, "la indagación determinante del juicio de constitucionalidad que merezca el precepto cuestionado habrá de relacionarse primordialmente con el encaje que la disposición tenga respecto a las competencias reconocidas en el art. 39 de la Ley Orgánica 2/1986 a la Comunidad Autónoma y con los elementos estructurales de dicha norma legal". Por lo demás, la norma impugnada no es sino el trasunto de lo dispuesto originariamente en la norma estatal (apartado 8 de la disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad) en relación al Cuerpo Nacional de Policía, por lo cual no puede negarse a la Comunidad Autónoma la posibilidad de establecer un régimen de dispensa de titulación semejante.

10. El Gobierno de Canarias, en alegaciones presentadas el 18 de noviembre de 2003, interesa se dice Sentencia por la que se desestime la cuestión de inconstitucionalidad planteada y se confirme la plena constitucionalidad de la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento de Canarias 6/1997, de 4 de julio.

    En primer lugar, el representante procesal del Gobierno de Canarias rechaza que, tal como sostiene el Juez proponente de la cuestión, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, sea aplicable a los cuerpos de seguridad, entre ellos la policía local, pues la indicada ley se dicta en el ejercicio de la competencia estatal reconocida en el art. 149.1.18 CE, mientras que el régimen de las fuerzas de seguridad se ampara en el art. 104.2 CE, que llama a una ley orgánica específica para regular el estatuto de estos específicos funcionarios en razón a las funciones de seguridad que desempeñan. Consecuentemente, sostiene que el título competencial afectado no es el estatal relativo a las bases del régimen jurídico de la función pública sino el de seguridad pública.

    Una vez descartada la aplicación directa, con el carácter de básica, de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, el Gobierno de Canarias señala que el art. 39 c) de la Ley Orgánica de las fuerzas y cuerpos de seguridad (LOFCS) atribuye competencia a las Comunidades Autónomas para "fijar los criterios de selección, formación y movilidad de las Policías Locales, determinando los distintos niveles educativos exigibles para cada categoría, sin que en ningún caso, el nivel pueda ser inferior a Graduado Escolar", y que fruto de esta competencia son notables las diferencias de regulación en las distintas Comunidades Autónomas.

    Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma de Canarias, tal competencia ha sido ejercida en la Ley 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales de Canarias, introduciendo un régimen transitorio que no vulnera el art. 22.1 de la ley 30/1984 porque dicha norma no es aplicable, o al menos no como básica, en la Comunidad Canaria. Es más, la policía local está englobada en la escala de Administración especial precisamente porque lo que la define no es la titulación exigida para el ingreso en ella sino la especificidad de sus funciones, de suerte que el encuadramiento en alguno de los grupos establecidos en la Ley 30/1984 tiene un carácter fundamentalmente retributivo, tal como se desprende del Real Decreto 861/1986, sobre retribuciones del personal al servicio de la Administración local.

    Según el Gobierno de Canarias la disposición cuestionada no hace sino trasponer en el ámbito de la policía local de la Comunidad Canaria la norma estatal de dispensa transitoria de grado en la promoción profesional que se contiene en la disposición transitoria primera, apartado 8, LOFCS, norma que lógicamente se refiere exclusivamente al Cuerpo Nacional de Policía para respetar la competencia autonómica que el citado art. 39 c) LOFCS atribuye para regular la promoción profesional en el seno de la policía local.

    Por lo demás, la dispensa de grado para la promoción profesional tiene carácter transitorio y limitado en el tiempo para dar respuesta y solución a una situación única e irrepetible de variación de los requisitos de titulación exigidos para el ingreso en determinados escalones profesionales dentro de la policía local. Pues bien, la adopción de medidas excepcionales para la consecución de un fin constitucionalmente legítimo como la promoción profesional (art. 35.1 CE) ha sido considerada como adecuada a los principios de mérito y capacidad propios de la función pública -art. 103.3 CE- por la doctrina constitucional (STC 27/1991).

    Finalmente se rechaza que la disposición legal cuestionada invada la competencia exclusiva estatal ex art. 149.1.30 CE para la homologación de títulos, pues tal homologación no se establece por la norma transitoria impugnada, sino que tan sólo se dispensa transitoriamente del requisito de la titulación pero sometiendo tal dispensa al requisito de superar ciertos cursos, lo cual es cosa muy distinta según la representación procesal del Gobierno autonómico.